adm_pravo_2006

Ãл а в а 26. Основные элементы и содержание производства...

1)срок административного задержания лица, находящегося в состоянии опьянения, исчисляется со времени его вытрезвления.

Далее, если продолжительность процессуальных действий исчисляется днями, сутками, месяцами, началом течения срока считается ноль часов суток, следующих за днем совершения процессуального действия.

Сроки в производстве по делам об административных правонарушениях определяют время, в течение которого должно быть совершено процессуальное действие. Течение срока прекращается, если действие было совершено своевременно. Однако, в силу объективных и (или) субъективных причин, срок может быть пропущен. Пропуск (истече- ние) срока лишают лицо возможности проведения того или иного процессуального действия.

Федеральный законодатель предусматривает возможность восстановления срока. Например, если пропущен срок подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении, то он может быть восстановлен судьей или должностным лицом, правомочным рассматривать жалобу по ходатайству лица, подающего жалобу (ч. 2 ст. 30.3 КоАП РФ).

Срок может быть приостановлен: это означает, что определенный промежуток времени не засчитывается в срок. Например, в случае удовлетворения ходатайства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о рассмотрении дела по месту жительства данного лица срок давности привлече- ния к административной ответственности приостанавливается с момента удовлетворения данного ходатайства до момента поступления материалов дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело, по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Существует возможность и зачета срока в производстве по делу об административном правонарушении. Например, срок административного задержания засчитывается в срок административного ареста; срок доставления засчитывается в срок административного задержания.

§6. Подведомственность дел об административных правонарушениях: понятие и виды

Смысл и содержание понятия «подведомственность» означает нахождение в ведении или управлении кого-либо чего-либо. При определении категории «подведомственность дел об административных правонарушениях» общий смысл понятия «подведомственность» не меняется,

àтолько более конкретизируется.

Ñучетом специфики субъектного состава и содержания деятельности, связанной с разрешением дел об административных правонаруше-

ниях, подведомственность дел об административных правонарушениях

определяется как установление и разграничение компетенции между различными государственными органами, наделенными соответствующими юрисдикционными полномочиями по возбуждению и разрешению дел об административных правонарушениях.

691

Р а з д е л VII. Производство по делам об административных правонарушениях

Понятие подведомственности имеет важное значение в двух аспектах: материальном и процессуальном. Материальный аспект заключа- ется в том, что вопросы подведомственности составляют часть компетенции органа, а следовательно, определяют его права, обязанности и правовой статус в целом.

Процессуальная же сторона подведомственности имеет решающее значение как для возникновения административно-юрисдикционного отношения (возбуждения дела об административном правонарушении), так и для всего процесса (производства) в целом. Именно посредством определения подведомственности реализуется цель обеспечения оперативного, квалифицированного и объективного производства по делам об административных правонарушениях.

КоАП РФ определяет вопросы подведомственности в двух главах (22, 23) III раздела. Перечень органов и должностных лиц, наделяемых государственно-властными полномочиями в сфере дел об административных правонарушениях, регламентирован вышеназванными нормами КоАП РФ и законодательством субъектов РФ. Их можно разделить на

4 группы.

Первая группа — судебные органы, исполнительные органы государственной власти, комиссии, иные коллегиальные органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ.

Согласно ст. 22.1 ч. 1 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП, рассматриваются в пределах компетенции, установленной гл. 23 КоАП:

1)судьями (мировыми судьями);

2)комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав (например, Закон Воронежской области «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав в Воронежской области»: Принят областной Думой 23 сентября 2005 г.);

3)федеральными органами исполнительной власти, их учреждениями, структурными подразделениями и территориальными органами,

àтакже иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.

Вторую группу составляют судебные органы, органы исполнительной власти, комиссии, иные коллегиальные органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ. Перечень этих органов дается ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ:

1)мировые судьи;

2)комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;

3)уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти субъектов РФ;

4)административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ.

692

Ãл а в а 26. Основные элементы и содержание производства...

Êтретьей группе относятся исполнительные органы государственной власти РФ и субъектов РФ и их должностные лица, уполномоченные возбуждать дело об административном правонарушении согласно гл. 28 КоАП РФ.

