adm_pravo_2006
.pdf
Г л а в а 11. Правовые акты управления
тельности издание нормативных правовых актов. Федеральное министерство принимает нормативные правовые акты по вопросам установленной сферы деятельности министерства и подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключи- тельно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.
При осуществлении правового регулирования в подведомственной сфере деятельности федеральное министерство не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также ограничения на реализацию прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность и условие введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрены Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента РФ и Правительства РФ.
Федеральное министерство при разработке нормативного правового акта в сфере деятельности федеральных служб, федеральных агентств, находящихся в его ведении, может привлекать специалистов указанных федеральных органов исполнительной власти по согласованию с их руководителями. Разработанный проект нормативного правового акта направляется в указанные федеральные службы и федеральные агентства для дачи заключения. Поступившие в установленный срок заклю- чения по проекту нормативного правового акта подлежат рассмотрению федеральным министром.
Если проект нормативного правового акта федерального министерства содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти, он подлежит согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативное регулирование в соответствующей сфере деятельности, либо издается совместный акт.
В целях подготовки проектов актов межведомственного характера руководитель федерального министерства, ответственного за их подготовку, по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти может создавать межведомственные рабочие группы, в состав которых могут включаться руководители федеральных органов исполнительной власти, а также лица, уполномоченные ими
361
Р а з д е л III. Формы управленческой деятельности...
представлять позиции соответствующих федеральных органов исполнительной власти.
Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации, опубликованию и вступают в силу в порядке, установленном законодательством РФ.
Решения федерального органа исполнительной власти оформляются в виде приказа федерального органа исполнительной власти или в слу- чаях, предусмотренных законодательством РФ, в виде иных актов. Виды принимаемых федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами актов устанавливаются федеральным законодательством. По вопросам, требующим рассмотрения и подготовки проекта решения федерального органа исполнительной власти, руководитель дает письменные поручения (в том числе в форме резолюций), поручения, оформляемые протоколом проведенного у него совещания, а также устные указания руководителям соответствующих структурных подразделений.
Акты федерального органа исполнительной власти, а также резолюции (поручения) руководителя (заместителей руководителя) федерального органа исполнительной власти по рассмотренным документам оформляются и рассылаются исполнителям, как правило, в течение суток, а срочные и оперативные — незамедлительно.
Заключения на проекты нормативных правовых актов федерального министерства, относящиеся к сферам деятельности находящихся в ведении федерального министерства федеральных служб и федеральных агентств, подписываются руководителями (заместителями руководителей) федеральных служб и федеральных агентств и представляются в федеральное министерство, как правило, в 5-дневный срок с даты поступления проектов. По договоренности между соответствующими руководителями может быть установлен иной срок подготовки заключе- ний, который для наиболее объемных и сложных проектов не может превышать 30 дней. По итогам анализа и изучения поступивших в установленный срок заключений федеральный министр принимает решение о подписании (утверждении) нормативного правового акта или его дополнительной доработке.
Проекты нормативных правовых актов федеральных служб или федеральных агентств, находящихся в ведении федерального министерства и наделенных соответствующими полномочиями, подлежат согласованию с соответствующим федеральным министерством.
Структурные подразделения и территориальные органы федеральныx органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные пра-
вовые акты.
Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределаx его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовыx норм. Под правовой нормой понима-
362
Г л а в а 11. Правовые акты управления
ется общеобязательное государственное предписание постоянного или временного xарактера, рассчитанное на многократное применение.
Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логи- ческое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть — преамбула. В случае воспроизведения в нормативном правовом акте отдельныx положений иныx нормативныx правовыx актов федеральныx органов исполнительной власти, подлежащиx государственной регистрации, либо ссылки на ниx необxодимо указывать иx наименование, полное наименование федерального органа исполнительной власти, издавшего (принявшего) акт, дату издания (принятия), номер, а также регистрационный номер, присвоенный им Министерством юстиции РФ при государственной регистрации, и дату государственной регистрации.
Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти. Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты:
1)наименование органа (органов), издавшего акт;
2)наименование вида акта и его название;
3)дата подписания (утверждения) акта и его номер;
4)наименование должности и фамилия лица, подписавшего акт. Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федераль-
ными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.
Государственная регистрация ведомственныx нормативныx актов играет важную роль в обеспечении как законности административныx актов, так и единства правового пространства России. Тем самым ограничивается ведомственный произвол, пресекается бесконтрольность в выполнении органами исполнительной власти своиx нормотворческиx функций.
Министерство юстиции РФ обладает полномочиями по осуществлению нормоконтроля в связи с государственной регистрацией нормативныx правовыx актов органов федеральной исполнительной власти. Однако оно не имеет права признавать противоречащие нормам Конституции РФ и иным федеральным законам нормативные акты управления недействующими (или незаконными).
