Ãл а в а 29. Законность государственного управления...
ÐÀ Ç Ä Å Ë VIII
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
à ë à â à 29
ЗАКОННОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ПОНЯТИЕ, ЗНАЧЕНИЕ И ОСНОВНЫЕ СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
§ 1. Содержание и значение законности государственного управления
Законность есть один из основополагающих принципов существования демократического правового государства.
Статья 15 Конституции РФ так говорит о законности: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения должны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Следовательно, законность определяется как строгое (неуклонное) исполнение (соблюдение) законов (и подзаконных актов) всеми государственными органами, общественными организациями, должностными лицами и гражданами.
Законность является ключевым понятием, свойственным всем отраслям российского права, однако наибольшее значение она имеет в деятельности органов государственного управления. Этому есть ряд причин:
1.Существенная часть нарушений прав и свобод граждан связана с деятельностью органов государственного управления.
2.Отношение граждан к государственной власти определяется прежде всего тем, насколько органы государственной власти придерживаются
âсвоей деятельности принципа законности.
3.Широкий круг субъектов, осуществляющих управленческую деятельность, обусловливает необходимость оценки их функционирования через призму законности.
4.Принятие в процессе управленческих действий соответствующих решений влечет необходимость выявления их соответствия (либо несоответствия) принципу законности.
5.Органы государственного управления в пределах предоставленных им полномочий осуществляют правотворческую деятельность. Издание органами управления нормативных актов должно базироваться на принципе законности, т.е. такие акты должны соответствовать законам и не противоречить им.
6.Предоставленная органам государственного управления возможность
781
Р а з д е л VIII. Обеспечение законности государственного управления
применения мер административного наказания, требует соблюдения принципов законности, справедливости и целесообразности.
Принцип законности имеет несколько аспектов. Прежде всего это обеспечение и защита прав и свобод граждан со стороны государственных органов и должностных лиц. Другой аспект — соблюдение законов и подзаконных актов самими гражданами. Только при взаимном обязывании и контроле за соблюдением указанного принципа можно говорить о торжестве законности в обществе и государстве.
Говоря о законности, не следует забывать о ее центральном элементе
— законодательстве, иначе проблема весьма упрощается — достаточно иметь любое (даже несовершенное) законодательство и развитый аппарат принуждения на случай нарушения законности. Поэтому на первое место ставится требование соответствия принципу законности самого законодательства, регламентирующего общественные отношения в области публичного управления. Только законы, соответствующие интересам общества имеют право претендовать на их соблюдение, а соблюдение только таких законов и означает законность в полном смысле.
Однако сама по себе законность существовать не может. В наличии непременно должны быть соответствующие гарантии ее обеспечения.
Выделяют общие и специальные гарантии. К первой группе относятся экономические, политические, нравственно-духовные и общественные гарантии, а ко второй — собственно юридические.
Экономические гарантии являются одними из основных гарантий законности. Все изменения в экономической жизни страны в той или иной степени влияют на состояние законности. Кризис в экономической сфере ведет к ослаблению законности. И, наоборот, упрочение в стране экономических гарантий имеет результатом укрепление законности в государстве. Экономическими гарантиями являются: многообразие форм собственности, существование предпринимательства, рынка, конкуренции, сложность и глубокая структурированность экономических отношений и т.д. Падение жизненного уровня населения, увели- чение стоимости жизни провоцирует людей на поиск незаконных способов обогащения, т.е. на нарушение законности. Таким образом, проч- ная законность возможна только в условиях экономической стабильности страны.
Политические гарантии законности — это вся политическая система, функционирование политической организации общества, ведущее место в которой занимает государство. Подлинный демократизм общества, разделение властей, политический плюрализм, свобода печати являются предпосылками законности. К политическим гарантиям законности можно отнести как политическую систему в целом, так и отдельные ее элементы, принципы функционирования: легитимность власти, разделение властей, наличие и реальная возможность осуществления прав и свобод.
Духовными гарантиями законности выступают различные факторы общественного сознания и культуры: мировоззрение, правосознание, признание идеологического многообразия, высокий уровень правовой
782
Г л а в а 29. Законность государственного управления...
культуры населения, мораль, глубокое уважение к требованиям права. Правовая культура граждан и должностных лиц, правосознание имеют огромное значение для укрепления законности.
Под общественными гарантиями законности следует понимать сложившийся в государстве комплекс мер, применяемых общественностью для борьбы с нарушениями законности. Важное место в ряду общественных гарантий законности принадлежит средствам массовой информации.
Юридические гарантии — это закрепленные в действующем законодательстве способы и средства, которые непосредственно направлены на обеспечение законности. От того, насколько развиты и совершенны эти гарантии, зависит состояние законности в стране. К юридическим гарантиям относятся:
1.Развитие, совершенствование и повышение эффективности законодательства как основы законности.