Четвертую группу составляют органы (должностные лица) прокуратуры, уполномоченные возбуждать производство по делу об административном правонарушении и непосредственно участвовать в процессе разрешения дела по существу, заявлять ходатайства, приносить протесты и т.п.

Положения о подведомственности позволяют выделять общую и специальную подведомственность в зависимости от того, какими правилами (общими или специальными) регламентируется процессуальная деятельность.

Законодательством РФ (в частности, КоАП РФ) установлены общие правила, регулирующие подведомственность, но приоритетным является общеправовое положение о том, что в случаях действия специальных правил о подведомственности конкретные дела об административных правонарушениях рассматриваются на основе этих правил. Так, например, вопросы общей и специальной подсудности определены ч. 3 ст. 23.1 КоАП: дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 и 2, рассматриваются мировыми судьями, если специальными нормами не установлено иное.

В производстве по делам об административных правонарушениях законодательно регулируются следующие виды подведомственности.

Постадийная подведомственность. Согласно действующему законодательству, в первую очередь КоАП, каждая стадия производства по делам об административных правонарушениях имеет определенный круг участников с определенным для каждой стадии статусом. Субъектами, ведущими производство (наделенными соответствующим юрисдикционным полномочием), на разных стадиях могут быть разные субъекты, т.е. лицо, компетентное возбуждать дело, не имеет полномочий его рассматривать или выносить решение, поэтому передает данное дело другому органу или должностному лицу, обладающему соответствующей компетенцией. Так, например, согласно ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, должностные лица органов внутренних дел (милиции) уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.10, 5.11, 5.14, 5.15, 5.21, а рассматривать эти категории дел согласно ст. 23.1 КоАП уполномочены судьи.

Отступление от правил постадийной подведомственности влечет незаконность дальнейших процессуальных действий и определение вынесенного решения по делу как ничтожного.

Родовая подведомственность — это разграничение полномочий между разными видами государственной власти: законодательной, судебной, административной (исполнительно-распорядительной), прокурорской и др.

Наиболее значимым для производства по делам об административных правонарушениях является вопрос о разграничении судебной и административной подведомственности, которые закреплены ст. 22.1 КоАП.

693

Р а з д е л VII. Производство по делам об административных правонарушениях

Судебная подведомственность определяется законодателем как подсудность. Судьи судов общей юрисдикции (в том числе судьи гарнизонных военных судов), арбитражных судов и мировые судьи рассматривают подсудные (подведомственные) им дела об административных правонарушениях.

Административной подведомственностью наделяются уполномоченные органы исполнительной власти.

Несколько сложнее обстоит вопрос с определением подведомственности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Эти субъекты производства по делам об административных правонарушениях не являются органами государственной власти, и нередко их относят к публичным общественным объединениям. Поэтому, вероятно, есть нормативно обоснованные при- чины выделять еще один вид родовой подведомственности — обще- ственно-публичную подведомственность.

Видовая подведомственность — это законодательное закрепление видов органов и их должностных лиц, уполномоченных рассматривать конкретные дела (группы дел). Данный вопрос приобретает особую важность после выяснения вопроса о родовой и постадийной подведомственности. В частности, при определении судебной видовой подведомственности требуется четкое выяснение того, какой суд (судья) — районный, арбитражный, гарнизонный или мировой — правомочен рассмотреть дело.

Особенно сложным является вопрос об определении административной видовой подведомственности в силу значительного множества органов и их должностных лиц, управомоченных КоАП возбуждать, рассматривать и выносить решение по делам об административных правонарушениях.

Кроме того, видовая подведомственность бывает единоначальная

(судья, должностное лицо) и коллегиальная (административная комиссия, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав).

Нарушение видовой подведомственности делает все дальнейшие процессуальные действия производства по делам об административных правонарушениях незаконными, а процессуальные акты (в том числе решение по делу) — ничтожными.

