adm_pravo_2006

Г л а в а 23. Производство по обращениям граждан

нительной информации. Общеизвестные обстоятельства и факты, установленные вступившим в законную силу решением суда, не подлежат доказыванию».

К процессуальным правам лиц, подавших обращения, относится и право знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

Важно отметить, что процедуры разрешения обращений по существу нередко детально регламентированы на ведомственном уровне с учетом специфики рассмотрения обращений в каждой конкретной сфере жизнедеятельности. Например, Приказом Госкомрыболовства РФ от 28 июня 2002 г. ¹ 261 утверждена Инструкция о порядке рассмотрения обращений граждан, определяющая вопросы порядка ведения делопроизводства, контроля за своевременным и качественным исполнением обращений граждан, организации личного приема и др.;

4) стадия принятия и исполнения решения определяет срок осуществления двух предыдущих стадий.

Общий срок с момента принятия и регистрации обращения и до принятия и исполнения решения, установленный законодательством, — тридцать дней.

По некоторым видам обращений в законе предусматривается специальный порядок и содержание решений. Так, обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения. Если в обращении содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, то государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, рассматривающие обращение, вправе оставить обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов и сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.

Принимается решение об уведомлении гражданина об оставлении обращения без рассмотрения по существу и в следующих случаях:

—если текст письменного обращения не поддается прочтению;

—если в письменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему многократно давались письменные ответы по существу в связи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства;

—если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну.

Здесь же следует отметить, что по некоторым обращениям установлены специальные сроки принятия решения. Например, жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в центральных органах в пятнадцатидневный срок, а в местных органах — в течение семи дней.

631

Р а з д е л VI. Административный процесс...

В установленных законодательством случаях срок также может быть увеличен, но не более чем на 15 дней.

Важно отметить и то, что принятое и должным образом оформленное решение в некоторых случаях приобретает качество юридического факта, т.е. с ним связывается возникновение, изменение или прекращение публичного правоотношения.

Исполнение решения связано с доведением до сведения обратившегося лица мотивированного ответа (решения) и в определенных случа- ях, с возложением соответствующей обязанности на конкретных должностных лиц.

Особое значение на данной стадии приобретают вопросы принятия решения о возмещении причиненных убытков и взыскании понесенных расходов при рассмотрении обращений. В соответствии с ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» гражданин имеет право на возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда. Однако Закон предусматривает и защитные меры относительно деятельности властных субъектов, рассматривающих обращения: в случае, если гражданин указал в обращении заведомо ложные сведения, расходы, понесенные в связи с рассмотрением обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, могут быть взысканы с данного гражданина по решению суда;

5) стадия контроля и проверки исполнения принятых решений, анализа и обобщения обращений граждан важна для устранения при- чин и условий, порождающих обращения граждан, поэтому реализуется во всех органах публичной власти, уполномоченных рассматривать обращения граждан.

В соответствии с общим правилом, закрепленным ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица осуществляют в пределах своей компетенции контроль за соблюдением порядка рассмотрения обращений, анализируют содержание поступающих обращений, принимают меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Аналогичные положения содержатся в ведомственных актах, регламентирующих вопросы обращений граждан. Так, в приказе Госнаркоконтроля РФ от 7 августа 2003 г. закреплено, что за своевременным, правильным и полным рассмотрением обращений, исполнением пору- чений по ним ведется постоянный контроль, а разрешение наиболее важных из них берется на особый контроль. Контроль осуществляется путем непосредственного изучения положения дел с выездом на место, ознакомления с материалами рассмотрения обращений, отчета ответственного исполнителя о фактическом положении дел.

