adm_pravo_2006

Г л а в а 17. Административно-правовые режимы

борьбе с финансированием терроризма от 9 декабря 1999 г., подписанная от имени Российской Федерации в г. Нью-Йорке 3 апреля 2000 г.; Европейская конвенция о пресечении терроризма от 27 января 1977 г., подписанная от имени Российской Федерации в г. Будапеште 7 мая 1999 г.; Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом от 15 декабря 1997 г., подписанная от имени Российской Федерации в г. Нью-Йорке 12 января 1998 г. В свете ч. 4 ст. 15 Конституции РФ указанные международные договоры также могут быть отнесены к нор- мативно-правовой основе рассматриваемого правового режима.

При раскрытии сущности правового режима противодействия терроризму необходимо выделить в его структуре и рассмотреть в отдельности такие его элементы, как носитель режима, режимные правовые средства, режимные правила, правовой статус субъектов режимного регулирования, система организационно-юридических гарантий.

Носителем режима противодействия терроризму выступает определенный социально-правовой процесс — противодействие терроризму.

Режимными правовыми средствами в данном случае будут выступать определенные нормативные предписания и действия, направленные на их реализацию. В частности, согласно ФЗ «О противодействии терроризму» предусмотрено пресечение террористических актов в воздушной среде, во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе РФ и при обеспечении безопасности национального судоходства путем проведения контртеррористических операций с установлением специального правового режима.

К числу режимных правил как сочетания правовых средств и субъективных прав, обязанностей, полномочий и ограничений можно отнести положения данного закона, согласно которым на период проведения контртеррористической операции допускается применение таких мер

èвременных ограничений, как проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов — доставление указанных лиц в органы внутренних дел РФ (иные компетентные органы) для установления личности; удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов; усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, а также объектов, имеющих особую материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность; ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших

èсовершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов; использование транспортных средств, принадлежащих организациям независимо от форм собственности, при определенных условиях; приостановление деятельности опасных производств

èорганизаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные,

461

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

химически и биологически опасные вещества; приостановление оказания услуг связи юридическим и физическим лицам или ограничение использования сетей связи и средств связи; временное отселение физи- ческих лиц, проживающих в пределах территории, на которой введен правовой режим контртеррористической операции, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким лицам стационарных или временных жилых помещений; введение карантина, проведение сани- тарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий; ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах, беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие физическим лицам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности для осуществления мероприятий по борьбе с терроризмом, проведение при проходе (проезде) на территорию, в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, и при выходе (выезде) с указанной территории досмотра физических лиц и находящихся при них вещей, а также досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств; ограни- чение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств и ядовитых веществ; установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества, этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Âкачестве еще одного примера режимного правового средства противодействия терроризму будут выступать положения ст. 6 ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

Âчастности, согласно указанной норме законодатель определяет, что

êчислу операций с денежными средствами или иным имуществом, подлежащим обязательному контролю, относятся такие операции, как операции с денежными средствами или иным имуществом, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 000 р. либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 600 000 р., или превышает ее, а по своему характеру данная операция относится к одному из следующих видов операций: операция с денежными средствами в наличной форме по снятию со счета или зачислению на счет юридического лица денежных средств в наличной форме в случаях, если это не обусловлено характером его хозяйственной деятельности; покупка или продажа наличной иностранной валюты физическим лицом; приобретение физическим лицом ценных бумаг за наличный расчет; получение физическим лицом денежных средств по чеку на предъявителя, выданному нерезидентом; обмен банкнот одного достоинства на банкноты другого достоинства; внесение физическим лицом в уставный (складочный) капитал организации денежных средств в наличной форме. К числу подобных операций законодатель относит также операции

462

Г л а в а 17. Административно-правовые режимы

по зачислению или переводу на счет денежных средств, предоставление или получение кредита (займа), операции с ценными бумагами в случае, если хотя бы одной из сторон является физическое или юридическое лицо, имеющее соответственно регистрацию, место жительства или место нахождения в государстве (на территории), которое (которая) не участвует в международном сотрудничестве в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, либо одной из сторон является лицо, владеющее счетом в банке, зарегистрированном в указанном государстве (на указанной территории). Закон устанавливает, что сделка с недвижимым имуществом подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 3 000 000 р. либо равна сумме в иностранной валюте, эквивалентной 3 000 000 р., или превышает ее и некоторые другие операции.

Сведения об операциях с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю, представляются непосредственно в уполномоченный орган организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом.

Субъектами режима противодействия терроризму будут выступать физические и юридические лица, связанные с носителем режима и обязанные соблюдать определенные правила.