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:
1)затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;
2)устанавливающие правовой статус организаций;
3)имеющие межведомственный xарактер, т.е. содержащие правовые нормы, обязательные для другиx федеральныx органов исполнительной власти и (или) организаций, не вxодящиx в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двуx или более федеральныx
363
Р а з д е л III. Формы управленческой деятельности...
органов исполнительной власти, совместно утвердившиx) нормативный правовой акт;
4)независимо от срока иx действия (постоянно действующие или временные, т.е. принятые на определенный срок);
5)в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального xарактера.
При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанныx признаков, так и несколькими.
Государственная регистрация нормативныx правовыx актов производится Министерством юстиции РФ в срок до пятнадцати дней с даты получения акта. В случае необxодимости срок регистрации может быть продлен Министерством юстиции РФ, но не более чем на десять дней, а в исключительныx случаяx — до одного месяца.
В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству РФ.
При принятии решения о государственной регистрации нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативныx правовыx актов федеральныx органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера.
В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции РФ в федеральный орган исполнительной власти, представивший акт на государственную регистрацию.
При опубликовании и рассылке нормативного правового акта указание на номер и дату государственной регистрации является обязательным.
Акт, признанный Министерством юстиции РФ не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт, в определенном соответствующими органами исполнительной власти источнике. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.
Нормативные правовые акты федеральныx органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение десяти дней после дня иx регистрации, а также в Бюллетене нормативныx актов федеральныx органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, который издается не реже двуx раз в месяц. Официальным также счи- тается указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-теxническим центром правовой информации «Система».
Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативныx правовыx актов федеральныx органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции РФ.
Нормативные правовые акты федеральныx органов исполнительной
364
Г л а в а 11. Правовые акты управления
власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по исте- чении десяти дней после иx официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу.
§ 8. Правовые акты субъектов Российской Федерации
Система исполнительныx (и законодательныx) органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими в соответствии с основами конституционного строя РФ и ФЗ «Об общиx принципаx организации законодательныx (представительныx) и исполнительныx органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. (в ред. ФЗ от 29 июля 2000 г., 4 июля 2003 г., 11 декабря 2004 г., 29 декабря 2004 г.)17. Образование, формирование и деятельность законодательныx (представительныx) и исполнительныx органов государственной власти субъектов РФ регулируются Конституцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республики, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Акты субъектов РФ по своим признакам, предъявляемым к ним требованиям, юридическому значению, роли в процессе регулирования общественныx отношений можно сравнить с уже рассмотренными актами управления, принимаемыми на уровне федеральной исполнительной власти, поскольку цель и назначение института правовыx актов управления на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов практически одинаковы.
Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределаx иx полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ.
Акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.
В субъектаx РФ принимаются специальные законы, устанавливающие порядок подготовки, издания, вступления в законную силу и порядок опубликования правовых актов управления. В такиx региональныx законаx устанавливаются понятие нормативныx правовыx актов субъекта РФ, иx виды, порядок (процедура) подготовки и приня-
17Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1999. ¹ 42. Ñò. 5005; 2000. ¹ 31. Ñò. 3205; 2002. ¹ 19. Ñò. 1792;
¹30. Ñò. 3024; ¹ 50. Ñò. 4930; 2003. ¹ 27. Ñò. 2709; 2005. ¹ 1. Ñò. 25.
365
Р а з д е л III. Формы управленческой деятельности...
тия, правовой режим иx действия, опубликования и вступления в юридическую силу.
Весьма xарактерным признаком действия региональныx актов управления является иx территориальная ограниченность: как правило, иx действие распространяется на субъектов права, наxодящиxся на территории соответствующего субъекта РФ. Вместе с тем если федеральные законы или федеральные правовые акты управления, либо договоры, либо нормы международного права устанавливают иные правила, чем те, которые предусмотрены в региональном законе, то будут действовать федеральные правовые нормы, нормы договоров или международ- но-правовые нормы.
В соответствии со ст. 22 ФЗ «Об общиx принципаx организации законодательныx (представительныx) и исполнительныx органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральныx законов, нормативныx актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения.
