adm_pravo_2006

Ãë à â à 17. Административно-правовые режимы

Âсодержание административно-правовых режимов включается зна- чительный комплекс средств, способов и специальных мер, обеспечи- вающих функционирование установленных режимов. К таким мерам (средствам и способам) обеспечения режима относятся: правоприменительная деятельность, в том числе использование специфических мер административного принуждения (например, ограничительных мер); создание специальных органов (например, Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, лицензирующие органы); установление особого контроля за надлежащим соблюдением правопорядка в сфере действия режимов (например, контроль вышестоящих органов, судебный контроль, парламентский, прокурорский контроль, институт административной жалобы).

Классифицировать множество административно-правовых режимов возможно по различным основаниям:

в зависимости от временного критерия: постоянно действующие режимы (режим Государственной границы); режимы, действующие в течение определенного срока (режим чрезвычайного положения);

в зависимости от территории распространения: общефедеральные режимы (режим охраны государственной тайны, режим обороны); региональные режимы (режим государственной гражданской службы субъектов РФ, режим муниципальной службы); локальные режимы (режим закрытого административно-территориального образования, режим атомных электростанций);

в зависимости от объекта регулирования: общие режимы (паспортный режим, режим обеспечения безопасности товаров и услуг, режим защиты прав потребителей); комплексные режимы (процедурные режимы, среди которых режимы разрешения (лицензирования), стандартизации, метрологии и др., режимы государственной и муниципальной службы и ее разновидностей); специальные режимы, подразделяющиеся, в свою очередь, на две группы — объектно-специальные (природоохранительные режимы заповедников, национальных и природных парков, режим ввоза и вывоза культурных ценностей) и ситуационноспециальные (режимы чрезвычайного и военного положения, режим борьбы с терроризмом).

§2. Режим чрезвычайного положения

Статья 56 Конституции РФ закрепляет: в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия.

В соответствии с ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. (в ред. ФКЗ от 7 марта 2005 г.) введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для

451

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ. Создаваемый в результате введения чрезвычайного положения правовой порядок способствует устранению обстоятельств, являющихся факторами угрозы, восстановлению законности, правопорядка, нормализации чрезвычайной ситуации.

Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и ФКЗ «О чрезвычайном положении» на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Таким образом, законодатель определяет чрезвычайное положение как особый правовой режим, для которого характерны:

1)особое положение физических и юридических лиц, в отношении которых вводятся административно-правовые ограничения, запреты, устанавливаются специальные правила применения мер административного принуждения, усиливается административная ответственность;

2)использование особых форм управления территорией. Власть передается специальному субъекту с исключительной компетенцией (это действующие органы исполнительной власти или специально создаваемые временные органы особого управления). Например, временному специальному органу управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение. Органы особого управления могут издавать правовые акты в виде приказов и распоряжений по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения;

3)использование особых средств административно-правового регулирования.

Цель введения чрезвычайного положения на территории РФ заклю- чается в обеспечении и защите прав и свобод человека и гражданина, защите конституционного строя РФ. Режим чрезвычайного положения устанавливается в целях устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения.

В условиях режима чрезвычайного положения органам государственной власти предоставляются особые полномочия, которые необходимы для обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя РФ, устранения обстоятельств, послуживших основанием для введения указанного режима на соответствующей территории.

452

Ãë à â à 17. Административно-правовые режимы

Âст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» в качестве обстоятельств, которые могут послужить основаниями для введения режима чрезвы- чайного положения, указываются:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка

èдеятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение не может быть введено или продолжено на основании возможной, потенциальной угрозы безопасности граждан. Такая угроза означает отсутствие чрезвычайной ситуации.

Чрезвычайное положение на всей территории РФ или в ее отдельных местностях вводится Указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания РФ и подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию.

Âсоответствии с ФКЗ в Указе Президента РФ должны содержаться следующие положения:

1) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

2) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

3) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

4) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; 5) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и об-

щественных объединений; 6) государственные органы (должностные лица), ответственные за осу-

ществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; 7) время вступления Указа в силу, а также срок действия чрезвы-

чайного положения.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей терри-

453

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

тории РФ, не может превышать 30 суток, а в отдельных местностях

— 60 суток.

