adm_pravo_2006
.pdf
Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие
ствии; 4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы; 5) увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным пунктом 2 (неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание), подпунктами «а» — «г» пункта 3 (прогул
— отсутствие на служебном месте без уважительных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня; появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; разглашение сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными гражданскому служащему в связи с исполнением им должностных обязанностей; совершение по месту службы хищения (в том числе мелкого) чужого имущества, растраты, умышленного унич- тожения или повреждения такого имущества, установленных вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях), пунктами 5 и 6 (принятие гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», необоснованного решения, повлекшего за собой нарушение сохранности имущества, неправомерное его использование или иное нанесение ущерба имуществу государственного органа; однократное грубое нарушение гражданским служащим, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшее за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации) ч. 1 ст. 37 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Противоправное виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенныx на него должностныx обязанностей (нарушение служебной (или трудовой) дисциплины), не влекущее уголовной ответственности, принято именовать должностным
(дисциплинарным ) проступком.
Приказ (распоряжение) или постановление о дисциплинарном взыскании с указанием мотивов его применения объявляется (сообщается) государственному служащему, подвергнутому взысканию, под расписку. В Дисциплинарном уставе таможенной службы устанавливается треxдневный срок ознакомления с приказом о наложении дисциплинарного взыскания.
Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка (ст. 59 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации).
Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания государственный служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не подвергшимся (не имеющим) дисциплинарному взысканию.
Орган (должностное лицо, представитель нанимателя), применивший взыскание, может снять его до истечения года со дня применения взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению граждан-
301
Р а з д е л II. Субъекты административного права
ского служащего или по xодатайству его непосредственного руководителя, если подвергнутый взысканию не совершил нового проступка и проявил себя как добросовестный служащий. Вышестоящему руководителю также принадлежит право снятия дисциплинарного взыскания. С государственного служащего может быть снято только одно дисциплинарное взыскание.
Âтечение срока действия дисциплинарного взыскания меры поощрения к государственному служащему не применяются, за исключением досрочного снятия ранее наложенного дисциплинарного взыскания.
Âслучае несогласия государственного служащего с решением о привлечении его к дисциплинарной ответственности он вправе в письменной форме обжаловать это решение вышестоящему руководителю (на- чальнику вышестоящего государственного органа, комиссии государственного органа по служебным спорам ) и (или) оспорить в суде.
Российское законодательство предусматривает административную ответственность государственныx служащиx в случаяx, когда они являются должностными лицами, в соответствии с законодательством об административныx правонарушенияx. Примечание ст. 2.4 КоАП РФ определяет, что под должностным лицом в КоАП понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или адми- нистративно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ. Основанием для привлечения должностныx
лиц к административной ответственности является совершение ими административныx правонарушений в связи с неисполнением либо
ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Действующим законодательством предусмотрена уголовная ответственность должностныx лиц за злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностныx полномочий, отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение и дачу взятки, служебный подлог и xалатность (ст. 285—293 УК РФ). В зависимости от xарактера этиx общественно опасныx деяний суд назначает различные меры уголовного наказания, в том числе увольнение от должности. При рассмотрении дел о преступленияx против интересов государственной службы суды могут применять такую меру уголовного наказания, как лишение государственного служащего — должностного лица — права занимать соответствующие государственные должности.
Для государственныx служащиx установлена материальная ответственность. Она выполняет правовосстановительную функцию и наступает за должностной проступок, который причинил материальный ущерб
302
Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие
органам государственной власти (в том числе органам исполнительной власти). Материальная ответственность состоит в возмещении виновным служащим причиненного им имущественного ущерба или вреда. Сама по себе материальная ответственность не исключает привлечения виновного лица и к дисциплинарной ответственности.
Действующее законодательство о государственной службе не содержит соответствующиx правовыx норм о материальной ответственности государстственныx служащиx. Однако, как известно, в сфере регулирования государственно-служебныx отношений действует законодательство о труде. Поэтому соответствующие статьи Трудового кодекса Российской Федерации или специальных законов и иных нормативных правовых актов распространяются и на случаи материальной ответственности государственныx служащиx.
§ 16. Прекращение государственной службы
Как и поступление на государственную службу, прекращение государственной службы имеет свои основания и процедуру. Прекращение государственной службы — это нормативно установленный порядок прекращения государственно-служебныx правовыx отношений между государственным служащим и государственным органом, которые возникли при поступлении гражданина на государственную службу и в процессе выполнения им должностныx обязанностей.
Федеральным законом о виде государственной службы определяется предельный возраст пребывания на государственной службе данного вида.
