adm_pravo_2006

Ãл а в а 22. Общая характеристика административного процесса...

2)мер административного пресечения, например:

—применение физической силы,

—применение специальных средств,

—применение и использование оружия,

—административное задержание и др.;

3)ìåð административно-восстановительного характера, например:

— административное выселение,

— снос самовольных построек,

— взыскание денежных сумм и др.;

4)мер процессуального обеспечения, например:

—доставление,

—задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации,

—изъятие вещей и документов,

—арест товаров, транспортных средств и иных вещей и др.

Все процедуры административно-юрисдикционного процесса имеют жесткую правовую регламентацию и подведомственную определенность.

§ 8. Административное судопроизводство в системе административного процесса

Административное судопроизводство является наиболее сложно определяемой частью административного процесса. В первую очередь это связано с существующей в настоящий период проблемой определения административной юстиции, перспективой создания административных судов и, соответственно, с принятием таких важнейших актов, как Закон об административных судах в РФ и Кодекс административного судопроизводства.

Сегодня процессуальные аспекты институтов административной юстиции регламентированы:

—Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (в ред. от 14 декабря 1995 г.);

—ГПК РФ (подраздел III);

—АПК РФ (главы 22—24).

Эти акты устанавливают основные процедуры рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений, по правилам искового производства, но с установленными особенностями.

Для административно-юстиционного процесса характерны все те же стадии, что и для других видов юридических процессов — возбуждение дела, подготовка дела к разбирательству, рассмотрение дела и

принятие решения (постановления), обжалование и опротестование решения, исполнение решения. Эти стадии названы как гражданским процессуальным кодексом, так и арбитражным процессуальным кодексом, в рамках которых осуществляется рассмотрение судом (судьей) дел об административных спорах.

Несмотря на разнообразие дел, возникающих из административных

611

Р а з д е л VI. Административный процесс...

правоотношений, рассматриваемых судами в настоящее время, они группируются в два производства:

1)производство об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, не соответствующих законам или другим нормативным актам и нарушающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Особенности производства проявляются в следующем:

— к заявлению об оспаривании нормативного правового акта прилагается текст оспариваемого акта (его копия) с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт;

— подача заявления в суд не приостанавливает действие оспариваемого акта;

— отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования, а также признание требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не влечет за собой прекращение производства по делу;

— решение, принятое судом по делу об оспаривании нормативного правового акта, устанавливающее незаконность (недействительность) акта, публикуется в печатном издании, в котором был опубликован оспоренный акт;

— решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта и др.;

2)производство об оспаривании ненормативных правовых актов,

решений и действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Специфика данного производства:

—суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда;

—ускоренные сроки рассмотрения данной категории дел (в судах общей юрисдикции — десять дней, в арбитражных судах — не более двух месяцев; дела об оспаривании решений и действий судебного пристава исполнителя рассматриваются в срок, не превышающий десяти дней);

—установлены сроки исковой давности (три месяца со дня, когда гражданину или юридическому лицу стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов) и др.

В качестве общей особенности обоих производств выделяется бремя доказывания, которое возложено на орган государственной или муниципальной власти, должностное лицо, государственного или муниципального служащего, который принял нормативный правовой акт, оспариваемое решение или совершил оспариваемые действия (бездействие).

Субъектами административно-юстиционного процесса могут являться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, органы государственной власти и иные органы, высшее должностное лицо субъекта РФ, органы местного самоуп-

612

Г л а в а 22. Общая характеристика административного процесса...

равления, глава муниципального образования, граждане и организации, а также прокурор.

Более детальная характеристика рассматриваемой части административного процесса приводится в гл. 29—30 настоящего учебника.

§ 9. Административно-процессуальное право: понятие, предмет, метод, система

В теории права выделяются три главных основания для характеристики самостоятельных правовых отраслей:

—предмет правового регулирования,

—метод правового регулирования,

—наличие обособленной нормативной базы.

Определяющим критерием признается предмет правового регулирования.

Административный процесс (независимо от концептуального понимания) обладает собственным предметом регулирования, имеет свои методы такого регулирования и неуклонно развивающуюся нормативную базу. Поэтому вполне закономерно сделать вывод: система правовых норм, направленных на регулирование общественных отношений, возникающих в сфере функционирования исполнительной власти, обеспечения и охраны правопорядка, а также в сфере судебной деятельности при разрешении административных конфликтов по спорам о субъективных публичных правах образует административно-процессуальное право.