2.Внутриведомственный и межведомственный контроль за законностью. Такой контроль занимает исключительно важное место в системе специальных юридических гарантий, ибо он проистекает из того, что все государственные органы, начиная с Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, высших судебных органов РФ, призваны обеспечивать законность.
Внутриведомственный контроль заключается в контроле высшего органа за соблюдением законности в деятельности подчиненных ему нижестоящих органов, т.е. этот контроль осуществляется по вертикали.
Межведомственный контроль осуществляется межведомственными органами, которые наделены правом проверять законность в деятельности не только подчиненных и подотчетных им органов, но также и других органов, не находящихся в их непосредственном подчинении.
3.Осуществление и совершенствование деятельности специальных государственных органов, обеспечивающих режим законности государственного управления, среди которых выделяют следующие:
а) суды. Судебная система основной целью своей деятельности имеет защиту и охрану судами нормального порядка развития общественных отношений. Она включает механизм решения судами споров и конфликтов путем отправления гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Такие принципы правосудия, как независимость, открытое судебное разбирательство, состязательность, равноправие сторон и другие, призваны обеспечивать верховенство закона, незыблемость, гарантированность прав и свобод человека и гражданина, интересов государства.
Особое место в судебной системе занимает Конституционный Суд РФ, призванный защищать конституционный строй государства. Он рассматривает дела о конституционности нормативно-правовых актов, их соответствие действующей Конституции, дает общеобязательное толкование;
б) органы прокуратуры. Прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, принимает меры, направленные на устранение их нарушений и
783
Р а з д е л VIII. Обеспечение законности государственного управления
привлечение виновных к ответственности, осуществляет уголовное преследование. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления и должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
в) органы внутренних дел. В деятельности органов внутренних дел (ОВД) законность выражается в том, что их структура и компетенция определены в законах и подзаконных нормативных актах, в точном осуществлении ОВД требований права, в строгой подзаконности всей правоприменительной деятельности, в жесткой субординации актов, издаваемых ОВД;
г) специальные федеральные службы. Например, Федеральная служба безопасности РФ является составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации и в пределах предоставленных ей полномочий обеспечивает безопасность личности, общества и государства. ФСБ РФ в соответствии с законодательством РФ осуществляет оперативнорозыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, террористической деятельности, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркоти- ческих средств, контрабанды и других преступлений, дознание, предварительное следствие по которым отнесены законом к ведению данной федеральной службы. Должностные лица ФСБ РФ проводят также работу по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации;
д) органы юстиции. Названные органы обеспечивают реализацию государственной политики в сфере юстиции. Они координируют нормотворческую деятельность федеральных органов исполнительной власти, проводят юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам, обеспечивают необходимые условия функционирования судов, регистрируют нормативные акты, выполняют и другие функции.
4. Иные специальные юридические гарантии:
а) обращения граждан, их своевременное и правильное рассмотрение, а также судебный порядок защиты прав.
Конституция РФ дает возможность выбора форм и процедур защиты нарушенных прав граждан — судебных или административных. Гражданин может обжаловать решения, акты государственных органов, органов местного самоуправления, общественных организаций, должно-
784
Г л а в а 29. Законность государственного управления...
стных лиц в вышестоящие в порядке подчиненности органы, если он считает, что изданный акт нарушает его права.
Судебный порядок защиты прав осуществляется на основе ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г.;
б) адвокатура занимает промежуточное положение между общественными и специальными юридическими гарантиями законности. Она представляет собой общественную самоуправляющуюся организацию, добровольное объединение лиц, осуществляющих в соответствии с законом оказание юридической помощи гражданам и организациям по защите их прав и законных интересов.
Все перечисленные элементы и гарантии необходимо рассматривать в единой системе органов, должностных лиц и организаций.
§ 2. Соотношение контроля и надзора в системе государственного управления
На протяжении длительного времени в науке административного права по вопросу соотношения понятий «надзор» и «контроль» нет единства во взглядах. Основное разногласие кроется в ответе на вопрос: является ли надзор частью контроля или это самостоятельный вид деятельности по обеспечению законности? Причем употребление термина «надзор» традиционно ассоциируется с деятельностью прокуратуры.
В нормативных актах термины «контроль» и «надзор» рассматриваются как синонимы. Например, утвержденная Приказом МЧС России «Инструкция по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации» от 17 марта 2003 г. ¹ 1321 определяет объект контроля (надзора).
Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. ¹ 314 (в ред. от 23 декабря 2005 г. с изм. от 15 марта 2005 г.)2 установил, что под функциями по контролю и надзору понимаются:
•осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
•выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
•регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Ðа з д е л VIII. Обеспечение законности государственного управления
Âсоответствии с вышеназванным Указом Президента РФ Федеральное министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ, однако осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, т.е. осуществляет так называемый внутренний контроль.
Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, и может иметь статус коллегиального органа.
Федеральное агентство не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ.
Следовательно, в конкретных случаях функции по контролю и надзору могут осуществлять и федеральные министерства, и федеральные службы, и федеральные агентства.
Следует признать тот факт, что в настоящее время законодательство РФ о государственном контроле (надзоре) развивается несогласованно. В системе органов исполнительной власти государственный контроль осуществляет тот орган власти, который устанавливает обязательные нормы и правила (например, противопожарные, санитарные нормы). Это объясняется их особой спецификой и необходимостью применения специальных знаний и методов контроля. В результате такого подхода подавляющее большинство органов государственного контроля (надзора) структурно входят в систему соответствующих министерств в виде федеральных служб по надзору.
Анализ законодательства не дает ответа на вопрос о соотношении понятий контроля и надзора. Одни и те же органы, осуществляющие данный вид деятельности, могут называться как органами контроля, так и органами надзора.
Управление, и тем более эффективное управление, всегда предполагает проверку, постоянное наблюдение за реализацией управленческих решений. Контроль в научной литературе совершенно справедливо рассматривается как одна из функций управления3. Контроль — это часть непосредственной управленческой деятельности по выявлению соответствия управленческих решений подконтрольного заданным параметрам. Для государственного контроля основными параметрами являются законность, целесообразность, эффективность.
Для осуществления контрольной деятельности, как правило, вышестоящему органу или должностному лицу, ее осуществляющему, достаточ- но обладать общей компетенцией. Управленческий характер контрольной деятельности предполагает возможность органов контроля принимать и отменять управленческие решения, в том числе касающиеся оператив-
3 См., например: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права: В 3 т. М., 2002. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. С. 180.
786
Г л а в а 29. Законность государственного управления...
но-хозяйственной деятельности подконтрольного, а в случае необходимости — привлекать к дисциплинарной ответственности.
Государственные контрольные полномочия не сосредоточены в одном органе или в руках одного должностного лица. Так, существует президентский, парламентский (контроль законодательной (представительной) власти), судебный контроль, контроль уполномоченного по правам че- ловека в РФ, контроль органов исполнительной власти.
Для осуществления же надзора необходимо обладать специальной компетенцией. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальными государственными органами за деятельно-стью не под- чиненных им органов или лиц с целью оценки состояния законности, безопасности. Надзор осуществляется в отношении неопределенного круга физических и юридических лиц независимо от их формы собственности.
Административный надзор тесно связан с контролем органов исполнительной власти, являясь его главной составной частью. По своей сути он выступает основным направлением деятельности специально уполномоченных органов исполнительной власти по обеспечению безопасности в определенных, наиболее потенциально опасных сферах жизнедеятельности общества. Данные органы надзирают за соответствием осуществляемой в этих сферах деятельности определенным, выработанным наукой и практикой, и закрепленным в нормативных актах, требованиям. Вся эта деятельность направлена на предупреждение или минимизацию возможных вредных для общества последствий. Таким образом, объект надзора — это специальные нормы, правила, стандарты. Например, приказом МЧС России от 18 июня 2003 г. ¹ 313 утверждены «Правила пожарной безопасности в Российской Федерации»4.
Для реализации данных полномочий предусмотрены специальные меры. Так, в ходе осуществления административного надзора могут быть применены административно-предупредительные меры (например, медицинское освидетельствование, проверка соблюдения правил, осмотр мест хранения и использования оружия и боеприпасов), меры административного пресечения (например, приостановление и прекращение деятельности юридических и иных лиц за нарушение правил охраны труда, пожарной безопасности и др.), меры административно-процессу- ального обеспечения (например, арест товаров, транспортных средств и документов), меры административного наказания.
При осуществлении надзора не допускается вмешательство в опера- тивно-хозяйственную деятельность.
Административный надзор осуществляется специальными органами исполнительной власти с целью обеспечения безопасности в определенных сферах жизнедеятельности общества посредством обеспечения исполнения предусмотренных нормативными актами правил организационно не подчиненными органами государственной власти, органами местного самоуправления их должностными лицами, а также юриди- ческими лицами и гражданами.
4 ÐÃ. 2003. 4 èþëÿ.
787
Р а з д е л VIII. Обеспечение законности государственного управления
§ 3. Понятие, содержание и виды контроля
Контроль — это часть непосредственной управленческой деятельности по выявлению соответствия управленческих решений подконтрольного заданным параметрам. Для государственного контроля основные параметры — законность и в ряде случаев целесообразность. Целесообразность является параметром контроля в том случае, если контролирующий и подконтрольный находятся в организационной зависимости (внутренний контроль органов исполнительной власти). Например, контрольные полномочия Правительства РФ в рамках системы федеральных органов исполнительной власти.