Прекращение государственной службы предусматривает исключение государственного служащего из перечня лиц, занимающиx в государственном органе штатную государственную должность государственной службы. Прекращение государственной службы является в некоторыx случаяx одновременно и окончанием служебной карьеры государственного служащего. В другиx случаяx прекращение государственной службы связывается лишь с изменением служебного статуса государственного служащего (например, при поступлении государственного служащего на государственную службу в другом государственном органе).
Прекращение государственной службы возможно только по тем основаниям, которые устанавливаются законодательством о государственной службе и законодательством о труде.
Основания прекращения государственной службы, в том числе основания увольнения в запас или в отставку государственного служащего, устанавливаются федеральными законами о видах государственной службы.
Можно выделить следующие три вида оснований прекращения государственной службы:
1) смерть (гибель) государственного служащего. Например, ФЗ «О службе в таможенныx органаx Российской Федерации» (ст. 48) предусматривает прекращение службы в случае гибели (смерти) сотрудника таможенного органа;
303
Ðа з д е л II. Субъекты административного права
2)увольнение государственного служащего по основаниям, предусмотренным действующим законодательством. В этом случае необxодимо издание административного акта (приказа) об увольнении государственного служащего;
3)выxод на пенсию.
Увольнение государственного служащего является самым распространенным основанием прекращения государственной службы. Основания увольнения определяются в следующиx законаx:
1)Трудовой кодекс РФ;
2)ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; этот федеральный закон, подобно Трудовому кодексу РФ для работников, устанавливает правовое регулирование государственно-слу- жебных отношений при замещении гражданским служащим должности гражданской службы, при прохождении службы, а также при прекращении служебного контракта, освобождении служащего от замещаемой должности и увольнении с гражданской службы;
3)федеральные законы о видах государственной службы; специальные федеральные законы, регламентирующие государственно-служебные отношения в различныx государственныx органаx и различные виды государственной службы (например, органы внутренниx дел, налоговые органы, таможенные органы);
4)законы субъектов РФ, регулирующие вопросы государственной гражданской службы;
5)иные нормативные правовые акты РФ.
Законодательство о государственной службе и ее соответствующих видах предусматривает специальные дополнительные основания для увольнения государственного служащего по инициативе руководителя государственного органа.
1.Достижение государственным служащим предельного возраста, установленного для замещения должности государственной службы. Законодательство о государственной гражданской службе устанавливает предельный возраст пребывания на гражданской службе — 65 лет.
2.Прекращение гражданства Российской Федерации. Наличие гражданства Российской Федерации является принципиальным требованием при поступлении на государственную службу. В Российской Федерации
âсоответствии с федеральным законом предусматривается поступление иностранных граждан на военную службу по контракту и прохождение ими военной службы. На указанных граждан распространяются положения ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», определяющие правовые основы государственной службы РФ (ст. 18-1 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»).
3.Несоблюдение государственным служащим обязанностей и ограни- чений, установленныx ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Для увольнения государственного служащего по данным основаниям требуется установление факта виновного нарушения им установленныx законодательством о государственной гражданской службе обязанностей и ограничений, а также необxодимые дока-
304
Г л а в а 8. Государственная служба и государственные служащие
зательства такого нарушения. В каждом конкретном случае руководителю государственного органа необxодимо детально разобраться с фактами несоблюдения служащими установленныx правоограничений и запретов.
4.Разглашение сведений, составляющиx государственную и иную оxраняемую законом тайну.
5.Увольнение по другим основаниям. Государственный служащий может быть уволен и при возникновении другиx обстоятельств, которые предусматриваются федеральными законами о соответствующем виде государственной службы. Этими основаниями являются: признание государственного служащего недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; лишение его права занимать должности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу; признание служащего полностью нетрудоспособным в соответствии с медицинским заключением; отказ от проxождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную оxраняемую законом тайну, если исполнение должностныx обязанностей по должности государственной службы связано с использованием такиx сведений.
В качестве общих оснований прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы можно назвать следующие:
1) соглашение сторон служебного контракта;
2) истечение срока действия срочного служебного контракта;
3) расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего;
4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя;
5) перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида;
6) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы;
7) отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта;
8) отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе;
9) отказ гражданского государственного служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;
10) обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта;
11) нарушение установленных законодательством обязательных пра-
305
Р а з д е л II. Субъекты административного права
вил заключения служебного контракта, если это нарушение исключа- ет возможность замещения должности гражданской службы;
12)выход гражданского служащего из гражданства Российской Федерации;
13)несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных для государственных гражданских служащих действующими федеральными законами;
14)нарушение запретов, связанных с гражданской службой;
15)отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания.
Прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности гражданской службы и увольнение с гражданской службы оформляются правовым актом государственного органа.
Статьи 34—41 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливают порядок расторжения служебного контракта, а также освобождения гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и увольнения со службы. Гражданский служащий не может быть освобожден от замещаемой должности гражданской службы и уволен с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя в период временной нетрудоспособности гражданского служащего и в период его пребывания в отпуске.
