adm_pravo_2006

Г л а в а 26. Основные элементы и содержание производства...

ствия негативного (принудительного) характера, осуществляемые компетентными субъектами административного права.

Правоотношения, составляющие предмет административно-юрисдик- ционного процесса, бывают двух видов:

1)административно-деликтное правоотношение, непосредственно связанное с выявлением правонарушения, рассмотрением дела по существу и вынесением и исполнением решения. В данном случае речь идет

îправоотношениях, складывающихся в процессе применения мер административной или дисциплинарной ответственности и обеспечения ее реализации;

2)административно-охранительное правоотношение, которое может возникать и как сопутствующее противоправной деятельности, и как самостоятельное, имеющее целью не допустить возникновения правонарушения. Административно-охранительное правоотношение возникает в процессе применения мер административного предупреждения, пресечения, процессуального обеспечения и административно-восстановительных мер.

В качестве стороны, уполномоченной применять меры административного принуждения в административно-юрисдикционном процессе, выступают:

— публичные органы власти (в основном органы государственного управления и/или их должностные лица);

— суды (мировые судьи, суды общей юрисдикции, арбитражные суды);

— судебные приставы-исполнители;

— прокуратура РФ.

Так как административно-юрисдикционная деятельность связана с вторжением в личную сферу граждан, круг субъектов, правомочных реализовывать административно-принудительное воздействие, имеет четкое нормативное закрепление. Перечень таких субъектов является исчерпывающим.

Стороной административно-юрисдикционного процесса, в отношении которой осуществляется государственное принуждение, являются физи- ческие и юридические лица, не наделенные специальными властными полномочиями.

Важно отметить, что административно-юрисдикционные правоотношения возникают, изменяются или прекращаются только по инициативе органов и должностных лиц, наделенных властными юрисдикционными полномочиями.

Особенности содержания административно-юрисдикционного процесса обусловливают его структуру.

Административно-юрисдикционный процесс состоит из трех производств и целого комплекса самостоятельных процедур, объединенных в группы в зависимости от особенностей их целевого и функционального назначения.

К административно-юрисдикционным производствам относятся:

—производство по делам об административных правонарушениях;

—дисциплинарное производство;

—исполнительное производство.

671

Р а з д е л VII. Производство по делам об административных правонарушениях

Множество административно-юрисдикционных процедур образует следующие группы:

—процедуры применения принудительных мер предупредительного характера;

—процедуры применения принудительных мер пресекательного характера;

—процедуры применения мер административно-восстановительного характера;

—процедуры реализации мер процессуального обеспечения;

—процедуры реализации мер дисциплинарного принуждения.

Производство по делам об административных правонарушениях —

это нормативно определенная деятельность уполномоченных субъектов, связанная с применением мер административной ответственности к неподчиненным лицам, совершившим административные правонарушения.

Дисциплинарное производство — это нормативно определенная деятельность субъектов дисциплинарной власти по применению дисциплинарных взысканий в порядке подчиненности к лицам, совершившим дисциплинарные проступки.

Исполнительное производство — это нормативно определенная юрисдикционная деятельность уполномоченных субъектов (судебных приста- вов-исполнителей), связанная с принудительным исполнением актов.

Процедуры применения административно-предупредительных мер —

это нормативно определенный порядок реализации мер принудительного характера уполномоченными субъектами в целях предупреждения возможных правонарушений в сфере государственного управления.

Процедуры применения административно-пресекательных мер — это нормативно определенный порядок реализации мер принудительного характера уполномоченными субъектами в целях прекращения противоправных действий и предотвращения их негативных последствий.

Процедуры применения административно-восстановительных мер —

это нормативно определенный порядок реализации мер принудительного характера уполномоченными субъектами в целях восстановления нарушенного порядка управления.

Процедуры применения мер процессуального обеспечения — это нормативно определенный порядок применения мер принудительного характера в целях обеспечения отдельных (наиболее часто — административных) производств.

Процедуры применения мер дисциплинарного принуждения — это нормативно определенный порядок применения мер принудительного характера субъектов дисциплинарной власти к подчиненным по службе лицам.

§ 2. Общая характеристика производства по делам об административных правонарушениях: понятие, юридическая основа, задачи, принципы

Правовой институт производства по делам об административных правонарушениях всесторонне разработан в науке административного

672

Г л а в а 26. Основные элементы и содержание производства...

права и достаточно полно и детально регламентирован законодательством об административных правонарушениях.