Например, в свете положений ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» к числу субъектов отнесены организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом. Указанные лица обязаны идентифицировать лицо, находящееся на обслуживании в организации, выполняющей операции с денежными средствами или иным имуществом (клиента), и установить такие сведения, как фамилия, имя, а также отчество (если иное не вытекает из закона или национального обычая), гражданство, реквизиты документа, удостоверяющего личность, данные миграционной карты, документа, подтверждающего право иностранного гражданина или лица без гражданства на пребывание (проживание) в РФ, адрес места жительства (регистрации) или места пребывания, идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии) в отношении физических лиц; наименование, идентификационный номер налогоплательщика или код иностранной организации, государственный регистрационный номер, место государственной регистрации и адрес местонахождения в отношении юридических лиц. Указанные организации обязаны документально фиксировать и представлять в уполномоченный орган не позднее рабо- чего дня, следующего за днем совершения операции, такие сведения по подлежащим обязательному контролю операциям с денежными средствами или иным имуществом, как вид операции и основания ее совершения, дата совершения операции с денежными средствами или иным имуществом, а также сумма, на которую она совершена, сведения, необходимые для идентификации физического лица, совершающего операцию с денежными средствами или иным имуществом (дан-

463

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

ные паспорта или другого документа, удостоверяющего личность), данные миграционной карты, документа, подтверждающего право иностранного гражданина или лица без гражданства на пребывание (проживание) в РФ, идентификационный номер налогоплательщика (при его наличии), адрес его места жительства или места пребывания и т.д.

Специальным субъектом режима противодействия терроризму будут являться органы власти и их должностные лица. К числу субъектов, осуществляющих борьбу с терроризмом, Закон «О противодействии терроризму» относит органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие деятельность по предупреждению терроризма, выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом), деятельность по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

В ст. 5 Закона, раскрывающей организационные основы противодействия терроризму, указаны в числе субъектов противодействия терроризму Президент РФ как лицо, определяющее основные направления государственной политики в области противодействия терроризму и компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, Правительство РФ, которое определяет компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет в области противодействия терроризму, организует разработку и осуществление мер по предупреждению терроризма и минимизацию и (или) ликвидацию последствий проявлений терроризма, организует обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по противодействию терроризму необходимыми силами, средствами и ресурсами.

Помимо Президента и Правительства РФ к числу субъектов противодействия терроризму согласно Закону относятся федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Закон также указывает, что в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по противодействию терроризму по решению Президента РФ могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных лиц.

В отдельной норме Закона закреплена возможность применения Вооруженных сил РФ в борьбе с терроризмом.

Особо следует отметить специально образованный Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. ¹ 116 Национальный антитеррористи- ческий комитет, который является органом, обеспечивающим координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуп-

464

Г л а в а 17. Административно-правовые режимы

равления по противодействию терроризму, а также осуществляющим подготовку соответствующих предложений Президенту РФ.

Система организационно-юридических гарантий режима противодействия терроризму как элемент структуры режима включает в себя перечень органов и должностных лиц, уполномоченных в сфере борьбы с терроризмом, совокупность юридических санкций за нарушение режима борьбы с терроризмом, организационные мероприятия, связанные с установлением режима.

Так, в качестве примера можно указать на утвержденный Постановлением Правительства РФ 22 июня 1999 г. ¹ 660 Перечень федеральных органов исполнительной власти, участвующих в пределах своей компетенции в предупреждении, выявлении и пресечении террористи- ческой деятельности. В частности, к их числу в настоящее время отнесены 17 министерств, 4 федеральные службы 4 агентства и некоторые другие органы власти.

К числу санкций необходимо отнести административный арест до 30 суток, применяемый за нарушение требований режима в зоне проведения контртеррористической операции в соответствии со ст. 3.9 КоАП РФ, административные штрафы на граждан, должностных и юридических лиц за невыполнение в зоне проведения контртеррористической операции законного распоряжения или требования лица, проводящего указанную операцию, либо воспрепятствование осуществлению проводимой этим лицом операции, а равно несанкционированное проникновение либо попытка проникновения в зону проведения контртеррористической операции в соответствии со ст. 20.27 КоАП РФ, административные штрафы и административное приостановление деятельности в отношение организаций, нарушающих законодательство о противодействии финансированию терроризма в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также в части организации внутреннего контроля в соответствии со ст. 15.27 КоАП РФ.

§ 5. Режим закрытого административнотерриториального образования

Под административно-территориальным образованием понимается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Согласно Закону РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г. ¹ 3297-1 (в ред. от 10 января 2006 г.) в названных территориальных образованиях устанавливается особый правовой режим. Решение о создании (упразднении) закрытого административно-территори-

465

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

ального образования принимается Президентом РФ по представлению Правительства РФ.

Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей. В нем действуют органы местного самоуправления, границы которого могут не совпадать с границами субъектов РФ и районов, входящих в их состав. Территория и границы образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.

