adm_pravo_2006

Г л а в а 19. Административная ответственность

интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждение административных правонарушений.

Фактическим основанием административной ответственности

является совершение противоправных, виновных деяний, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ предусмотрена административная ответственность. Юридическое или физическое лицо может быть привлечено к административной ответственности, если в его действиях содержатся все признаки конкретного состава административного правонарушения.

В административно-правовой литературе выделяется еще и процессуальное основание административной ответственности — акт компетентного субъекта административной юрисдикции о наложении административного наказания за конкретное административное правонарушение.

§ 5. Освобождение от административной ответственности и ее ограничение

Законодательство РФ об административных правонарушениях, базируясь на принципе гуманизма, предусматривает возможность освобождения лиц, совершивших правонарушения, от административной ответ-

ственности. Освобождение от административной ответственности

означает, что лицо, совершившее административное правонарушение, освобождается от обязанности претерпеть ограничения личного, организационного, морального, имущественного характера. В КоАП РФ предусматриваются следующие случаи освобождения от административной ответственности:

1.В соответствии со ст. 2.7 КоАП РФ не является административным правонарушением причинение лицом вреда охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред. Состояние крайней необходимости возникает, когда имеется действительная, реальная угроза охраняемым законом интересам. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ совершение административного правонарушения лицом, действующем в состоянии крайней необходимости, является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

2.Не подлежит административной ответственности физическое лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости, т.е. не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хронического психического расстрой-

521

Р а з д е л V. Административное принуждение...

ства, временного психического расстройства, слабоумия или иного болезненного состояния психики.

3.Согласно ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ, с учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от шестнадцати до восемнадцати лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.

4.Судья, орган, должностное лицо, уполномоченное решать дело об административном правонарушении, могут освободить физическое или юридическое лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием

при малозначительности совершенного административного правонарушения. В КоАП РФ отсутствует понятие малозначительности. Малозначительное деяние — это административное правонарушение, за совершение которого лицо может быть освобождено от административной ответственности. Само понятие малозначительности следует определять из имеющихся последствий совершенного правонарушения: незначительного размера нанесенного ущерба или вреда охраняемым общественным отношениям. В этом случае цель освобождения от административной ответственности — профилактическая деятельность государства, показывающая на неотвратимость государственного реагирования на противоправное поведение и являющаяся мерой воспитательного характера. Как показывает изучение практики, малозначительными могут быть признаны самые различные административные правонарушения, совершенные, как правило, без прямого умысла и не представляющие опасности для личности, общества и государства. Например, арбитражный суд счел возможным освободить от административной ответственности лицо, привлеченное по ч. 1 ст. 19.19 КоАП РФ за нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, так как производство мебели было только начато и реализации не прошедшей сертификации продукции не было, что не повлекло никаких последствий для потребителя14.

В соответствии с п. 18 постановления ВАС РФ «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» от 2 июня 2004 г. ¹ 10 при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозна- чительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонару-

14 См.: Нафиев И. Ф. Реализация норм КоАП РФ // Арбитражная практика. 2004. ¹ 8. С. 70.

522

Г л а в а 19. Административная ответственность

шения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения.

Согласно п. 17 данного Постановления, установив при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности малозначительность правонарушения, суд, руководствуясь ч. 2 ст. 206 АПК РФ и ст. 2.9 КоАП РФ, принимает решение об отказе в удовлетворении требований административного органа, освобождая от административной ответственности в связи с малозначительностью правонарушения, и ограничивается устным замечанием, о чем указывается в резолютивной части решения. Если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привле- чении к административной ответственности, суд, руководствуясь ч. 2 ст. 211 АПК РФ и ст. 2.9 КоАП РФ, принимает решение о признании незаконным этого постановления и его отмене.

Тот факт, что суд, признавая совершенное деяние малозначительным, освобождает лицо от ответственности, имеет значение при установлении повторности совершения правонарушения в течение года. Поскольку устное замечание не представляет собой меры ответственности и не входит в число видов наказания, в случае освобождения от ответственности по малозначительности лицо считается не совершившим правонарушение вовсе. Следовательно, указанный факт не может учитываться как обстоятельство, отягчающее ответственность.

Ограничение административной ответственности заключается в том, что к некоторым категориям граждан, в силу особенностей их статуса, не применяются отдельные виды административных наказаний. Административно-деликтный закон исключает возможность применения некоторых административных наказаний в зависимости от тех или иных особенностей субъекта административного правонарушения:

1.Например, административный арест не может применяться к беременным женщинам; женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет; лицам, не достигшим возраста восемнадцати лет; инвалидам I и II групп.

2.Согласно ч. 2 ст. 3.6 и ч. 2 ст. 3.7 КоАП РФ, возмездное изъятие или конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию.