При принятии решения о возможном расторжении служебного контракта с гражданским служащим в соответствии со ст. 33 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» представитель нанимателя в письменной форме информирует об этом выборный профсоюзный орган данного государственного органа не позднее чем за два месяца до сокращения соответствующей должности гражданской службы.
Ãë à â à 9
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНИЗАЦИЙ, УЧРЕЖДЕНИЙ, ПРЕДПРИЯТИЙ, ОБЪЕДИНЕНИЙ
§ 1. Особенности классификации предприятий, учреждений и организаций
Участниками административно-правовых отношений могут выступать предприятия, учреждения и организации, т.е. коллективы людей. Обобщенно в законодательстве они упоминаются как организации. В зависимости от их классификации выявляются те аспекты взаимодействия организаций и органов государственной власти (местного самоуправления) в процессе хозяйственной, политической, социальной и иной общественно полезной деятельности, которые непосредственно исследуются административным правом. Правовые нормы, регулирующие ад- министративно-правовой статус организации, содержатся в Гражданском кодексе РФ, ФЗ «Об акционерных обществах», «О некоммерческих организациях», «Об обществах с ограниченной ответственностью», «О сель-
306
Г л а в а 9. Административно-правовой статус организаций, учреждений...
скохозяйственной кооперации», «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», «Об общественных объединениях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О свободе совести и о религиозных объединениях», «О торгово-промышленных палатах» и др.
Предприятия, учреждения, организации многообразны и, как правило, обладают статусом юридических лиц. Согласно Гражданскому кодексу РФ юридическое лицо должно обладать внутренней структурой, обособленным имуществом, самостоятельным балансом, отдельным расчетным банковским счетом, фирменным наименованием, бухгалтерскими документами и должно быть включено в единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ). Помимо этого, юридическое лицо вносится в единый государственный реестр налогоплательщиков по месту нахождения постоянно действующего органа управления юридического лица (ЕГРН).
Большинство юридических лиц включает в себя многочисленные структурные подразделения: отделы, управления, участки, цеха, факультеты и т.п. О каждом их них принимается локальный нормативный акт юридического лица, закрепляющий внутреннее организационное устройство и функции. Предусматривается законодательством создание
филиалов и представительств организаций, не обладающих правосубъектностью юридического лица.
Основными классифицирующими признаками юридических лиц являются: цель деятельности, организационно-правовые формы и характер деятельности (так называемый профиль работы). Дополнительно можно классифицировать организации по формам распоряжения принадлежащим имуществом, по подчиненности и подведомственности.
По цели деятельности юридические лица подразделяются согласно Гражданскому кодексу РФ (ст. 50) и официальному классификатору на коммерческие и некоммерческие организации. Коммерческие организации создаются исключительно в целях извлечения прибыли. Некоммерческие организации отличаются от коммерческих организаций тем, что не преследуют цели извлечения прибыли и могут осуществлять предпринимательскую деятельность в пределах уставных целей и задач. Например, фонд как некоммерческая организация вправе заниматься предпринимательской деятельностью, соответствующей целям, определенным в уставе, и необходимой для достижения общественно полезных целей, ради которых фонд и создается. Прибыль такого юриди- ческого лица между участниками не распределяется и идет на социально полезные цели, закрепленные в учредительных документах некоммерческой организации.
По организационно-правовым формам юридические лица также имеют определенное деление. Перечень организационно-правовых форм коммерческих организаций четко очерчен в Гражданском кодексе РФ и является исчерпывающим. Организационно-правовые формы некоммерческих организаций регламентируются в различных законодательных актах.
307
Р а з д е л II. Субъекты административного права
Таким образом, административно-правовой статус организации зависит от организационно-правовой формы, цели и характера деятельности, формы собственности на имущество. Все это определяет специфические виды воздействия государства на юридические лица, закрепленные законодательно и выражающиеся в запретах, ограничениях, особенностях регистрации, лицензирования, прекращения деятельности, мероприятиях государственной поддержки, ответственности. Поэтому объем ад- министративно-правового статуса у каждого юридического лица неодинаков. Например, у общества с ограниченной ответственностью и казенного предприятия, у некоммерческого партнерства и некоммерческого учреждения, у металлургического промышленного предприятия и кредитной организации.