Функционирование закрытого административно-территориального образования находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам установления административной подчиненности, границ указанного образования и отводимых земель; определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении образования; обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспече- ния противопожарной безопасности.

Особый режим закрытого административно-территориального образования включает в себя:

1)режим запретной зоны и режим контролируемой зоны по границе и (или) в пределах образования;

2)ограничения на въезд и постоянное проживание;

3)ограничения на полеты летательных аппаратов над территорией закрытого административно-территориального образования;

4)ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования, распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание.

Положение о режиме конкретного административно-территориального образования утверждается Правительством РФ. Решение об обеспечении особого режима в отношении конкретного закрытого административно-тер- риториального образования принимается Правительством РФ, которое утверждает также и порядок его обеспечения. Например, Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. (в ред. от 8 августа 2003 г., с изм. от 8 июля 2005 г.) утверждено Положение об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны РФ. Указанный особый режим устанавливается в целях: обеспечения национальной безопасности РФ; выполнения международных обязательств РФ по нераспространению оружия массового поражения; обеспечения защиты сведений о ядерном оружии, других видах вооружений и военной техники, составляющих государственную тайну; пресечения террористических, диверсионных и иных противоправных действий; обеспечения безопасных условий для работы и проживания граждан; защиты окружающей среды. Основой обеспечения особого режима является установление особых условий пребывания граждан на территории закрытого образования.

466

Г л а в а 17. Административно-правовые режимы

Режим запретной зоны устанавливается внутри территории закрытого административно-территориального образования, вокруг предприятия и (или) объекта и предназначен для доступа работающих граждан по производственной необходимости.

Режим контролируемой зоны устанавливается на всей территории закрытого административно-территориального образования для ограни- чения доступа граждан на данную территорию. Для осуществления санкционированного доступа граждан и проезда транспортных средств оборудуются контрольно-пропускные пункты.

На территории закрытого административно-территориального образования разрешается въезд гражданам для постоянного проживания, если они заключили трудовой договор с администрацией объекта или иными юридическими лицами, расположенными на его территории, военнослужащими и сотрудниками органов внутренних дел, проходящим службу на территории закрытого административно-территориаль- ного образования, а также членам семей указанных лиц. Въезд разрешается лицам, постоянно проживающим в населенных пунктах, входящих в состав закрытого административно-территориального образования. В случае производственной необходимости или для удовлетворения со- циально-культурных потребностей жителей закрытого административнотерриториального образования может быть разрешен въезд и иных лиц.

Граждане, утратившие трудовые отношения с организациями, находящимися на территории закрытого образования, могут быть переселены за его пределы.

Пропускной режим на территорию закрытого административно-терри- ториального образования включает в себя порядок входа и выхода граждан, въезда и выезда транспортных средств, ввоза и вывоза грузов, документов и материальных ценностей; перечень должностных лиц, имеющих право на выдачу соответствующего вида пропусков, контроль за обоснованностью выдачи пропусков, своевременностью их изъятия и погашения. Пропускной режим устанавливается в контролируемой и запретной зоне закрытого административно-территориального образования.

Особый режим такого территориального образования обеспечивается совместными решениями руководителя органа местного самоуправления, начальника объекта, руководителя территориального органа ФСБ России, начальника органа внутренних дел, расположенных на территории закрытого образования.

Органы местного самоуправления закрытого административно-терри- ториального образования:

координируют деятельность предприятий и (или) объектов, подразделений охраны, милиции, гражданской обороны и иных служб при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;

разрабатывают схемы оповещения и эвакуации населения в случаях аварий на предприятиях и (или) объектах либо при их угрозе;

участвуют совместно с руководителями предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административ- но-территориальные образования, и органами федеральной службы без-

467

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

опасности в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, в определении пропускного режима в закрытом административно-территориаль- ном образовании, за исключением режимных территорий предприятий

è(или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;

по согласованию с органами федеральной службы безопасности имеют право давать разрешение на въезд граждан в закрытое админист- ративно-территориальное образование и выезд из него, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон;

осуществляют контроль за санитарно-эпидемиологическим, радиационным и экологическим состоянием территорий закрытого админист- ративно-территориального образования, за исключением режимных территорий предприятий и (или) объектов, находящихся в границах внутренних контролируемых и (или) запретных зон, которые подлежат ведению уполномоченных на то государственных контрольных и надзорных органов. Органы местного самоуправления информируются о результатах проверок;

вносят предложения в соответствующие органы государственного и военного управления о проведении инспекционных проверок по соблюдению особого режима и обеспечению достаточных мер для защиты населения закрытого административно-территориального образования от воздействия радиоактивных и других материалов, представляющих повышенную опасность;

выступают заказчиком на строительство и ремонт жилья, объектов социальной инфраструктуры, в том числе на основе долевого участия юридических лиц, расположенных на его территории.