Очень близка по своему содержанию к видовой должностная подведомственность, которая заключается в четком определении круга вопросов, которые правомочно решать каждое конкретное должностное лицо уполномоченного органа в процессе производства по делу об административном правонарушении. Так, например, ст. 23.3 КоАП РФ определяет, какие дела правомочны рассматривать:

—начальник ГИБДД;

—сотрудники ГИБДД, имеющие специальные звания;

—государственные инспекторы безопасности дорожного движения и т.п.

Территориальная подведомственность устанавливает правила рассмот-

рения дел об административных правонарушениях на основе принципа территориальной юрисдикции уполномоченных органов. В рамках

694

Г л а в а 26. Основные элементы и содержание производства...

территориальной подведомственности также определяются вопросы места рассмотрения дела (ст. 29.5).

Общее правило территориальной подведомственности: дело рассматривается по месту совершения правонарушения. Специальная подведомственность (специальные нормы) предусматривает ряд исключений, например, по делам об административных правонарушениях на транспорте, в области дорожного движения, в области таможенного дела, в области защиты Государственной границы РФ.

С территориальной подведомственностью связан один из аспектов

альтернативной подведомственности, когда при наличии соответствующих условий допускается разрешение дела одним из нескольких юрисдикционных органов (например, рассмотрение дела или по месту учета транспортного средства или по месту совершения правонарушения). Как правило, этот аспект альтернативной территориальной подведомственности связан с усмотрением заинтересованного лица.

Другой стороной альтернативной подведомственности является усмотрение органа или должностного лица. Так, например, вопросы альтернативной судебной подведомственности урегулированы ч. 2 ст. 23.1, где названо более 60 составов правонарушений, производство по которым может быть передано органом или должностным лицом, его производившим, в суд.

Важно отметить, что суд может рассматривать дела, названные в ч. 2 ст. 23.1 только в том случае, если иные уполномоченные субъекты сочтут это нужным.

Âслучае упразднения законодательно определенных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, вплоть до определения новых субъектов административной юрисдикции, подведомственные им дела рассматривают судьи.

Порядок определения подведомственности в случаях преобразования, иной реорганизации или переименования таких органов детально урегулирован ст. 22.3 КоАП РФ.

§7. Административные комиссии и их место в системе органов административной юрисдикции

Âнастоящее время представляется актуальной проблема правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности такого субъекта административной юрисдикции, как административные комиссии, которые КоАП РФ незаслуженно исключил из числа государственных органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях.

На протяжении всего периода существования административные комиссии занимали особое место среди органов административной юрисдикции. В отличие от отдельных органов исполнительной власти, со- четающих контрольно-надзорные и юрисдикционные полномочия, административные комиссии являются коллегиальными органами, созданными специально для рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях. Административные комиссии рассматривают

695

Р а з д е л VII. Производство по делам об административных правонарушениях

дела об административных правонарушениях в области общественного порядка и общественной безопасности; охраны собственности; транспорта; окружающей природной среды и природопользования; промышленности, строительства и энергетики.

По КоАП РФ статус административных комиссий, их компетенция регламентируются только законами субъектов РФ. В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ административные комиссии, создаваемые в соответствии с законами субъектов РФ, рассматривают в пределах полномочий, установленных этими законами, дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ.

Правовое регулирование деятельности административных комиссий

осуществляется как законами субъектов РФ об административных правонарушениях (например, Краснодарский край, Рязанская, Воронежская, Ленинградская, Тверская, Тамбовская, Тульская области, так и отдельными законами об административных комиссиях (например, Республика Коми, Башкортостан, Алтай, Белгородская, Владимирская, Волгоградская, Костромская, Омская, Самарская, Смоленская, Калужская области). Необходимо иметь в виду, что правовое регулирование регионального законодателя может затрагивать только внутриорганизационные вопросы создания и деятельности административных комиссий. Производство по делам об административных правонарушениях осуществляется в порядке, установленном КоАП РФ.