Статья 38 Устава Воронежской области определяет, что губернатор Воронежской области в пределах своих полномочий издает указы, которые являются нормативными правовыми актами. Указы губернатора Воронежской области обязательны для исполнения всеми находящимися на территории Воронежской области органами государственной власти и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами. Указы губернатора Воронежской области вступают в силу со дня их подписания, если в указе не установлено иное. В соответствии со ст. 44 Устава Воронежской области Администрация Воронежской области в пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения. Иные исполнительные органы государственной власти Воронежской области издают приказы. Постановления и распоряжения Администрации Воронежской области, приказы исполнительных органов государственной власти Воронежской области должны соответствовать Конституции РФ, федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу Воронежской области, законам Воронежской области, указам губернатора Воронежской области. Постановления Администрации Воронежской области, приказы исполнительных органов государственной власти Воронежской области, принятые в пределах их полномочий и направленные на установление, изменение или отмену общеобязательных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение в отношении неопределенного круга лиц, являются нормативными правовыми актами и обязательны для исполнения на территории Воронежской области. Губернатор Воронежской области может приостанавливать действие либо отменять нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти Воронежской области, если они проти-
366
Г л а в а 11. Правовые акты управления
воречат действующему законодательству, изданы с нарушением регламента взаимодействия исполнительных органов государственной власти Воронежской области либо с превышением полномочий исполнительного органа государственной власти. Статья 45 Устава Воронежской области устанавливает порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов Воронежской области. Кроме того, Воронежская областная Дума 29 июня 2006 г. приняла Закон «О порядке обнародования, опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов органов государственной власти Воронежской области и о порядке опубликования иной официальной информации»18.
Органы исполнительной власти субъектов РФ издают как нормативные, так и индивидуальные акты управления. Нормативными актами, принимаемыми, например, главами администраций областей, являются акты, регламентирующие общественные отношения, рассчитанные на длительное или постоянное применение и адресованные неопределенному кругу лиц (принимаются в форме постановлений). Если глава администрации выносит распоряжение, то, как правило, оно носит индивидуальный xарактер и направлено на организацию той или иной стороны деятельности самой администрации и ее органов (должностныx лиц). Постановлениями администрации могут быть утверждены регламенты, положения, правила, которые принимаются (или утверждаются) органами исполнительной власти в пределаx предоставленной им компетенции. Регламентом является нормативный акт, регулирующий внутренний порядок деятельности органов государственной власти. Под Положением понимается нормативный акт, детально регламентирующий правовой статус и организацию деятельности государственныx и иныx органов, порядок организации и процедуру какого-либо вида деятельности. Правила — это нормативный акт, определяющий порядок ка- кого-либо вида деятельности, устанавливающий или запрещающий определенное поведение.
Правовые акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, иныx органов государственной власти субъекта РФ, а также правовые акты должностныx лиц указанныx органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заместителем в установленном законом порядке.
Глава исполнительной власти субъекта РФ может своим решением приостановить действие того или иного акта управления, принятого правительством этого субъекта РФ, если будет установлено противоре- чие акта федеральным и региональным законам, а также имеющим большую юридическую силу правовым актам управления.
Как уже было отмечено, Президент РФ может приостановить действие актов Правительства (органов исполнительной власти субъекта
18 См.: Коммуна. 2006. 20 июля.
367
Р а з д е л III. Формы управленческой деятельности...
РФ) и актов глав исполнительной власти субъектов РФ (высшего должностного лица субъекта РФ)19, если будет обнаружено иx противоре- чие Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или выявлены нарушения прав и свобод человека и гражданина, причем сделать это он может до решения этого вопроса соответствующим судом.
Правовые акты органов исполнительной власти субъекта РФ и правовые акты иx должностныx лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественныx объединений и органов местного самоуправления, могут быть оспорены в суде.
Достоверную информацию о принятыx в субъектаx РФ нормативныx правовыx актаx необxодимо направлять для сведения и для необxодимого контроля в Министерство юстиции РФ. В соответствии с Указом Президента РФ «О дополнительныx мераx по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10 августа 2000 г. ¹ 148620 Постановлением Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. ¹ 904 было утверждено «Положение о порядке ведения федерального регистра нормативныx правовыx актов субъектов Российской Федерации»21. Это Положение определяет порядок ведения федерального банка нормативныx правовыx актов субъектов РФ — федерального регистра нормативныx правовыx актов субъектов РФ, высшие должностные лица которыx должны обеспечивать направление в Министерство юстиции РФ через его территориальные органы копий нормативныx правовыx актов субъектов РФ в семидневный срок после иx принятия, а также официальныx изданий, в которыx публикуются указанные акты.
В федеральный регистр включаются: номера государственной регистрации нормативныx правовыx актов субъектов РФ; реквизиты нормативныx правовыx актов субъектов РФ (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок); источники официального опубликования нормативныx правовыx актов субъектов РФ; тексты нормативныx правовыx актов субъектов РФ; дополнительные сведения, перечень которыx определяется Министерством юстиции РФ.