Проживание или работа граждан в условиях особого режима закрытого административно-территориального образования подлежат общей социальной компенсации. Общая социальная компенсация включает повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения, меры социальной защиты, льготы в оплате труда, государственном страховании

èгарантии занятости.

Статья 20.19 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение установленного законом особого режима в закрытом административно-территориальном образовании в виде административного штрафа в размере от одного до десяти минимальных размеров оплаты труда.

§ 6. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации

Российская Федерация является суверенным государством, поэтому, как и любое государство, охраняет и обеспечивает незыблемость и неприкосновенность своих границ.

Охрана, оборона и обеспечение безопасности государства — это одна из

468

Г л а в а 17. Административно-правовые режимы

важнейших функций государства, включающая в себя всю систему государственных мероприятий по укреплению обороноспособности страны.

В настоящее время протяженность Государственной границы РФ составляет около 61 тыс. км, включая сухопутную, морскую, речную и озерную. Около 2 тыс. км Государственной границы не оформлены надлежащим образом и не обустроены. Установление Государственной границы порождает необходимость формирования соответствующего административно-правового режима с целью создания по периметру территории РФ стабильной, устойчивой зоны, способствующей мирному и планомерному развитию страны.

Режим Государственной границы урегулирован Законом РФ «О Государственной границе Российской Федерации» от 1 апреля 1993 г. ¹ 4730-1 (в ред. от 7 марта 2005 г.). Пограничный режим или режим Государственной границы является предупредительным админист- ративно-правовым режимом. Данный режим характеризуется непрерывным действием на ограниченной территории в отношении относительно постоянного круга субъектов административного права.

Согласно ст. 1 Закона РФ «О Государственной границе РФ» Государственная граница РФ есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) РФ, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета РФ.

Линия Государственной границы устанавливается и изменяется международными договорами РФ и федеральными законами.

Прохождение Государственной границы устанавливается:

а) на суше — по характерным точкам, линиям рельефа или ясно видимым ориентирам;

б) на море — по внешней границе территориального моря РФ; в) на судоходных реках — по середине главного фарватера или таль-

вегу реки; на несудоходных реках, ручьях — по их середине или по середине главного рукава реки; на озерах и иных водоемах — по равноотстоящей, срединной, прямой или другой линии, соединяющей выходы Государственной границы к берегам озера или иного водоема. Государственная граница, проходящая по реке, ручью, озеру или иному водоему, не перемещается как при изменении очертания их берегов или уровня воды, так и при отклонении русла реки, ручья в ту или иную сторону;

г) на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных водоемах

— в соответствии с линией Государственной границы, проходившей на местности до ее затопления;

д) на мостах, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи, озера и иные водоемы, — по середине этих сооружений или по их технологической оси независимо от прохождения Государственной границы на воде (ст. 5 Закона).

На местности Государственная граница обозначается ясно видимыми пограничными знаками. Государственная граница выполняет две основные функции: обеспечивает безопасность страны и служит передовой линией контактов с другими странами. Поэтому установление и измене-

469

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

ние прохождения Государственной границы, установление и поддержание правоотношений на Государственной границе основываются на принципах:

а) обеспечения безопасности РФ и международной безопасности; б) взаимовыгодного и всестороннего сотрудничества с иностранными

государствами; в) взаимного уважения суверенитета, территориальной целостности

государств и нерушимости государственных границ; г) мирного разрешения пограничных вопросов.

Реализуя важнейшие функции государства по обеспечению безопасности страны, РФ осуществляет защиту и охрану Государственной границы.

Защита Государственной границы представляет собой часть системы обеспечения безопасности РФ и реализации государственной погранич- ной политики РФ, которая осуществляется в процессе согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах пограничной территории и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством РФ.

Охрана Государственной границы является составной частью защиты Государственной границы и осуществляется пограничными органами, входящими в состав федеральной службы безопасности, в пределах пограничной территории, Вооруженными Силами РФ в воздушном пространстве и подводной среде, а также другими силами согласно действующему законодательству.

Охрана Государственной границы осуществляется с целью недопущения противоправного изменения ее прохождения, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу. Перечисленные меры по охране государственной границы (пограничные меры) входят составной частью в систему мер безопасности, которые осуществляются в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности РФ.

Охрана Государственной границы — это важное условие защиты политических и экономических интересов государства, а также его безопасности в целом. В связи с этим можно выделить политическую охрану Государственной границы, которая призвана предупреждать незаконное пересечение границы людьми и транспортными средствами; экономическую охрану — предотвращение незаконного перемещения через границу товаров, предметов искусства, редких животных; санитарную охрану — недопущение перемещения инфекционных больных, экологически опасных предметов, которые могут повлечь негативные последствия для людей, флоры и фауны.

Охрана Государственной границы предполагает функционирование соответствующих правовых режимов.

470