Как несомненное достоинство КоАП РФ отмечается закрепление следующих положений: определены поводы для возбуждения дела об административном правонарушении; введена процедура административного расследования; урегулирован институт отвода субъектов административной юрисдикции; регламентирован детально порядок рассмотрения дел о правонарушениях; расширены процессуальные гарантии лиц, привлекаемых к административной ответственности, иных лиц, участвующих в производстве по делу; расширена компетенция судей. Таким образом, процедура привлечения к административной ответственности стала более формализованной. В числе положительных качеств Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ученые-адми- нистративисты выделяют расширение компетенции судей в рассмотрении дел об административных правонарушениях.

Под производством по делам об административных правонарушениях следует понимать административно-процессуальную деятельность специально уполномоченных органов, должностных лиц и судей по возбуждению дела об административном правонарушении, его рассмотрению и привлечению физических и юридических лиц к административной ответственности.

Производство по делам об административных правонарушениях возникает только в связи с совершением административного проступка; посредством производства реализуется административная ответственность;

êправонарушителю применяется административное наказание.

Âсоответствии с п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ установление порядка производства по делам об административных правонарушениях относится к предмету ведения РФ в области законодательства об административных правонарушениях. Производство по делам об административных правонарушениях регламентируется нормами Кодекса РФ об административных правонарушениях, нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Согласно ст. 202 АПК РФ дела о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономи- ческой деятельности, отнесенные федеральным законом (КоАП РФ) к подведомственности арбитражных судов, рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными указанным кодексом и Федеральным законом об административных правонарушениях.

Производство по делам об административных правонарушениях является одним из важнейших административно-юрисдикционных производств и осуществляется как несудебными, так и судебными органами.

Âст. 24.1 КоАП РФ перечислены задачи производства по делам об административных правонарушениях:

673

Ðа з д е л VII. Производство по делам об административных правонарушениях

•всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела;

•разрешение его в соответствии с законом;

•обеспечение исполнения вынесенного постановления;

•выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

По делу об административном правонарушении должны быть всесторонне и полно выявлены все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела: имело ли место административное правонарушение; виновно ли данное лицо в его совершении; подлежит ли оно административной ответственности; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, и иные обстоятельства, обусловливающие вид и размер административного наказания. Дело об административном правонарушении должно быть рассмотрено объективно: беспристрастно и непредвзято.

Своевременность означает, что процессуальные действия, осуществляемые в связи с совершением лицом административного правонарушения, проводятся уполномоченными субъектами в предусмотренные законом сроки, нарушение которых должно влечь отмену постановления по делу.

Вынесенное по делу об административном правонарушении постановление должно быть обязательно исполнено, только в этом случае будут достигнуты цели административной ответственности. Само по себе решение о привлечении к административной ответственности — ничто без его исполнения. Неисполнение наказаний делает совершенно бессмысленной процедуру применения административной ответственности; отражается на эффективности (результативности) действия законодательства об административных правонарушениях.

При привлечении лиц к административной ответственности должны быть выявлены причины и условия, способствующие совершению административного правонарушения. В соответствии с ч. 1 ст. 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, при наличии указанных причин и условий вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер к их устранению; в течение месяца со дня получения сообщают о принятых мерах судье, должностному лицу, органу, внесшим представление.

Принципы производства по делам об административных правонарушениях имеют большое значение, так как выражают сущность, основное содержание, характеризуют свойства административной юрисдикции. Под ними понимаются законодательно закрепленные базовые положения, на основе которых субъекты административной юрисдикции осуществляют производство по делам об административных правонарушениях.

Принцип публичности состоит в том, что производство по делам об административных правонарушениях осуществляется от имени государства и имеет своим содержанием применение административной от-

674

Г л а в а 26. Основные элементы и содержание производства...

ветственности за нарушение специальных общеобязательных правил, установленных в сфере публичного управления.

Принцип законности — это основополагающий принцип производства по делу об административном правонарушении, в соответствии с которым лицо может быть привлечено к административной ответственности только на основаниях и в порядке, предусмотренном законом. Уполномоченное должностное лицо должно установить все элементы юридического состава административного правонарушения при привлечении юридических и физических лиц. Невыполнение данной обязанности означает нарушение принципа законности должностным лицом.

Основное требование законности, предъявляемое к процессуальной стороне административной ответственности, — строжайшее соблюдение уполномоченными органами, должностными лицами и судьями установленного законом порядка и формы исследования и разбирательства дел об административных правонарушениях, в процессе которых при строжайшем соблюдении процессуальных норм либо была обоснована ответственность физического или юридического лица, либо, напротив, было точно установлено, что они не должны нести ответственность.

Принцип законности заключается в том, что:

1)законодательством определены органы, должностные лица, судьи, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях;

2)установлен перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях;

3)органы, должностные лица, судьи осуществляют юрисдикционную деятельность в пределах установленной законом компетенции.