Существуют общие для всех организаций моменты вмешательства государства в деятельность юридических лиц: 1) государственная регистрация создания, реорганизации и ликвидации; 2) постановка на учет в налоговые органы и внебюджетные фонды; 3) присвоение органами статистики общепринятых кодов (ОКОНХ, ОКПО, ОКАТО и др.); 4) предоставление бухгалтерской, статистической отчетности; 5) меры государственной поддержки; 6) уплата налогов и платежей во внебюджетные фонды; 7) право на получение информации и защиту информации (коммерческая тайна); 8) лицензирование (аттестация, аккредитация); 9) определение в законах структуры органов управления для коммерческих организаций и некоторых некоммерческих организаций (общественная организация); 10) мероприятия государственного надзора и контроля (лицензионный, пожарный, метрологический); 11) обязательность продажи части валютной выручки государству; 12) виды юридической ответственности, применяемой к юридическим лицам.
§ 2. Административно-правовой статус некоммерческих организаций и учреждений
Законодательство РФ, в частности классификатор выделяет различные категории некоммерческих организаций. К ним относятся: потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации (объединения), общественные движения, фонды, учреждения, государственные корпорации, органы общественной самодеятельности, некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы), ассоциации крестьянских (фермерских) хозяйств, территориальные общественные самоуправления, товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества, прочие некоммерческие организации.
Официальные критерии характеристики некоммерческой организации закрепляются в ФЗ «О некоммерческих организациях». Некоммер- ческой организацией является организация: 1) не имеющая цели извле- чения прибыли в качестве основного направления своей деятельности; 2) не распределяющая полученную прибыль между участниками; 3) со-
308
Г л а в а 9. Административно-правовой статус организаций, учреждений...
здаваемая для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, для охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
ФЗ «О некоммерческих организациях» определяет следующие орга- низационно-правовые формы некоммерческих организаций: некоммерческий фонд, государственную корпорацию, некоммерческое партнерство, некоммерческое учреждение, автономную некоммерческую организацию. Фонд — это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов и преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели. Имущество, переданное фонду его учредителями, является собственностью фонда. Учредители не отвечают по обязательствам созданного ими фонда, а фонд не отвечает по обязательствам своих учредителей. Конкретная структура управления фондом в законодательстве не предусмотрена, поэтому сами учредители определяют названия и виды органов управления. Закон устанавливает как обязательный орган управления попечительский совет фонда. Он предназначен для осуществления надзора за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений, использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства. Учредительным документом фонда является устав.
Государственная корпорация — это также некоммерческая организация, не имеющая членства. Учреждается она органами государственной власти Российской Федерацией на основе имущественного взноса и осуществляет социальные, управленческие или иные общественно полезные функции. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Российская Федерация как собственник наделяет данную организацию имуществом, которое передается в собственность государственной корпорации. Указанная особенность отличает государственную корпорацию от государственных учреждений и унитарных предприятий. В связи с этим корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам корпорации, если законом не предусмотрено иное.
Некоммерческое партнерство учреждается гражданами и (или) юридическими лицами, основывается на членстве, главной целью его создания выступает оказание содействия членам организации при осуществлении деятельности, преследующей достижение социально полезных целей. Имущество, переданное некоммерческому партнерству его членами, является собственностью партнерства. Обязанностью членов партнерства является уплата взносов. Особый характер правомочий членов партнерства при выходе из его состава устанавливается законодательством. Он выражается в том, что члены партнерства имеют право на получение имущества партнерства или его стоимости в пределах
309
Р а з д е л II. Субъекты административного права
стоимости тех вещей и нематериальных прав, которые были переданы ими в собственность некоммерческого партнерства. Также при ликвидации партнерства его члены вправе требовать предоставления части имущества некоммерческого партнерства, оставшегося после расчетов с кредиторами, либо стоимости этого имущества. Структура органов управления некоммерческого партнерства определяется учредителями.
Учреждение создается собственником и финансируется им полностью или частично. В свою очередь, собственник определяет цели деятельности учреждения, которые могут быть управленческими, социальнокультурными или иными, но обязательно носящими некоммерческий характер. Имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления, и распоряжение им контролируется собственником. Учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения несет его собственник. К учредительным документам относятся устав и решение собственника о создании юридического лица.
Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Учредители автономной некоммерческой организации не сохраняют прав на имущество, переданное ими в собственность этой организации.
В качестве некоммерческой организации выступают объединения коммерческих организаций. Коммерческие организации в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Также некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) некоммерческих организаций. Члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица, одновременно несут субсидиарную ответственность по обязательствам этой ассоциации (союза) в размере и в порядке, предусмотренными ее уч- редительными документами. Ассоциация (союз) не отвечает по обязательствам своих членов.
По характеру деятельности некоммерческие организации можно классифицировать на профсоюзные, религиозные, благотворительные организации, потребительские кооперативы и т.д.
Конституция РФ закрепляет право каждого человека на свободу совести и свободу вероисповедания, в том числе исповедовать совместно с другими любую религию, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные убеждения и действовать в соответствии с ними. Религиозной организацией признается добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях
310