Следует особо оговориться, что в качестве самостоятельной отрасли права административный процесс в настоящее время не рассматривается. Однако очевидно, что именно процессуальная часть административного права требует наиболее активного и масштабного развития, что естественным образом повлечет еще большее общее расширение огромной по своему объему отрасли отечественной правовой системы — административного права. Поэтому возможность обособления и рассмотрения административного процесса в качестве самостоятельной отрасли уже сейчас имеет некоторые основания, которые, возможно, в ближайшее время будут развиваться более быстрыми темпами. Более того, рассматривать административный процесс в качестве самостоятельной правовой отрасли нам позволяет и Конституция РФ, которая определяет административное и административно-процессуальное законодательство в качестве самостоятельных отраслей законодательства.

Предмет правового регулирования — главнейший критерий разграничения и выделения отраслей права. Регулирующее воздействие ад- министративно-процессуального права осуществляется через систему административно-процессуальных отношений, участники которых действуют в пределах предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей, вследствие чего сама деятельность участвующих в процессе лиц является результатом осуществления прав или выполнения обязанностей. Административно-процессуальные отношения являются объек-

613

Р а з д е л VI. Административный процесс...

том правового регулирования, а административно-процессуальная деятельность выступает в качестве предмета такого регулирования.

Предметом административно-процессуального права является система прав и обязанностей в сфере исполнительно-распорядительной деятельности публичной власти, совокупность правил, нормирующих субъективные публичные интересы, и сам административный процесс как способ охраны и защиты этих прав и интересов.

В силу сложного содержательно-функционального определения юридической категории «административный процесс», предмет админист- ративно-процессуального регулирования также достаточно сложен. Не вдаваясь в дискуссию о различных взглядах на проблему определения предмета, констатируем, что в его содержание сегодня наиболее часто включается весь массив отношений (норм, их регламентирующих), возникающих в процессе осуществления упорядочивающего воздействия субъектами исполнительной власти (федерального уровня, регионального, муниципального). То есть, если сказать более обобщенно, то предмет административного процесса составляют:

—позитивная управленческая деятельность органов исполнительной власти, их должных лиц и иных надлежаще уполномоченных субъектов, осуществляемая в целях упорядочения объектов и систем;

—охранительно-принудительная деятельность органов исполнительной власти, их должных лиц, иных надлежаще уполномоченных субъектов, а также судов (судей), осуществляемая в целях охраны, поддержа-

ния и обеспечения установленного правопорядка;

— судебная административно-юстиционная деятельность, осуществляемая в форме судопроизводства в целях разрешения возникающих управленческих конфликтов и защиты субъективных публичных прав,

свобод и законных интересов.

Метод правового регулирования представляет собой совокупность приемов и способов воздействия правовых норм и правил на конкретные общественные отношения. Реализуется метод правового регулирования путем установления в нормах определенных предписаний, дозволений и запретов. Однако из подобной классификации типов правового регулирования вовсе не вытекает, что дозволение присуще только гражданскому праву, предписание — административному, а запрет — уголовному. Все три типа правового регулирования можно обнаружить в любых отраслях, но решающим в одних является дозволение, в других — предписание, в третьих — запрет.

Если анализировать административно-процессуальное право с точки зрения преобладания одного из названных методов, то можно увидеть ярчайшую особенность — в каждой из частей, составляющих конструкцию «административный процесс», доминируют разные способы регулирования. Так, для позитивного административного (управленческого) процесса характерно преобладание предписания, для охранительного (адми- нистративно-юрисдикционного) процесса приоритетен запрет, а административная юстиция базируется на предоставлении возможности (дозволения) оберегать и отстаивать собственные публичные права и интересы.

614

Г л а в а 22. Общая характеристика административного процесса...

Сочетание вышеназванных основных способов воздействия образует такие специфические методы правового регулирования, как императивный (директивный) или диспозитивный (автономный). Практическое использование этих методов характерно для двух блоков правовых отраслей — публичного и частного.

Императивный метод — строго обязательный, не допускающий отступлений от требований юридического установления. Он присущ ад- министративно-процессуальному праву в меньшей степени, чем уголовнопроцессуальному (где этот метод является преобладающим), но в большей степени, чем гражданско-процессуальному (где стороны могут использовать свои процессуальные полномочия, основываясь на принципе диспозитивности). Кроме того, при осуществлении л ю б о й процессуальной деятельности необходимо опираться на предписания, определяющие единственно возможные при данных условиях способы поведения участников процесса.