3.Лишение специального права в виде права управления транспортным средством не может применяться к лицу, которое пользуется транспортным средством в связи с инвалидностью, за исключением случаев управления транспортным средством в состоянии опьянения, уклонения от прохождения в установленном порядке медицинского освидетельствования на состояние опьянения, а также оставления указанным лицом в нарушение установленных правил места дорожно-транспортного происшествия, участником которого он являлся (ст. 3.8 КоАП РФ).

Лишение специального права в виде права охоты не может приме-

523

Р а з д е л V. Административное принуждение...

няться к лицам, для которых охота является основным законным источником средств к существованию.

Федеральными законами предусматривается ограничение применения административных наказаний в отношении военнослужащих, судей, прокуроров, лиц, пользующихся депутатской неприкосновенностью, иностранных граждан, обладающих иммунитетом и привилегиями от административной юрисдикции на территории Российской Федерации.

§ 6. Административная ответственность в субъектах Российской Федерации

Федеративное устройство российского государства предусматривает двухуровневую систему законодательства. Первый уровень образует федеральное законодательство, второй — региональное законодательство. Такое построение правовой системы обусловлено принципом федерализма, в соответствии с которым субъекты РФ получают большую свободу и самостоятельность в вопросах собственного правового регулирования. Ежегодно в России вступают в силу тысячи нормативных правовых актов, принятых в субъектах РФ. Это в полной мере относится и к региональному законодательству об административной ответственности, так как согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В связи с этим административная ответственность может устанавливаться не только федеральными законами, но и законодательными актами субъектов РФ.

Вопросам установления административной ответственности были посвящены постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г.15 и от 1 февраля 1996 г.16, а также Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г.17 Конституционный Суд РФ признал право субъектов РФ на основании Конституции РФ осуществлять собственное правовое регулирование в сфере установления административной ответственности, отличное от КоАП РСФСР. Дальнейшее развитие полномо- чий субъектов РФ в области установления административной ответственности получило свое начало в связи с принятием ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.18 и ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ» от 24 июня 1999 г.19 Данные федеральные законы по-

15ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 50. Ñò. 4969.

16Òàì æå. 1996. ¹ 7. Ñò. 700.

17Òàì æå. 1998. ¹ 49. Ñò. 6102.

18Òàì æå. 1999. ¹ 42. Ñò. 5065.

19Òàì æå. ¹ 29. Ñò. 3176.

524

Г л а в а 19. Административная ответственность

зволяли субъектам РФ устанавливать административную ответственность за нарушение законодательства субъектов РФ в случае отсутствия по предметам совместного ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации федеральных законов. При этом принятие законодательства об административной ответственности в субъектах РФ предусматривало его последующее приведение в соответствие с федеральным законодательством.

В настоящее время законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ).

Субъекты РФ могут осуществлять законодательную деятельность по установлению административной ответственности только за те виды административных правонарушений, которые не закреплены в КоАП РФ, и только в соответствии с ним, т.е. согласно его нормам. При этом регионы вправе устанавливать административную ответственность только за нарушение своего законодательства (законодательство субъекта РФ — это система действующих на территории субъекта Федерации законодательных и иных нормативных правовых актов). Субъекты РФ вправе определять подведомственность дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена их законами, определять полномочия должностных лиц уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях20.

Законодательная деятельность субъектов РФ в сфере установления административной ответственности осуществляется исходя из потребностей конкретного региона в правовом регулировании общественных отношений, географических, экономических, социальных, историко-куль- турных и других его особенностей.

Только предупреждение и административный штраф могут устанавливаться, наряду с федеральным законодательством, законами субъектов РФ об административных правонарушениях, остальные — КоАП РФ. Правила назначения административных наказаний тоже определяются КоАП РФ. Единственное, что может быть закреплено в этом случае региональным законодательством об административных правонарушениях

— это дополнительные обстоятельства, смягчающие административную ответственность, которые в свою очередь влияют на размер административного наказания.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законодательством субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномо- чий, установленных этими законами:

• мировыми судьями;

20 Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Изд. 2-е, перераб. и доп. / Ред. кол. И. И. Веремеенко, Н. Г. Салищева, Е. Н. Сидоренко, А. Ю. Якимов. М.: ООО Тк Велби, 2002. С. 9.

525

Ðа з д е л V. Административное принуждение...

•комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;

•уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ;

•административными комиссиями и иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ (ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ).

Процесс создания закона субъекта РФ об административных правонарушениях имеет следующие стадии: законодательная инициатива; планирование законодательной деятельности субъекта РФ; подготовка законопроекта к рассмотрению; принятие законопроекта; опубликование и вступление законопроекта в законную силу.