Реализация принципа законности в производстве по делам об административных правонарушениях также предполагает соблюдение формальных требований: сроков наложения административного наказания, рассмотрения дел, исполнения постановлений; формы протокола и постановления по делу об административном правонарушении, их реквизитов.

Важным аспектом принципа законности является также то, что при производстве по делам об административных правонарушениях должны обеспечиваться и защищаться права и законные интересы лиц, участвующих в деле. Физические и юридические лица могут обжаловать незаконные решения органов, должностных лиц, судей в случае нарушения прав и законных интересов.

Принцип объективной истины по делу. Органы, должностные лица, судьи, расследующие и рассматривающие дела об административных правонарушениях, обязаны исследовать все обстоятельства, имеющие значение для дела, их взаимные связи в том виде, в каком они существовали в действительности, и на этой основе исключить предвзятый

èодносторонний подход к выбору решения. Должны быть проанализированы и исследованы доказательства, выявлены все значимые обстоятельства. Реализации указанного принципа способствует наделение

675

Р а з д е л VII. Производство по делам об административных правонарушениях

участников производства процессуальными правами, а также закрепление такой задачи производства по делу как всестороннее, объективное своевременное выяснение обстоятельств каждого дела.

Принцип презумпции невиновности. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

Принцип обеспечения права на защиту. Для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему — представитель.

Закрепленные в Кодексе РФ об административных правонарушениях процессуальные нормы во многом повысили гарантии защиты прав и свобод граждан в административно-юрисдикционном процессе.

Принцип гласности. В соответствии со ст. 24.3 КоАП РФ дело об административном правонарушении подлежит открытому рассмотрению. За исключением случаев, когда это приведет к разглашению государственной, военной, коммерческой и иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц.

Принцип оперативности, экономичности, эффективности. Суть принципа состоит в том, чтобы виновное лицо было привлечено к ответственности в сроки, предусмотренные законом, при минимальных правовых затратах. Административно-юрисдикционная деятельность должна осуществляться быстро и качественно, чтобы избежать возможных ошибок при применении административного наказания.

Принцип национального языка. Статья 26 Конституции РФ определяет право каждого пользоваться родным языком. Лицам, участвующим в производстве по делу об административном правонарушении и не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, обеспе- чивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом свободно избранном указанными лицами языке общения, а также пользоваться услугами переводчика.

Принцип равенства всех перед законом и судом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств.

676

Г л а в а 26. Основные элементы и содержание производства...

Особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц), устанавливаются Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

КоАП РФ закрепляет обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении. В соответствии со ст. 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

1)отсутствие события административного правонарушения;

2)отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействий) возраста, предусмотренного КоАП РФ для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействие);

3)действия лица в состоянии крайней необходимости;

4)издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания;

5)отмена закона, установившего административную ответственность;

6)истечение сроков давности привлечения к административной ответственности;

7)наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела. В случае отмены

âсоответствующем порядке вышеназванных постановлений производство по делу об административном правонарушении может быть возбуждено при условии, если не истек срок давности;

8)смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Должностному лицу необходимо с достоверностью установить перечисленные обстоятельства: только в этом случае возможна реализация всех принципов производства по делу об административном правонарушении.

Кодексом предусмотрены и другие основания прекращения производства по делу об административном правонарушении:

1)при малозначительности совершенного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием (ст. 2.9 КоАП РФ);

2)при выявлении в действиях (бездействии) лица признаков преступления материалы дела передаются прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания (ст. 29.9 КоАП РФ).

677

Р а з д е л VII. Производство по делам об административных правонарушениях

§ 3. Доказывание и доказательства в производстве по делам об административных правонарушениях

Решение задач производства по делам об административных правонарушениях, всестороннее, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела осуществляются посредством доказывания.

Доказывание — это урегулированный нормами административнопроцессуального права порядок установления объективной истины по делу, заключающийся в:

—исследовании представлений участников (сторон) по делу об административном правонарушении о фактах, имеющих значение по делу;

—документальном оформлении полученных достоверных знаний и фактов, обеспечивающих ясность, всестороннее исследование обстоятельств дела и вынесение обоснованного и законного решения по делу.

Процесс доказывания включает выявление, процессуальное оформление и исследование доказательств посредством совокупности процессуальных действий, различных по своему содержательному, субъектному

èфункциональному назначению.

Доказывание по делу об административном правонарушении осуществляется судом (судьей), органом или должностным лицом, в производстве которого находится данное дело.