Диспозитивный метод основан на учете инициативы, самостоятельности в выборе того или иного поведения участниками регулируемых отношений. Он допускает возможность сторонам урегулировать собственные действия по своему усмотрению. Несмотря на достаточно значительную роль императивных предписаний, этот метод в административно-процессуаль- ном праве получает все большее развитие. Например, в административ- но-юстиционном процессе крайне велика роль дозволения, что проявляется в возможности стороны процесса подавать или не подавать административный иск, отказаться от иска, заключить соглашение и т.д.

В зависимости от сочетаний запретов и дозволений можно выделить еще одну разновидность типов правового регулирования:

1)общедозволительное, т.е. такое, в основе которого находится общее дозволение и которое поэтому строится по принципу «дозволено все, кроме того, что прямо запрещено законом». Именно этот тип регулирования является преобладающим при определении процессуального статуса истца в административном процессе (как уже говорилось, этой стороне в процессе дозволяется использовать свои процессуальные права только по собственному усмотрению: подавать или нет иск, поддерживать его или отказаться от исковых требований и т.д.);

2)запретительное, т.е. такое, в основе которого лежит общий запрет и которое поэтому строится по принципу «запрещено все, кроме того, что прямо разрешено законом». Этот тип правового регулирования преобладает для системы властенаделенных участников процесса — т.е., субъектов, обладающих собственными полномочиями по осуществлению управления, его охране или разрешения конфликтов (органы власти и их должностные лица). Иное соотношение методов регулирования здесь невозможно в силу того, что суть деятельности органа государственной власти сводится именно к осуществлению его компетенции только на основании и во исполнение законодательства. Единственное основание, позволяющее органу действовать без строгой регламентации, — это определенные законодательно вопросы, по которым допускается возможность осуществления полномочий органом власти по усмотрению.

615

Р а з д е л VI. Административный процесс...

Определение предмета и метода административно-процессуального права позволяет установить систему этой правовой отрасли. Однако поскольку процессуальная деятельность в административном праве крайне разнообразна, то предлагать дальнейшее сохранение системы единой конструкции административного процесса вряд ли целесообразно. Оче- видно, что, если в целях сохранения «единства» административного процесса попытаться найти общие черты таких его частей, как судебное рассмотрение дела (судопроизводство) и регистрационное (лицензионное) производство, — это будет лишено всякой логики и смысла.

Кроме этого, анализ действующего административного законодательства также не свидетельствует в пользу собственной систематизации в рамках единого понятия, поскольку судебно-процессуальное законодательство, деликтное законодательство и процедурно-управленческие нормы развиваются совершенно обособленно друг от друга и имеют различные задачи дальнейшей модификации. Так, по мнению ученых:

—административная юстиция должна быть урегулирована посредством Кодекса административного судопроизводства,

—процесс реализации административного принуждения должен и далее регламентироваться специальными отраслевыми актами (совершенствоваться на уровне РФ, например, КоАП РФ, и развиваться на уровне субъектов РФ — кодексы и законы об административной ответственности (административном принуждении)),

—многочисленные процедурные правила в сфере осуществления публичного управления субъектами исполнительной власти должны получить должное оформление в виде рамочного акта федерального уровня, например, Закона об административной процедуре или Управленческого кодекса, и соответствующей нормативной регламентации на уровне субъектов РФ и муниципальных образований.

Таким образом, система российского административно-процессуаль- ного права может быть представлена следующим образом:

ОБЩАЯ ЧАСТЬ, включающая базовые юридические константы, присущие любой сфере публичного управления:

1. Нормы, определяющие основные параметры осуществления испол- нительно-распорядительного властного управленческого воздействия.

2. Нормы, устанавливающие формы реализации такого воздействия.

3. Нормы, регулирующие административно-процессуальный статус властенаделенных субъектов.

4. Нормы, устанавливающие основы административно-процессуального статуса невластных субъектов.

5. Нормы, закрепляющие системы принципов осуществления проце- дурно-процессуальной деятельности.

6. Нормы, обеспечивающие контрольно-надзорные механизмы в административном процессе.