На основе анализа норм законов субъектов РФ, регламентирующих деятельность административных комиссий, выделяются признаки анализируемого органа административной юрисдикции в целях определения его правовой природы. 1. Административные комиссии являются постоянно действующими коллегиальными органами. 2. Административные комиссии создаются для рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях. Привлечение к административной ответственности — основная функция административных комиссий. Административные комиссии рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ. 3. Административные комиссии действуют в пределах территории муниципального образования или в его части. 4. Административные комиссии создаются органами местного самоуправления.

Согласно п. 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ и ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создание административных комиссий и принятие законов об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации5. Следовательно, полномочия, связанные с созданием административных комиссий, являются государственными полномочиями.

5 См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон от 6 октября 2003 г. ¹ 131-ФЗ (в ред. от 21 июля 2005 г.) // СЗ РФ. 2003. ¹ 40. Ст. 3822.

696

Г л а в а 26. Основные элементы и содержание производства...

Согласно ч. 2 ст. 19 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по предметам совместного ведения (п. «к» ст. 72 Конституции РФ относит административное и административно-процессуальное законодательство к предметам совместного ведения РФ) допускается законами субъектов РФ, если это не противоречит федеральным законам.

В случае наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как это предусмотрено гл. 4 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», одновременно им также должны передаваться необходимые материальные и финансовые средства.

Итак, специфика правового положения административных комиссий, форм и методов их деятельности позволяет говорить об их особом месте в системе органов административной юрисдикции. Это особые коллегиальные органы, созданные специально для рассмотрения дел об административных правонарушениях при органах местного самоуправления.

Субъекты РФ самостоятельно решают вопрос о порядке организации

èфункционирования административных комиссий:

—принимают отдельный закон «Об административных комиссиях»;

—детализируют соответствующие положения в общем (кодифицированном) законе об административных правонарушениях;

—наделяют правотворческими полномочиями в этой сфере органы местного самоуправления.

Правовая регламентация организации и функционирования административных комиссий должна осуществляться на уровне субъекта Российской Федерации. В этом случае правовое регулирование административных комиссий отвечает Конституции РФ и федеральному законодательству, обеспечивается верховенство, закрепленное в ст. 15 Конституции РФ, и соблюдается законность.

§ 8. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях

Меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении — это процессуальные действия, применяемые исклю- чительно в связи с совершением административного правонарушения и осуществляемые в целях:

•пресечения административного правонарушения;

•установления личности нарушителя;

•составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения;

697

Ðа з д е л VII. Производство по делам об административных правонарушениях

•обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления.

Таким образом, главным основанием применения мер обеспечения производства по делу является административное правонарушение. Названные меры также служат обнаружению, закреплению и использованию доказательств по делу об административных правонарушениях. Источниками получения данных, используемых в качестве доказательств по делу об административном правонарушении, выступают протоколы о применении мер обеспечения производства по делу.

Правовой основой применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении служит КоАП РФ (ч. 1 п. 4 ст. 1.3 КоАП РФ), в частности гл. 27 КоАП РФ, и принимаемые в соответствии с ним нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в отношении должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами.

Рассматриваемые меры могут применяться только в течение того времени, пока ведется производство по делу об административном правонарушении. С момента составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу, в соответствии с ч. 4 п. 1 ст. 28.1 КоАП РФ, дело об административном правонарушении считается возбужденным.

В соответствии с ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ уполномоченное лицо в пределах своих полномочий вправе применять следующие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении:

•доставление;

•административное задержание;

•личный досмотр;

•досмотр вещей, находящихся при физическом лице;

•досмотр транспортного средства;

•осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов;

•изъятие вещей и документов;

•отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида;

•медицинское освидетельствование на состояние опьянения;

•задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации;

•арест товаров, транспортных средств и иных вещей;

•привод;

•временный запрет деятельности.

Вред, причиненный незаконным применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

Охарактеризуем названные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

698

Ãл а в а 26. Основные элементы и содержание производства...

1.Доставление — принудительное препровождение физического лица

âцелях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным. Порядок осуществления доставления регламентируется ст. 27.2 КоАП РФ. Доставление связано с кратковременным ограничением свободы действий и передвижения физического лица, которое доставляется в специальное служебное помещение. Например, доставление осуществляется должностными лицами органов внутренних дел в служебное помещение органа внутренних дел или в помещение органа местного самоуправления сельского поселения.