Приоритетным вопросом, подлежащим доказыванию, является вопрос о наличии события административного правонарушения. Только после установления факта правонарушения и, в необходимых случаях, причинно-следственной связи между деянием и наступившими вредными последствиями, подлежит выяснению и доказыванию целый комплекс следующих вопросов:

—лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которое КоАП РФ или законом субъекта РФ предусмотрена административная ответственность;

—виновность лица в совершении административного правонарушения;

—обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (доказываются независимо от предъявленных ходатайств);

—характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением (доказывается в целях правильной квалификации деяния, обеспечения интересов сторон, устранения и возмещения при- чиненного ущерба);

—обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении (перечень таких обстоятельств предусматривается ст. 24.5 КоАП РФ);

—иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

В процессе выяснения вопроса о событии административного правонарушения выясняется объективная сторона правонарушения: время,

678

Г л а в а 26. Основные элементы и содержание производства...

место, способ и характер совершенного деяния, его повторность, неоднократность, злостность, систематичность.

При установлении лица, совершившего исследуемое правонарушение, необходимо не только установить само лицо (физическое или юриди- ческое, произвести его фактическую идентификацию: фамилия, имя, отчество или полное наименование; дата и место рождения или государственной регистрации, принадлежность к гражданству, социальное положение, состояние здоровья и т.п.), но и выяснить его:

—правоспособность, дееспособность и деликтоспособность;

—обстоятельства, исключающие возможность лица быть субъектом правонарушения;

—статус лица (общим или специальным субъектом является лицо, совершившее правонарушение).

Следующий блок вопросов, подлежащих выяснению и доказыванию, связан с виновностью лица. Судья, орган или должностное лицо, в производстве которых находится дело, на основе оценки всех обстоятельств дела устанавливают, имелись ли в действиях (бездействии) лица умысел или неосторожность, в необходимых случаях определяют цель

è(или) мотив совершения правонарушения.

Важно отметить, что перечень обстоятельств, подлежащих доказыванию и имеющих значение для правильного разрешения дела, не является исчерпывающим. Так, например, доказывание может осуществляться относительно причин и условий совершения административного правонарушения, целесообразности освобождения от административной ответственности при малозначительности правонарушения и пр.

Доказательствами по делу об административном правонарушении

являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливает наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

КоАП РФ определяет источники доказательств:

—протокол об административном правонарушении;

—иные протоколы, предусмотренные КоАП РФ;

—объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении;

—показания потерпевшего;

—показания свидетелей;

—заключения экспертов;

—иные документы;

—показания специальных технических средств,

—вещественные доказательства.

Доказательства, полученные с нарушением норм материального или процессуального права, не имеют юридической силы. Использование доказательств, полученных с нарушением закона, не допускается.

679

Р а з д е л VII. Производство по делам об административных правонарушениях

Многообразие доказательств можно классифицировать по определенным юридическим основаниям: по источнику; способу формирования; характеру связи между доказательством и фактом, подлежащим установлению, а также по значению для обвинения.

В зависимости от источника выделяются:

—личные доказательства, к которым относятся объяснения лица, привлекаемого к ответственности, объяснения его законных представителей, объяснения потерпевшего (его представителей), показания свидетелей и т.п. Спецификой данной группы доказательств является возможность их получения только от физического лица, обладающего требующейся информацией, поэтому такие доказательства всегда имеют субъективный характер;

—предметные доказательства, являющиеся объектами материального мира, которые можно подразделить на две группы:

1) вещественные доказательства (орудия совершения или предметы административного правонарушения, в том числе орудия совершения или предметы административного правонарушения, сохранившие на себе его следы, пробы, образцы);

2) документы (например, справки, письма, заявления, материалы фото- и киносъемки, звуко- и видеозаписи, информационные базы и банки данных).

Особенностью предметных доказательств является их четкая объективированность.

В зависимости от способа формирования доказательства разделяются на:

—первоначальные, т.е. полученные из первоисточника (например, показания свидетеля, который являлся очевидцем правонарушения);

—производные, т.е. полученные на основе первоначальных сведений через какой-либо промежуточный источник. Сюда же относятся и различные копии (например, копии документов, слепки следов).

В зависимости от характера связи между доказательством и фактом, подлежащим установлению, доказательства бывают:

—прямые, которые однозначно подтверждают или опровергают ка- кое-либо обстоятельство, подлежащее доказыванию по делу. Прямые доказательства не допускают никакого спорного или множественного толкования. Исследование этих доказательств сводится исключительно

êоценке их достоверности, т.е. не вызывающей сомнения истинности;

—косвенные, которые устанавливают промежуточные факты, при установлении связи между которыми могут быть выявлены обстоятельства, имеющие непосредственное отношение к предмету доказывания. Особое значение имеют косвенные доказательства, устанавливающие факт возможности какого-либо события, явления или особенности конкретного лица.

В зависимости от значения для обвинения доказательства могут являться:

—оправдательными, опровергающими обвинение полностью или частично, либо определяющими наличие обстоятельств, смягчающих вину;

680