Здесь же следует отметить, что контрольная функция может реа-

632

Г л а в а 23. Производство по обращениям граждан

лизовываться не только после принятия решения, но и в процессе рассмотрения дела. Например, некоторые устные обращения, требующие дополнительной проверки или являющиеся достаточно важными, могут быть поставлены на контроль вышестоящего органа или лица. При этом исполнитель (лицо, непосредственно рассматривающее обращение) обязан докладывать контролирующему не только о принятом по обращению решении, но и обо всех действиях, связанных с разрешением обращения. В вышеназванном Приказе Госнаркоконтроля РФ от 7 августа 2003 г. закреплено, что в целях предотвращения несвоевременного исполнения, а также устранения причин, задерживающих исполнение поручений, лица, наделенные функцией контроля, обязаны своевременно докладывать соответствующим руководителям о ходе исполнения поручений с указанием причин задержки, а также имеют право в необходимых случаях затребовать из соответствующих органов госнаркоконтроля справки по этим вопросам.

Самостоятельный раздел о контроле за исполнением поручений по рассмотрению обращений граждан содержится в Инструкции «О порядке рассмотрения предложений, заявлений, жалоб и организации приема граждан в Федеральном агентстве по информационным технологиям» от 8 июля 2005 г. В частности, регламентируется, что Руководитель Росинформтехнологии осуществляет непосредственный контроль за соблюдением установленного законодательством и настоящей Инструкцией порядка рассмотрения обращений граждан; осуществляет контроль за работой с обращениями граждан и организацией их приема как лично, так и через своих заместителей и отдел делопроизводства и контроля.

Определяются обращения, подлежащие особой контрольной процедуре. На контроль берутся:

—рассмотрение обращений по вопросам обжалования действий должностных лиц,

—повторные обращения,

—другие обращения по указанию руководителя Росинформтехнологии,

—обращения граждан, о результатах рассмотрения которых необходимо сообщать в Федеральное Собрание Российской Федерации, другие органы государственной власти Российской Федерации, в Администрацию Президента Российской Федерации, Аппарат Правительства Российской Федерации и средства массовой информации (берутся на особый контроль и разрешаются в первую очередь).

При осуществлении контроля обращается внимание на сроки исполнения поручений по обращениям граждан и полноту рассмотрения поставленных вопросов, объективность проверки фактов, изложенных в обращениях, законность и обоснованность принятых по ним решений, своевременность их исполнения и направления ответов заявителям.

Контрольно-надзорные функции осуществляют и органы прокуратуры, которые в соответствии с законодательством РФ (в частности, с ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации») принимают необходимые меры по восстановлению нарушенных прав и защите законных интересов граждан.

Процедуры анализа и обобщения обращений граждан, к сожалению,

633

Р а з д е л VI. Административный процесс...

не имеют достаточной нормативной определенности. Тем не менее данная функция вменена в обязанность уполномоченных к рассмотрению обращений субъектов. Так, например, п. 5 Указа Президента РФ «Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации» устанавливает, что соответствующая структура Администрации осуществляет «учет и анализ обращений граждан, предложений общественных объединений и органов местного самоуправления, представление соответствующих докладов Президенту Российской Федерации».

§ 4. Особенности рассмотрения отдельных видов обращений

Многообразие форм обращений определяет некоторую специфику процедур их рассмотрения. В зависимости от формы обращения уполномо- ченные лица используют наиболее оптимальный набор процессуальных средств для наиболее удачного разрешения поступившего обращения.

Особенности рассмотрения предложений граждан

Органы власти и должностные лица, к непосредственному ведению которых относится рассмотрение обращения и принятие решений по существу содержащихся в предложении вопросов, обязаны их рассмотреть в установленные сроки, объективно оценить, принять мотивированное решение и дать ответ по существу предложения.

Предложения рассматриваются в срок до тридцати дней. Но в слу- чае, если предложение требует более длительного изучения, срок может быть продлен уполномоченным на это лицом в соответствии с ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В некоторых региональных актах, тем не менее, сегодня содержатся нормы, согласно которым срок рассмотрения предложения может быть значительно увеличен. Так, например, максимальный срок продления процедур по рассмотрению предложения в соответствии с законом Воронежской области «Об обращениях граждан» предусматривает продление не более, чем на шесть месяцев. О продлении срока обязательно сообщается гражданину, обратившемуся с предложением.

В нормативных актах содержится правило, что гражданин имеет право на обжалование отказа в принятии или рассмотрении предложения в вышестоящую по компетенции инстанцию. Но, исходя из общего права граждан на судебное обжалование любых действий (бездействия) и решений, ущемляющих их права и свободы, возможность судебного обжалования отказа в принятии или рассмотрении предложений также имеется.