Применение доставления предполагает обязательное последующее составление соответствующим должностным лицом протокола о доставлении (о доставлении также может быть сделана запись в протоколе по делу об административном правонарушении или в протоколе об административном задержании) и возбуждение с этого момента дела об административном правонарушении (ч. 4 п. 1 ст. 28.1 КоАП РФ). В связи с этим доставление физического лица не может быть осуществлено без наличия поводов к возбуждению дела об административном правонарушении и только в том случае, если составление протокола является обязательным.

Статьей 27.2 КоАП РФ установлен исчерпывающий перечень должностных лиц, уполномоченных осуществлять доставление. К ним относятся должностные лица органов исполнительной власти, которые в соответствии с федеральными законами имеют право на осуществление принудительных действий, ограничивающих права и свободы человека и гражданина. Это, например, должностные лица органов внутренних дел; военнослужащие внутренних войск; военнослужащие погранич- ных органов и пограничных войск; должностные лица таможенных органов; военнослужащие и сотрудники органов уголовно-исполнитель- ной системы. Широкие полномочия по доставлению предоставлены органам внутренних дел (милиции). Органы внутренних дел могут осуществлять доставление с целью составления протокола по делу об административном правонарушении физических лиц также в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях при выявлении любых иных административных правонарушений.

Время доставления законом не установлено, но в КоАП РФ говорится, что оно должно быть осуществлено в возможно короткий срок. Если

âпроцессе составления протокола об административном правонарушении выяснится необходимость административного задержания физического лица, то доставление перейдет в задержание.

2.Под административным задержанием понимается кратковременное ограничение свободы физического лица. Данная мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении применяется уполномоченными должностными лицами в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного

699

Р а з д е л VII. Производство по делам об административных правонарушениях

рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу. Основания и порядок административного задержания регламентируются ст. 27.3 КоАП РФ.

Законодательством РФ предусмотрены особенности проведения процедуры административного задержания для некоторых категорий граждан. Например, административному задержанию не подлежат: Президент РФ, депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания РФ; депутаты представительных органов государственной власти субъектов РФ; депутаты представительных органов местного самоуправления; судьи, прокуроры и следователи прокуратуры, сотрудники некоторых оперативных служб при исполнении ими служебных обязанностей. В ряде случаев задержание может быть применено к указанным лицам, но лишь при соблюдении определенных условий (например, в присутствии официального представителя соответствующего органа).

Не подлежат административному задержанию и совершившие правонарушение иностранные граждане, пользующиеся дипломатической неприкосновенностью и предъявившие в подтверждение дипломатический паспорт, дипломатическую или консульскую карточку или служебное удостоверение личности.

Иностранные граждане, не пользующиеся дипломатической неприкосновенностью, и лица без гражданства при совершении административного правонарушения подвергаются административному задержанию на общих основаниях.

Административное задержание вправе осуществлять:

1)должностные лица органов внутренних дел при выявлении административных правонарушений, дела о которых рассматривают органы внутренних дел, либо административных правонарушений, по делам о которых органы внутренних дел составляют протоколы по делам об административных правонарушениях, а также при выявлении любых административных правонарушений в случае обращения к ним должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях6;

2)военнослужащие внутренних войск МВД РФ, старшие должностные лица ведомственной охраны или вневедомственной охраны при органах внутренних дел, находящиеся в месте расположения охраняемого объекта при выявлении административных правонарушений, связанных с причинением ущерба охраняемым ими объекту или вещам либо с посягательством на такие объект или вещи, а равно с проникновением в охраняемую ими зону;

3)должностные лица военной автомобильной инспекции при выявлении нарушений Правил дорожного движения водителем транспортного средства Вооруженных Сил Российской Федерации;

6 См.: О полномочиях должностных лиц МВД России и ФМС России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию: Приказ МВД РФ от 2 июня 2005 г. ¹ 444 // Бюллетень. 2005. ¹ 31. 1 авг.

700