Региональное законодательство как обязательный регулятор общественных отношений имеет определенную систему, которая представляет собой совокупность официальных документов, содержащих нормы права. Система регионального законодательства подчиняется строгой иерархии нормативных правовых актов, принимаемых в субъектах РФ, согласованности ее структурных элементов. Структура системы региональных нормативных актов конкретизирована в конституциях и уставах субъектов РФ. Здесь определены виды региональных нормативных актов, их иерархия. В ряде случаев закреплена и структура регионального законодательства. Так, систему нормативных правовых актов Воронежской области составляют: Устав Воронежской области21, областные законы, иные нормативные правовые акты органов государственной власти области.

В настоящее время региональное законодательство об административных правонарушениях имеет следующие формы законодательных актов: законы субъектов Российской Федерации (например, Закон Алтайского края «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» от 3 июля 2002 г.22, Закон г. Москвы «Об административной ответственности за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время в г. Москве» от 12 июля 2002 г.23 и кодексы (например, Кодекс Волгоградской области «Об административной ответственности» от 17 февраля 2002 г.24). При этом между законом и кодексом субъекта РФ, которые устанавливают административную ответственность, нет принципиальной разницы по структуре, хотя есть и некоторые отличия. Закон все-таки основная категория законодательной системы субъекта РФ, поэтому для установления административной ответственности субъекты РФ используют больше законы, нежели кодексы.

Закон субъекта РФ об административных правонарушениях имеет свою внешнюю и внутреннюю структуру. Во внешнюю структуру закона входят «официальные реквизиты закона», во внутреннюю — «офи-

21Коммуна. 2006. 10 июля.

22Алтайская правда. 2002. 26 июля.

23Тверская, 13. 2002. 6 авг.

24Волгоградская правда. 2002. 23 июля.

526

Г л а в а 19. Административная ответственность

циальный текст закона». Внешнюю структуру закона субъекта РФ об административных правонарушениях составляют следующие официальные реквизиты:

1)индивидуальное наименование закона;

2)наименование законодательного органа, принявшего закон;

3)дата принятия закона законодательным органом;

4)наименование органа, одобрившего закон;

5)дата одобрения закона;

6)наименование должности, фамилия и инициалы должностного лица, подписавшего закон, его удостоверительная подпись;

7)место и дата подписания закона соответствующим должностным лицом;

8)регистрационный номер закона;

9)дата и официальный источник опубликования закона;

10)дата вступления в силу закона.

Внутреннюю структуру закона субъекта РФ об административных правонарушениях составляют:

1)вступительная часть закона (преамбула);

2)основная нормативно-правовая (содержательная) часть закона: а) часть закона, б) раздел закона, в) глава закона, г) статья закона,

д) часть (пункт) статьи закона, е) подпункт статьи закона;

3)заключительные и переходные положения.

Структура закона субъекта РФ об административных правонарушениях зависит от степени разработки регионального законодательства о нормативных правовых актах, принимаемых в субъектах РФ, и в частности степени разработки законодательства об административной ответственности, а также профессиональных качеств законодателей.

Âпредметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектах находятся следующие сферы, требующие регулирования с помощью административно-деликтных норм субъектов РФ:

а) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными и другими ресурсами;

б) охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; в) охрана памятников истории и культуры; г) строительство;

д) общественная безопасность и общественная нравственность; е) транспорт.

Âслучаях когда субъект Российской Федерации не может принять закон об административных правонарушениях, не нарушив при этом принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, то он должен воспользоваться правом законодательной инициативы.

Региональное законодательство об административных правонарушени-

527

Р а з д е л V. Административное принуждение...

ях должно строиться исходя из реальной оценки общественной опасности административных правонарушений, представляющих угрозу правам и интересам физических и юридических лиц, находящихся на территории субъекта.

В большинство законов субъектов РФ об административных правонарушениях вошли нормы, закрепляющие административную ответственность за самовольное сенокошение и пастьбу скота, порчу или уничтожение находящегося в поле собранного урожая, за нарушение правил содержания собак и кошек, нарушение правил благоустройства городов и других населенных пунктов, торговлю с рук в неустановленных местах, производство, сбыт, приобретение, хранение крепких спиртных напитков домашней выработки, неисполнение решений, принятых на местном референдуме на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, нарушение тишины и покоя граждан, посягательство на государственную символику субъекта РФ.

Институт административной ответственности субъектов Федерации имеет практическую значимость, особенно в современных условиях, когда стало уделяться особое внимание защите общественных отношений в сфере экологии, землепользования, строительства, транспорта. Установление административной ответственности в субъекте Федерации позволяет региону не только упорядочивать общественные отношения, но и эффективно защищать права, свободы и интересы физических и юридических лиц. При этом делается это исходя из потребностей субъекта РФ, его социально-экономического, географического положения, национальных особенностей и исторического опыта установления административной ответственности в Российской Федерации и субъектов Федерации.

Законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях является существенным дополнением к федеральному законодательству об административной ответственности. В случае пробелов в федеральном законодательстве оно является средством их восполнения.