Особое место занимают предложения, направленные на совершенствование законодательства. Предложения по совершенствованию законодательства изучаются, обобщаются, рассматриваются соответствующими структурными подразделениями органов публичной власти или их структурными подразделениями и могут учитываться в процессе нормотвор- ческой деятельности.

634

Г л а в а 23. Производство по обращениям граждан

Лицу, обратившемуся с предложением, дается ответ, содержащий информацию о том, куда направлено его предложение.

Особенности рассмотрения заявлений граждан

Рассмотрение заявлений граждан является более сложным процессом. В соответствии с законодательством органы публичной власти и их должностные лица, принявшие заявление к рассмотрению, обязаны:

—рассмотреть заявление по существу в установленные сроки. Продление сроков рассмотрения заявления осуществляется на основании общего правила, в том числе, если необходимые материалы находятся

âпроцессе судопроизводства;

—принять обоснованное решение и обеспечить его исполнение;

—сообщить заявителю о результатах рассмотрения заявления и принятом по нему решении;

—в случае неудовлетворения требований, изложенных в заявлении, довести до сведения заявителя мотивы отказа, а также указать возможный порядок обжалования принятого по заявлению решения. Порядок обжалования всеми нормами установлен альтернативный — в вышестоящий орган публичной власти (должностному лицу) или в суд.

Специальными актами могут быть урегулированы правила подачи и рассмотрения как самих заявлений, так и некоторых их видов (например, Приказ Роспатента от 22 апреля 2003 г. ¹ 56 «О правилах пода- чи возражений и заявлений и их рассмотрения в Палате по патентным спорам»).

Особенности рассмотрения ходатайств граждан

Основное отличие ходатайств состоит в предмете (содержании) обращений данного вида. Ходатайства оформляются только в тех случаях и по тем вопросам, которые определяются законодательно. Однако следует отметить, что данная форма обращений в федеральном законе не названа, а выделяется только в законах субъектов РФ.

Анализ регионального законодательства позволяет выявить еще одну важную особенность, связанную с требованием обязательного предоставления всех необходимых и правильно оформленных документов по специально установленной форме. Отсутствие приложенных к ходатайству требуемых документов может являться основанием для отказа в принятии ходатайства к рассмотрению.

При подаче ходатайств в некоторых случаях, установленных Налоговым кодексом Российской Федерации, может взиматься государственная пошлина.

При отказе в принятии к рассмотрению и регистрации ходатайства заявителю направляется письменное уведомление с указанием причин отказа и порядка обжалования решения.

Основные процедурные положения при рассмотрении ходатайств — общие. Срок рассмотрения и срок продления рассмотрения ходатайств определяется по общему правилу.

Обжалование решения, принятого по ходатайству, а также отказ в принятии к рассмотрению и регистрации ходатайства могут быть обжалованы в административном или судебном порядке.

635

Р а з д е л VI. Административный процесс...

Некоторые ходатайства рассматриваются по специально установленным правилам, например, ходатайства о помиловании, ходатайства о реабилитации по делам о контрреволюционных, воинских и общеуголовных преступлениях 1930—1950-х гг. (Приказ Генеральной Прокуратуры РФ «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема заявлений в органах и учреждениях Прокуратуры РФ» от 24 декабря 2001 г. ¹ 80).

Особенности рассмотрения коллективных обращений и петиций

граждан

Данные формы обращений так же, как и ходатайства ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», не названы, но, тем не менее, их нормативная регламентация на региональном уровне осуществлена достаточно полно.

Основное требование, предъявляемое к коллективным обращениям и петициям граждан, несоблюдение которого препятствует принятию этого вида обращений к рассмотрению, — письменная форма.

Процедуры принятия, регистрации, проверки и рассмотрения коллективных обращений тождественны процедурам, реализуемым при рассмотрении индивидуальных обращений (предложений, заявлений и жалоб).

Коллективные обращения, оформленные в виде петиции, подаются выборными лицами, обладающими представительскими полномочиями, которыми их наделяют участники собрания (схода), конференции или митинга.