Необходимость детального регулирования указанных выше положений Указа Президента РФ вызвана стремлением законодателя максимально ограничить возможности административного усмотрения. Поскольку в одном акте невозможно подробно урегулировать все перечисленные вопросы, вместе с указом о введении чрезвычайного положения Президент РФ издает иные нормативные правовые акты, закрепляющие компетенцию специальных временных органов управления, определяющие порядок осуществления отдельных чрезвычайных мер.

Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, Указом Президента назначается комендант территории, на которой введено положение.

На территории может вводиться особое управление путем создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение; федерального органа управления территорией. Например, в соответствии со ст. 65 ФЗ «О связи» от 7 июля 2003 г. (в ред. от 2 февраля 2006 г.) управление сетью связи общего пользования в чрезвычайных ситуациях осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области связи во взаимодействии с центрами управления сетями связи специального назначения и имеющими присоединение к сети связи общего пользования технологическими сетями связи. Для координации работ по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, и его последствий в соответствии с нормативными правовыми актами РФ о введении чрезвычайного положения могут быть образованы временные специальные органы управления, которым передаются соответствующие полномочия федерального органа исполнительной власти в области связи.

При введении чрезвычайного положения на определенной территории особую значимость приобретают чрезвычайные меры как особое сочетание административно-правовых запретов и обязанностей для граждан и организаций и дозволений для правоприменителя. Статья 11 Закона устанавливает меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения. К ним относятся:

1)полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления;

2)установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также установление особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию

èпребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;

3)усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

4)установление ограничений на осуществление отдельных видов

454

Г л а в а 17. Административно-правовые режимы

финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

5)установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

6)запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

7)запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

8)ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

9)приостановление деятельности опасных производств и организаций,

âкоторых используются взрывчатые, радиоактивные, а также хими- чески и биологически опасные вещества;

10)эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами.

В дополнение к указанным мерам и временным ограничениям в случае, если основанием введения чрезвычайного положения являются обстоятельства, связанные с изменением основ конституционного строя, и иные обстоятельства, указанные в ФКЗ, могут устанавливаться:

1)введение комендантского часа, т.е. запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих лич- ность граждан;

2)ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест пе- чатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;

3)приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;

4)проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

5)ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности — временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;

455

Ðа з д е л IV. Методы управленческих действий

6)выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств — за счет средств федерального бюджета с последующим возмещением расходов в судебном порядке;

7)продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца.

Если же основанием введения режима чрезвычайного положения служат обстоятельства, связанные с чрезвычайными ситуациями, то дополнительно устанавливаются следующие меры и временные ограничения:

1)временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

2)введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий;

3)привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм

èформ собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно-хозяйственной деятельности;

4)отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций в связи с ненадлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей

èназначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

5)отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей негосударственных организаций в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением ими мер, предусмотренных анализируемым законом, и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей;

6)в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения и обеспечения аварийно-спасательных и других неотложных работ, — мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.

Статья 20.5 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение требований режима чрезвычайного положения (за исключением комендантского часа). Одним из видов наказания за данное правонарушение является административный арест, срок которого увеличивается до 30 суток.

456

Ãë à â à 17. Административно-правовые режимы

§3. Административно-правовой режим

военного положения

ФКЗ «О военном положении» от 30 января 2002 г. служит правовой основой особого правового режима деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и других организаций в исключительных обстоятельствах. Последние обусловливаются совершением актов агрессии или непосредственной угрозы агрессии против РФ. Под агрессией признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности РФ. Исходя из определения агрессии, данного в Резолюции, принятой XXIX сессией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г., под подобными действиями иностранных государств понимаются: вторжение на территорию российского государства, ее военная оккупация или аннексия с использованием вооруженной силы; блокада портов или берегов России вооруженными силами; нападение вооруженных сил иностранного государства на Вооруженные Силы РФ; засылка на территорию РФ вооруженных банд, групп, регулярных сил или наемников; бомбардировка территории РФ либо применение любого оружия иностранным государством против РФ.