ОСОБЕННАЯ (СПЕЦИАЛЬНАЯ) ЧАСТЬ, включающая качественную регламентацию различных блоков административной процедурно-процес- суальной деятельности, и разделенная, в зависимости от содержания этой деятельности, на три раздела:

616

Г л а в а 22. Общая характеристика административного процесса...

Первый раздел (позитивное управление)

1.Нормы, регулирующие производство по изданию правовых актов управления.

2.Нормы, регулирующие административно-договорное производство.

3.Нормы, регулирующие регистрационное производство.

4.Нормы, регулирующие лицензионно-разрешительное производство.

5.Нормы, регулирующие поощрительное производство.

6.Нормы, регулирующие производство по обращениям граждан.

7.Нормы, регулирующие отдельные административные процедуры (например, процедуры осуществления воинского призыва, экспертноудостоверительные процедуры).

Второй раздел (юрисдикционное управление)

1.Нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях.

2.Нормы, регулирующие дисциплинарное производство.

3.Нормы, регулирующие исполнительное производство.

4.Нормы, регулирующие процедуры реализации мер административного принуждения (например, процедуры процессуального обеспече- ния, процедуры применения мер административного пресечения).

Третий раздел (судебное рассмотрение административных споров

—административная юстиция)

1.Нормы, регулирующие производство об обжаловании нормативных правовых актов.

2.Нормы, регулирующие производство об обжаловании индивидуальных нормативных актов, а также действий и решений властных субъектов.

3.Нормы, регулирующие разрешение коллизий между актами органов исполнительной власти и споров о компетенции.

§ 10. Источники административно-процессуального права

Круг источников административно-процессуального права чрезвычайно широк. Пожалуй, ни один из видов юридического процесса не регулируется столь множественным количеством норм и актов, принципиально различных по юридической силе, содержанию и сфере регулирования.

Наиболее яркой специфической чертой совокупности источников административно-процессуального права является отсутствие базового общего акта, регламентирующего основные принципиальные положения о сущности, принципах и содержании административно-процессуальной деятельности. Да и, как отмечалось выше, создание такого акта не только алогично и нецелесообразно, но практически весьма и весьма затруднительно.

Определяя понятие источников административно-процессуального права, можно дать общее определение: это совокупность нормативных установлений, регламентирующих процедуры осуществления исполни- тельно-распорядительной деятельности, охраны и обеспечения установленного правопорядка, а также защиты публичных прав и интересов в сфере функционирования исполнительной власти.

617

Р а з д е л VI. Административный процесс...

Основным актом, определяющим базовые параметры административ- но-процессуального права, является Конституция РФ, многие нормы которой устанавливают такие важнейшие аспекты, как:

—административно-процессуальное законодательство, отнесенное к совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72);

—принципы административного процесса (демократизм; федерализм; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; приоритет общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров и др.);

—самостоятельность органов исполнительной и судебной власти (ст. 10);

—обязанность официального опубликования нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина; и др.

Для того чтобы осветить иные источники административно-процес- суального права, необходимо их классифицировать, иначе, в силу огромного объема, составить хоть сколько-нибудь общее представление о них будет сложно.

Прежде всего, нужно подчеркнуть, что любые критерии систематизации рассматриваемых источников будут в определенной степени относительны ввиду отсутствия определенности в вопросах предмета административного процесса. Представляется, что анализ источников, основанный на формально-методологической основе осуществляемой органами управления деятельности, может быть взят за основу. И, следовательно, система источников будет представлена в следующем виде:

—акты (нормы), определяющие порядок осуществления позитивного управления (регулятивные);

—акты (нормы), определяющие порядок реализации юрисдикционного воздействия (принудительно-охранительные);

—акты, определяющие процесс судебного рассмотрения споров о субъективных публичных правах и интересах, а также о качестве и законности осуществляемого управления.

Акты (нормы), определяющие порядок осуществления позитив-

ного управления.

Данная категория источников является наиболее масштабной и многоуровневой. Следует обратить внимание и на то, что большинство этих источников не являются в чистом виде административно-процессуаль- ными актами, т.е. правомерно говорить лишь о процедурно-процессу- альных нормах — источниках.

Так, среди рассматриваемых актов можно назвать:

• федеральные конституционные законы, например:

—ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ (в ред. от 1 июня 2005 г.), определяющий некоторые вопросы производства по принятию правовых актов управления, производства по обращениям;

—ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. ¹ 1-ФКЗ, дополняющий основные положения производства по обращениям граждан;

618

Ãл а в а 22. Общая характеристика административного процесса...