Порядок подачи петиций по проведению общественных реформ и совершенствованию законодательства осуществляется, как правило, на основании Конституции РФ, конституций республик в составе РФ, уставов субъектов РФ.

Обжалование решения по коллективному обращению или петиции граждан осуществляется в судебном порядке.

§ 5. Особенности производства при рассмотрении административных жалоб граждан

В соответствии с законодательством Российской Федерации гражданин вправе обжаловать любые действия (бездействие) и решения органов и должностных лиц, а также официальную информацию, послужившую основанием для принятия ими решений и совершения действий (или бездействия), в вышестоящие в порядке подчиненности органы или должностным лицам или в суд.

При производстве по рассмотрению такого вида обращений как жалоба, правам и обязанностям сторон законодательством уделяется особое внимание. Например, многие законы субъектов РФ об обращениях граждан содержат самостоятельные статьи о правах граждан при рассмотрении жалоб и об обязанностях должностных лиц по рассмотрению жалоб.

К правам граждан, обратившихся с жалобами, относятся следующие:

— лично довести до сведения должностного лица, рассматривающего жалобу, обстоятельства, приведшие к нарушению его прав;

636

Ãл а в а 23. Производство по обращениям граждан

—присутствовать при рассмотрении жалобы и знакомиться с итоговыми материалами по ее проверке;

—представлять дополнительные сведения или ходатайствовать об их истребовании органом или должностным лицом, рассматривающим жалобу;

—получить в установленный срок официальный ответ в письменной форме о результатах рассмотрения жалобы;

—при несогласии с принятым решением обжаловать его в административном или судебном порядке;

—требовать возмещения морального или материального вреда в установленном законом порядке;

—пользоваться услугами доверенного лица, адвоката. Должностное лицо, в компетенцию которого входит рассмотрение

соответствующей жалобы, обязано:

—принять жалобу и после осуществления первичной проверки зарегистрировать ее;

—рассмотреть жалобу по существу в установленный срок, объективно оценить изложенные в ней факты, проверить их достоверность посредством осуществления специальной проверки;

—незамедлительно принять меры к пресечению неправомерных решений, действий (бездействия), посягающих на права и законные интересы граждан;

—в случае необходимости выехать на место для обследования обстоятельств, породивших жалобу, истребовать у тех органов власти и должностных лиц, на которых поступила жалоба, необходимые материалы и объяснения, пригласить свидетелей и специалистов;

—принять мотивированное и основанное на законе решение по жалобе и обеспечить его реальное исполнение;

—сообщить гражданину о результатах рассмотрения жалобы и принятом по ней решении в установленный срок в письменной или в устной форме по согласованию с ним.

Практически все акты о порядке рассмотрения обращений содержат норму о том, что рассмотрение жалобы прекращается, если в ходе проверки было установлено, что лицо, подавшее жалобу, указало ложные фамилию, адрес и другие недостоверные сведения.

Другим специфичным аспектом является установление сроков пода- чи жалобы. Эти сроки устанавливаются конкретными актами и могут быть различными. Например, ст. 21 закона г. Москвы «Об обращениях граждан» устанавливает, что жалоба может быть подана не позднее трех месяцев с момента, когда гражданину стало известно о нарушении его прав, и не позднее одного месяца со дня получения письменного или устного уведомления органа власти города или должностного лица об отказе в удовлетворении требований, содержащихся в обращении.

Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть продлен по решению органа власти или должностного лица при предоставлении жалобщиком подтверждающих документов. Если срок подачи жалобы истек и не продлен, гражданин может обратиться с

637

Р а з д е л VI. Административный процесс...

жалобой к вышестоящему должностному лицу либо в вышестоящую инстанцию.