Контроль осуществляется уполномоченными государственными органами и должностными лицами с целью обеспечения исполнения установленных законодательством общеобязательных правил поведения.
Содержание (сущность) контроля заключается в получении достоверной информации о действиях (бездействиях), решениях подконтрольного с целью проверки соответствия их заданным параметрам и, в случае необходимости, — применения специальных мер воздействия, направленных на устранение выявленного несоответствия. Данный вид деятельности неразрывно связан с устранением и предупреждением возможных отрицательных последствий, а в случае необходимости — привлечения
êответственности виновных лиц.
ÂУказе Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 (в ред. от 20 мая 2004 г. ¹ 649)5 под функциями по контролю и надзору также понимаются выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) и регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Государственные органы, должностные лица, государственные служащие должны постоянно следить за соблюдением законности и целесообразности принимаемых решений и действий. Контроль должен осуществляться только уполномоченными должностными лицами и только в рамках предоставленной компетенции. Обязательные требования должны быть предусмотрены только федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Эти требования должны быть своевременно и надлежащим образом доведены до сведения подконтрольных.
При проведении государственного контроля обеспечивается возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц, нарушающих установленный порядок проведения контроля.
Государственные контрольные полномочия не сосредоточены в одном органе или в руках одного должностного лица. Выделяют президентский, парламентский, судебный контроль, контроль уполномоченного по правам человека в РФ, контроль органов исполнительной власти.
Важнейшим вопросом создания системы государственного контроля
Г л а в а 29. Законность государственного управления...
является координация и взаимодействие контрольных органов. В ряде случаев происходит дублирование функций различных государственных контрольных органов, и это отрицательно сказывается на эффективности управления.
В законодательстве упоминаются следующие виды контроля: налоговый; валютный; бюджетный; транспортный; государственный контроль (надзор), осуществляемый администрациями морских, речных портов и инспекторскими службами гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов; таможенный; иммиграционный; лицензионный; контроль безопасности при использовании атомной энергии; ветеринарный; государственный метрологический контроль (надзор) и др. Исходя из теории административного права — это не виды контроля, а виды надзора, который, в свою очередь, является видом контроля.
Контроль по различным основаниям классифицируют на общий и специальный; внешний и внутренний; предварительный, текущий и последующий; непосредственный и косвенный; ведомственный и надведомственный.
Общий контроль осуществляется за всей деятельностью подконтрольного в целом, специальный контроль — за отдельным направлением деятельности подконтрольного.
Внешний контроль осуществляется органом или должностным лицом, не входящим в организационную систему подконтрольных органов (например, систему органов исполнительной власти), но наделенным особыми полномочиями по контролю — это парламентский, судебный контроль. Соответственно внутренний контроль осуществляется вышестоящим, в порядке подчиненности, по отношению к подконтрольному, органом или должностным лицом.
Непосредственный контроль осуществляется лично должностным лицом, обладающим контрольными правомочиями; косвенный контроль осуществляется через структуры, которые обеспечивают деятельность органа или должностного лица, обладающего контрольными полномо- чиями (наиболее характерен для деятельности Президента РФ, так как контрольные полномочия Президента РФ распространяются на всю систему управления государством).
Ведомственный контроль осуществляется в рамках, например, министерства, государственной службы или другой организованной системы. Надведомственный контроль осуществляется органами с широкой, межотраслевой компетенцией, выходящей за рамки ее организационной структуры.
Предварительный контроль имеет целью предупредить нарушение законности, текущий — выявить нарушение законности, а последующий — проверить исполнение решений контролирующего органа.
Контроль может осуществляться в следующих формах: проверка выполнения обязательных требований, ревизия, экспертиза, инспектирование, лицензирование определенных видов деятельности, регистрация актов, документов и др.
789
Ðа з д е л VIII. Обеспечение законности государственного управления
§4. Президентский контроль
Âсоответствии с Конституцией РФ Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.
Он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Âрамках контрольных полномочий Президент РФ принимает решение об отставке Правительства РФ; назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ; назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.
Президент РФ может отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ; вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоре- чия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Президент РФ формирует Администрацию Президента РФ. Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. ¹ 490 утверждено Положение об Администрации Президента РФ6. Самостоятельным подразделением Администрации является Контрольное управление Президента РФ.
Управление в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, Положением об Администрации Президента РФ, распоряжениями Администрации Президента РФ, а также Положением о Контрольном управлении Президента РФ, которое утверждено Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. ¹ 7297.
Основными задачами Управления являются:
контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
контроль за реализацией общенациональных проектов; контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Ру-
ководителя Администрации Президента РФ; контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Фе-
деральному Собранию РФ, бюджетных посланий Президента РФ и иных программных документов Президента РФ;
информирование Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.