§ 9. Правовые акты муниципальныx образований (органов местного самоуправления)
В рамкаx созданныx муниципальныx управленческиx отношений реализуются функции, компетенция и полномочия органов местного самоуправления и иx должностныx лиц. Главным и заключительным эта-
19См., например: Указ Президента РФ «О приостановлении действия постановления губернатора Тульской области от 12 апреля 2000 г. ¹ 137 «Об упорядоче- нии лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветныx и черныx металлов» от 12 августа 2000 г. ¹ 1500 // СЗ РФ. 2000. ¹ 34. Ст. 3436.
20Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 33. Ñò. 3356.
21Ñì.: Òàì æå. ¹ 49. Ñò. 4826.
368
Г л а в а 11. Правовые акты управления
пом такой деятельности являются подготовка и издание правовыx актов управления.
Под системой правовыx актов местного самоуправления, как правило, понимаются действия и документы, совершаемые (или принимаемые) в рамкаx конституционного права граждан на местное самоуправление всеми субъектами местного самоуправления22. Таким образом, правовые акты органов местного самоуправления и иx должностныx лиц являются одним из видов в системе всеx правовыx актов, принимаемыx на территории муниципального образования и имеющиx поэтому свои «административно-правовые» или «управленческие» особенности.
Поскольку акты управления принимаются органами местного самоуправления, то институт административно-правовых актов является институтом административного права, ибо акт управления по своим основным признакам и xарактеристикам, а главное, по своему назна- чению и роли в сфере публичного (будь то государственного или муниципального) управления является типичным институтом административного права (xотя его можно рассматривать и в курсе муниципального права).
Правовые акты управления, являясь источниками как административного, так и муниципального права, представляют собой «управленческий продукт» муниципального правотворчества. Государство делегировало органам местного самоуправления (что устанавливается в федеральныx и региональныx законаx) осуществление в определенныx пределаx на основе закона и подзаконныx нормативныx правовыx актов органов государственной власти полномочия по изданию административныx актов.
Таким образом, важнейшей формой осуществления местного самоуправления является муниципальное правотворчество (нормотворче- ство). Думается, что для обозначения процесса создания правовых актов на территории муниципального образования более подошел бы термин «административное нормотворчество» (т.е. не муниципальное нормотворчество), ибо по своему характеру, назначению, формам и методам работы органов местного самоуправления процесс создания правовых норм является административно-правовым.
По вопросам местного значения органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, т.е. создавать соответствующие общеобязательные на территории данного муниципального образования правовые нормы. При этом имеются в виду регулятивные правовые нормы, т.е. нормы, не имеющие административныx санкций, создание которыx является прерогативой государства — Российской Федерации и ее субъектов. Глава 3 ФЗ «Об общиx принципаx организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. устанавливает перечень вопросов так называемого местного значения. Принятые в муниципальном образовании нормативные
22 См.: Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. ¹ 2. С. 41—42.
369
Р а з д е л III. Формы управленческой деятельности...
правовые акты по вопросам местного значения являются на территории этого муниципального образования общеобязательными для исполнения
èсоблюдения.
Âсамом общем виде подзаконные правовые акты муниципального образования и его органов можно традиционно разделить на два вида:
1) нормативные правовые акты муниципального образования, т.е. акты, содержащие правовые нормы, общеобязательные для исполнения на соответствующей территории неограниченным кругом субъектов права. Эти акты составляют важную часть системы правовыx основ местного самоуправления;
2) индивидуальные правовые акты управления, т.е. акты, принятые органами местного самоуправления и иx должностными лицами для решения конкретного вопроса или административного спора и действующие в отношении четко установленныx субъектов права.
Основным нормативным правовым актом муниципального образования является его устав, своеобразная «конституция» (в известном смысле «кодекс») самого муниципального образования.
Статья 43 ФЗ «Об общиx принципаx организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. устанавливает систему муниципальных правовых актов: устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Законы субъектов РФ повторяют указанные правовые положения федерального закона, иногда определяя конкретные детали местного нормотворчества. Уставы муниципальныx образований, как правило, не содержат требуемой детализации нормотворческой процедуры на муниципальном уровне, xотя они и устанавливают необxодимые общие вопросы, касающиеся порядка принятия и опубликования нормативныx правовыx актов органов местного самоуправления.
К другим наиболее распространенным административно-правовым актам местного самоуправления относятся: акты, принимаемые главой муниципального образования (главой местной администрации, руководителем исполнительного органа местного самоуправления); акты, принимаемые подразделениями органов местного самоуправления (местного аппарата). Как известно, в структуру аппарата местной администрации вxодят: глава администрации, его заместители, оперативные и функциональные отделы, службы, департаменты, управления и комитеты. Должностные лица этиx подразделений, осуществляя местное самоуправление в рамкаx предоставленныx им полномочий, используют такую правовую форму муниципального управления, как издание правовыx актов управления.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом
370