В качестве другого основания для введения военного положения может рассматриваться непосредственная угроза агрессии. При этом данное понятие трактуется как действия иностранного государства, нарушающие принципы и нормы международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против РФ (объявление иностранным государством войны; необоснованная концентрация вооруженных сил на Государственной границе РФ; объявление мобилизации и возникновение вооруженных конфликтов, направленных против РФ, и т.п.).

Режим военного положения определяет чрезвычайный характер осуществления государственной власти в условиях, когда нормальное функционирование общества и государства становится невозможным. Обеспечение данного режима неизбежно связано с ограничениями прав и свобод граждан, особой процедурой введения военного положения на территории РФ. Военное положение вводится Указом Президента РФ, который незамедлительно сообщает об этом Совету Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думе. Содержание Указа Президента РФ обнародуется в средствах массовой информации и официально опубликовывается. Совет Федерации рассматривает вопрос об утверждении Указа Президента РФ в течение 48 ч. Реализацию мероприятий, направленных на обеспечение режима военного положения, осуществляют:

—федеральные органы исполнительной власти;

—органы исполнительной власти субъектов РФ;

—органы военного управления.

Органом оперативного управления Вооруженными Силами РФ и во-

457

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

инскими формированиями является Генеральный штаб Вооруженных Сил РФ.

Особыми мерами, непосредственно характеризующими военное положение, выступают: общая или частичная мобилизация, организация территориальной обороны (ст. 20, 22 ФЗ РФ «Об обороне» от 31 мая 1996 г.). ФКЗ РФ «О военном положении» закрепляет следующие меры, применяемые на территории, где введено военное положение:

1.Усиление охраны общественного порядка, военных, важных государственных объектов, объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, связи и т.д.; введение контроля за их работой; закрепление работы приемопередающих радиостанций индивидуального пользования; введение в органах государственной власти, местного самоуправления, военного управления дополнительных мер по усилению режима секретности.

2.Введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций, связи, объектов энергетики; эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назна- чения; изъятие необходимого для нужд обороны имущества организаций и граждан с последующей компенсацией стоимости.

3.Введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, телефонными переговорами; создание специальных органов цензуры; запрет на проведение выборов и референдумов.

4.Привлечение граждан к выполнению работ для нужд обороны; введение особого режима въезда на территорию и выезда с нее; запрещение или ограничение выбора места пребывания (жительства); запрещение (ограничение) проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования; запрещение забастовок; запрещение нахождения граждан на улицах и иных общественных местах в определенное время суток (комендантский час); предоставление права органам государственной власти на проверку личных документов граждан, лич- ный досмотр, досмотр вещей и транспортных средств, задержание граждан и транспортных средств на срок до 30 суток; запрещение (ограни- чение) выезда граждан за пределы территории РФ; временное отселение жителей в безопасные районы.

5.Ограничение движения транспортных средств и их досмотр; запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ и соответственно их изъятие у граждан и юридических лиц в случаях, предусмотренных законом.

6.Прекращение деятельности в РФ иностранных и международных организаций, если их деятельность направлена на подрыв обороны и безопасности РФ; приостановление деятельности политических партий, общественных и религиозных объединений за аналогичные противоправные действия.

7.Интернирование (изоляция) граждан иностранного государства, воюющего с РФ (в случаях совершения актов агрессии).

8.Введение временных ограничений на свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств; изменение формы собственности хо-

458

Г л а в а 17. Административно-правовые режимы

зяйствующих субъектов, режима трудовой деятельности в целях обеспечения государственных нужд и нужд Вооруженных Сил РФ.

9. Закрепление исполнения обязанностей гражданами в условиях военного положения: выполнение требований федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов военного управления и их должностных лиц и оказание содействия таким органам и лицам; явка по вызову в вышеперечисленные органы, военные комиссариаты, где проживают граждане; выполнение требований, изложенных в полученных гражданами предписаниях, повестках и распоряжениях данных органов.