à ë à â à 20

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВОНАРУШЕНИЕ

§ 1. Понятие административного правонарушения и его признаки

Закон определяет административное правонарушение как противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об адми-

нистративных правонарушениях установлена административная ответственность (ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ). Из анализа указанного определения выделим признаки административного правонарушения: противоправность, наказуемость, виновность.

528

Г л а в а 19. Административная ответственность

Противоправность. Противоправное деяние может быть выражено как в форме действия (активное поведение), так и в форме бездействия (пассивное поведение). В первом случае лицо совершает действие, запрещенное КоАП РФ или законом субъекта РФ; во втором — лицо не выполняет обязательных действий, предписанных законом или иными нормативными правовыми актами. Названный признак, с одной стороны, означает, что физическое или юридическое лицо совершает действия, которые нарушают нормы административного или иных отраслей и подотраслей права, например, конституционного, гражданского, трудового, экологического, налогового, банковского, бюджетного, таможенного и других. С другой — физическое или юридическое лицо не совершает действий, предписанных нормами административного и иных отраслей права.

Особенностью административных правонарушений является также и то, что большинство диспозиций административно-правовых норм, регламентирующих составы административных правонарушений, являются бланкетными. Например, такой состав, как нарушение законодательства о труде и об охране труда (ст. 5.27 КоАП РФ), призывает нас изу- чить трудовое законодательство. При квалификации деяния по ст. 6.3 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологического законодательства, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, уполномоченное должностное лицо должно знать соответствующие правила и нормативы. Далее при квалификации деяний как таможенные правонарушения необходимо знание ТамК РФ, таможенных законов и т.д.

Таким образом, административно-правовые запреты могут быть закреплены в законах и принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах органов исполнительной власти. Поэтому наименования составов правонарушений в КоАП РФ формулируются как нарушение отрасли законодательства, требований, правил, стандартов, норм, нормативов, условий, порядка.

Положение КоАП РФ, согласно которому перечень административных правонарушений устанавливается только законом, характеризует их как противоправные деяния, указывает на недопустимость применения аналогии закона и права при привлечении к административной ответственности. Физическое или юридическое лицо понесет административное наказание, если будет доказано, что их действие или бездействие вызвало нарушение правил, установленных компетентным органом законодательной или исполнительной власти и защищаемых мерами административной ответственности, устанавливаемых только законом.

Наказуемость. Существенная особенность данного признака заключа- ется в том, что он используется наряду с таким основным институтом науки административного права, как административное наказание. То, что составляет содержание административного правонарушения, выступает одновременно основанием для наказания. Названный признак озна- чает, что конкретное действие (бездействие) может быть признано ад-

529

Р а з д е л V. Административное принуждение...

министративным правонарушением только в том случае, если за его совершение законодательством РФ об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность, выражающаяся в применении к правонарушителю уполномоченными государственными органами предусмотренного правовой нормой административного наказания.

Виновность. Административным правонарушением может быть только виновное деяние — обязательное условие наступления административной ответственности. Отсутствие вины исключает признание деяния административным правонарушением, в том числе при его формальной противоправности. В таком случае исключается также административная ответственность за его совершение.

Âнациональной правовой системе, особенно в тех ее отраслях, которые закрепляют карательные, штрафные санкции за совершение антиобщественных деяний, каковыми являются административное и уголовное право, признается недопустимым объективное вменение, т.е. применение наказания или взыскания без установления вины лица в совершении такого деяния. При этом в силу презумпции невиновности (ч. 2 ст. 1.5 КоАП РФ) доказать вину должен орган (должностное лицо), осуществляющий рассмотрение дела об административном правонарушении.

Âсущности, административное правонарушение — это деяние, вредное (опасное) для общества. В связи с этим выделим еще один доктринальный признак административного правонарушения, не закрепленный официально, но выделяемый наукой административного права — общественная опасность. Названный признак является материальным, позволяет отграничивать административные правонарушения от преступлений.

Административное правонарушение является нежелательным для общества явлением, поскольку нарушает общественные отношения, угодные и выгодные для общества и охраняемые нормами права. Нежелательность административных проступков, их вредность для общества признается всеми учеными, которые так или иначе затрагивали проблему определения социальной природы этого правонарушения.

Однако на вопрос о том, в чем суть этой нежелательности, различ- ные ученые-юристы отвечают по-разному. Существующие мнения относительно социально-правовой сущности административного правонарушения можно свести к трем основным точкам зрения. Согласно первой из них, административный проступок нежелателен для общества в силу того, что является общественно опасным деянием, посягающим на общественные отношения, охраняемые нормами права1.

Представители второй точки зрения не признают административные проступки общественно опасными деяниями, по их мнению, правовая борьба ведется с ними потому, что проступки содержат потенциальную

1 См.: Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Воронеж, 1970. С. 159; Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 45.

530