По результатам рассмотрения жалобы могут быть приняты следующие решения:

—о полном или частичном удовлетворении жалобы, восстановлении нарушенного права гражданина. В этом случае орган власти или должностное лицо обязаны принять необходимые меры для восстановления нарушенного права гражданина, принести ему извинения в письменном виде, а также по просьбе гражданина проинформировать об этом заинтересованных в рассмотрении жалобы лиц. В некоторых случаях гражданин, жалоба которого удовлетворена полностью или частично, вправе требовать публикации опровержения в средствах массовой информации;

—об отказе в полном или частичном удовлетворении жалобы. Важной особенностью производства по рассмотрению жалоб являет-

ся возможность привлечения на основании решения по жалобе лиц, принявших незаконные решения или совершивших противоправное деяние, к установленной законодательством РФ ответственности.

Следует отметить, что в тех случаях, когда жалоба является повторной, к ней обязательно приобщаются все материалы, полученные в процессе предыдущего рассмотрения.

à ë à â à 24

ДИСЦИПЛИНАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ, ДИСЦИПЛИНАРНЫЙ ПРОСТУПОК И ДИСЦИПЛИНАРНОЕ ПРОИЗВОДСТВО

§ 1. Дисциплинарная ответственность: понятие, цели и функции

Вопросы дисциплинарной ответственности в отечественном праве одновременно являются и простыми, и сложными. Простота и логич- ность понятия «дисциплинарная ответственность» связаны с относительно несложной содержательно-субъектной характеристикой этого вида ответственности.

Содержание дисциплинарной ответственности составляют юрисдикционные (негативные, принудительные) отношения трудового (служебного) характера по поводу неисполнения установленных правил трудовой (служебной) дисциплины.

Субъектный состав дисциплинарных правоотношений также не требует специального и, тем более, развернутого или исчерпывающего нормативного регулирования. Стороны определяются исходя из своего юридического состояния — участия в трудовом (служебном) отношении

— это властенаделенный субъект (работодатель, начальник, руководитель, глава) и подчиненный субъект (работник, служащий).

А сложность категории «дисциплинарная ответственность» обуслов-

638

Р а з д е л VI. Административный процесс...

тельных денежных средств (премий) — депремирование; непредоставление различных поощрений (грамот, благодарностей) — дестимулирование; порицательное обсуждение поведения или работы служащего; исключение из резерва на выдвижение и пр.);

— меры дисциплинарного взыскания.

Основная цель дисциплинарной ответственности по административному праву — превенция (предупреждение) дисциплинарных правонарушений в государственных (публичных) организациях и обеспечение установленного государственной (публичной) властью внутриорганизационного порядка управления.

Если конкретизировать, то основную цель составляют несколько взаимосвязанных между собой целевых назначений дисциплинарной ответственности, к числу которых относятся:

—обеспечение исполнения норм служебного распорядка (служебной дисциплины);

—обеспечение дисциплины и законности;

—предупреждение дисциплинарных проступков;

—наказание лиц, совершивших дисциплинарные проступки;

—воспитание работников (служащих) в духе уважения к установленным правилам служебной дисциплины и порядку управления;

—в некоторых случаях, компенсация причиненного проступком ущерба;

—гарантирование сохранения и поддержания установленного порядка управления в государственных организациях (государственных органах).

Функции дисциплинарной ответственности охватывают наиболее существенные направления и стороны воздействия института дисциплинарной ответственности. Дисциплинарная ответственность выполняет охранительную и превентивную (предупредительную) функции.

Охранительная функция дисциплинарной ответственности заключа- ется в прекращении и ликвидации негативного отношения, нарушающего установленный порядок, и, если это возможно или требуется, восстановлении нарушенного порядка.

Содержание охранительной функции дисциплинарной ответственности включает в себя установление для лица, совершившего дисциплинарный проступок, таких ограничений и лишений, которые призваны наказать виновного и компенсировать вред, причиненный охраняемому общественному отношению.

Превентивная функция дисциплинарной ответственности заключается

âпредотвращении совершения дисциплинарных проступков. Традиционно превентивная функция юридической ответственности (в том числе и дисциплинарной) делится на частную превенцию и общую превенцию.

Частная превенция заключается в том, чтобы предотвратить повторное правонарушение (проступок) лицом, уже его совершавшим.

Общая превенция включает в себя два аспекта:

1) выявление причин и условий, способствовавших совершению проступка;

2) предотвращение совершения проступков другими субъектами слу-

640