Следовательно, органы, обеспечивающие режим военного положения по основаниям, предусмотренным в законе, и в пределах предоставленных полномочий, могут ограничивать отдельные права и свободы граждан. Вместе с тем федеральное законодательство предусматривает возможность такого ограничения в определенном объеме и в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности граждан.

ФКЗ РФ «О военном положении» регламентирует и разграничивает полномочия Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов военного управления по введению и применению мер, связанных с обеспечением военного положения. Особой обязанностью Президента РФ является уведомление Генерального секретаря Организации Объединенных Наций об отступлении РФ от обязательств по международным договорам, связанных с ограничением прав и свобод граждан. Кроме того, гарантией соблюдения прав личности в условиях военного положения является обязательность деятельности судов с сохранением правил судопроизводства. Применение каких-либо форм и видов ускоренного и чрезвычайного судопроизводства не допускается. В случае же невозможности осуществления правосудия судами, действующими на территории, на которой введено чрезвычайное или военное положение, по решению Верховного Суда или Высшего Арбитражного Суда РФ может быть изменена территориальная подсудность дел, рассматриваемых в судах.

Что касается деятельности прокуратуры на территории, где введено чрезвычайное положение, то она также должна осуществляться в соответствии с Конституцией и иными законодательными актами РФ с учетом положений федерального законодательства о чрезвычайном или военном положении. Таким образом, обсуждавшаяся в течение длительного времени необходимость учета при подготовке проекта законов «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» норм международного права и зарубежного опыта была признана обоснованной. Эти меры закреплены в указанных выше законах.

Принятие названных конституционных законов является основой для дальнейшего совершенствования правового регулирования режимов чрезвычайного и военного положения, включая внесение соответствующих изменений в ряд федеральных законов и постановлений Правительства РФ.

459

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

§ 4. Режим противодействия терроризму

Глава 24 Уголовного кодекса РФ посвящена преступлениям против общественной безопасности. В их числе законодатель указывает преступления террористического характера: терроризм (ст. 205 УК РФ), вовлечение в совершение преступлений террористического характера или иное содействие их совершению (ст. 205.1 УК РФ), захват заложника (ст. 206 УК РФ), организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем (ст. 208 УК РФ), угон судна воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава (ст. 211 УК РФ), посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (ст. 277 УК РФ), нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой (ст. 360 УК РФ).

Терроризм определяется законодателем как совершение взрыва, поджога или иных действий, создающих опасность гибели людей, причинения значительного имущественного ущерба либо наступления иных общественно опасных последствий, при условии, что эти действия были совершены в целях нарушения общественной безопасности, устрашения населения либо оказания воздействия на принятие решений органами власти, а также угроза совершения указанных действий в тех же целях.

В последнее время террористические акты становятся все более ча- стым явлением, редкие информационные сообщения СМИ обходятся без репортажей о новых актах терроризма. Терроризм становится острой проблемой нашего общества, в связи с чем одной из главных задач государства является задача по борьбе с терроризмом (противодействие терроризму) всеми доступными средствами и всеми возможными способами. Особая роль в этой борьбе должна отводиться правовым способам противодействия терроризму, комплексам правовых средств, направленных на недопущение и пресечение преступлений террористического характера, т.е. правовым режимам противодействия терроризму.

Нормативно-правовой основой режима противодействия терроризму в России являются такие нормативные правовые акты, как Уголовный кодекс РФ, ФЗ «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. ¹ 130-ФЗ (в связи с принятием ФЗ «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. частично утратил силу с 10 марта 2006 г., полностью утрачи- вает силу с 1 января 2007 г.), ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 7 августа 2001 г. ¹ 115-ФЗ (в ред. от 16 ноября 2005 г.), Указ Президента РФ «О неотложных мерах по повышению эффективности борьбы с терроризмом» от 13 сентября 2004 г. ¹ 1167, Указ Президента РФ «О мерах по противодействию терроризму» от 15 февраля 2006 г. ¹ 116 и некоторые другие правовые акты.

Россия ратифицировала большое число международных договоров, направленных на борьбу с терроризмом. В качестве примера можно назвать такие, как Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом, подписанная от имени Российской Федерации в г. Шанхае 15 июня 2001 г.; Международная конвенция о

460