•федеральные законы, например:

—ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г. ¹ 122-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2005 г.), регламентирующий вопросы регистрационного производства;

—ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. ¹ 128-ФЗ (в ред. от 31 декабря 2005 г.), определяющий

основные положения лицензионно-разрешительного производства;

• указы Президента Российской Федерации, например:

—Указ Президента РФ «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации» от 13 марта 1997 г. ¹ 232 (некоторые аспекты эксперт- но-удостоверительных процедур);

—Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. ¹ 314 (в ред. от 23 декабря 2005 г.), определяющий административно-процессуальный ста-

тус органов исполнительной власти;

• постановления Правительства РФ, например:

—Постановление Правительства РФ «О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации» от 1 июня 2004 г. ¹ 260, определяющий некоторые вопросы производства по изданию правовых актов управления;

—Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» от 13 августа 1997 г.

¹1009 (в ред. от 30 сентября 2002 г.);

•ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти,

например:

— Приказ ГУ Минюста РФ по центральному федеральному округу «Об утверждении Инструкции о порядке работы с обращениями граждан в главном управлении и его отделах в субъектах Российской Федерации, входящих в Центральный федеральный округ» от 11 апреля 2005 г. ¹ 16;

— Приказ Росагентства по патентам и товарным знакам «Об утверждении типовой инструкции по рассмотрению обращений граждан и юридических лиц в подразделениях Российского Агентства по патентам и товарным знакам и подведомственных организациях и мерах по созданию единой системы рассмотрения, анализа и учета обращений граждан и юридических лиц» от 21 мая 1999 г. ¹ 106;

— Приказ Минсельхоза РФ «Об издании актов, признанных Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации» от 11 августа 2005 г. ¹ 145;

•конституции и уставы РФ;

•законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, например:

— Закон Воронежской области «Об обращениях граждан» от 8 июня 1998 г.;

619

Ðа з д е л VI. Административный процесс...

—Закон г. Москвы «Об обращениях» от 18 июня 1997 г. (в ред. от

21 èþíÿ 2000 ã.);

• ведомственные правовые акты субъектов РФ: Постановление Главного государственного санитарного врача по Воронежской области «О государственной регистрации биологически активных добавок к пище» от 11 ноября 1997 г. ¹ 30.

Акты (нормы), определяющие порядок реализации юрисдикционного воздействия.

Спектр источников юрисдикционной части административного процесса значительно уже. Это связано с тем, что круг субъектов, управомоченных к реализации мер административного принуждения, имеет строгое ограничение, равно как и сам спектр мер принудительного воздействия является исчерпывающим. Так, в качестве примеров источников данного вида можно назвать:

• федеральные конституционные законы:

— ФКЗ РФ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. ¹ 3-ФКЗ (в ред. от 7 марта 2005 г.);

— ФКЗ РФ «О военном положении» от 30 января 2002 г. ¹ 1-ФКЗ;

• федеральные законы:

—КоАП РФ (производство по делам об административных правонарушениях, меры процессуального обеспечения);

—ФЗ РФ «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г.

¹119-ÔÇ (в ред. от 27 декабря 2005 г.);

•указы Президента РФ: Указ Президента РФ «Об учреждении Дисциплинарного устава таможенной службы Российской Федерации» от 16 ноября 1998 г. ¹ 1396;

•постановления Правительства РФ: Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о дисциплинарной воинской части» от 4 июля 1997 г. ¹ 669;

•ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти:

Приказ МВД РФ «Об утверждении наставления по работе Дорожнопатрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 20 апреля 1999 г. (в ред. от 31 декабря 2005 г. ¹ 297);

•законодательство субъектов РФ и акты муниципальных образо-

ваний:

—Закон Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» от 31 декабря 2003 г.

¹74-0Ç (в ред. от 30 ноября 2005 г.);

—Постановление Воронежской городской Думы «Об административной комиссии в городе Воронеже» (вместе с Положением об административной комиссии при администрации города Воронежа») от 16 июня 2004 г. ¹ 94-I (в ред. от 7 декабря 2005 г.).

Акты, определяющие процесс судебного рассмотрения споров о субъективных публичных правах и интересах, а также о качестве и законности осуществляемого управления.

Базовыми источниками части административного процесса, характеризуемой как административно-юстиционный процесс, являются:

620