adm_pravo_2006

Г л а в а 19. Административная ответственность

нарушений лицом, совершившим административное правонарушение. В случае нарушения административно-правового запрета первоначальный момент превентивного воздействия заключается в осуждении виновного лица. Сам факт отрицательной оценки его деяния должен заставить лицо изменить свое поведение. Следующее за осуждением наказание (кара) лишает виновного возможности совершить новое правонарушение, либо в аналогичной ситуации изменить свое поведение.

Частная превенция заключается в том, что лицо, привлеченное к административной ответственности, находится в состоянии административной наказанности в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания (наличие неснятого административного наказания). Повторность может выступать в качестве обстоятельства, отягчающего административную ответственность или в качестве квалифицирующего признака. Состояние наказанности связано с угрозой воздействия в отношении субъекта более строгим административным наказанием, чем за административное правонарушение, совершенное впервые.

Превентивная функция административной ответственности охватывает предупреждение не только рецидива административных правонарушений, но и правонарушений, представляющих большую общественную опасность преступлений. Специфика административных правонарушений состоит в том, что они стоят на гране с уголовно наказуемыми деяниями.

Карательная функция административной ответственности заключа- ется в том, что на физических и юридических лиц, совершивших правонарушения, налагаются административные наказания.

Наличие у административной ответственности воспитательной функции должно обусловливать закрепление в КоАП РФ цели воспитания граждан и исправления правонарушителей. Неясно, почему законодатель исключил из КоАП цель исправления правонарушителя. Вопрос о функциях административной ответственности тесно взаимосвязан с ее принципами.

Принципы административной ответственности

Современные принципы юридической ответственности стали возникать в сознании общества и в действующем праве в период низвержения феодального строя (XVII—XVIII вв.). В процессе становления гражданского общества и борьбы против феодального произвола и инквизиционного процесса утверждались основные положения современной теории права и практики законотворчества относительно принципов применения мер принуждения за совершение правонарушений, главным из которых явилось то, что принуждение как способ, средство охраны права не должно нарушать само право, а может осуществляться только на основе и в пределах права (nullum crimen, nulla poena, sine lege — «без закона нет ни преступления, ни наказания»). Это означает, что правонарушением признается исключительно деяние, которое до его совершения было запрещено законом, вступившим в силу и доведенным до всеобщего сведения. Одновременно в том же или ином законе должны

501

Р а з д е л V. Административное принуждение...

быть совершенно точно определены пределы наказания, применяемого за это правонарушение, а также процедура привлечения к юридической ответственности.

Принципы административной ответственности наряду с ее функциями выражают природу и назначение рассматриваемого вида юриди- ческой ответственности. Принципы административной ответственности

— это основополагающие положения, обладающие наивысшей императивностью и обобщенностью. Они не только характеризуют действующее законодательство об административных правонарушениях, но и определяют, показывают тенденции его развития. Принцип — категория объективно-субъективная, которая зависит не только от действующего законодательства, но и от соответствующих правовых идей.

Начнем характеристику с общих положений и принципов ответственности, закрепленных в Конституции РФ и получивших конкретизацию в законодательстве об административных правонарушениях.

Конституционные принципы административной ответственности

Конституция РФ закрепляет такие юридически значимые для законодательного регулирования административной ответственности принципиальные конструкции, как:

1)соразмерность ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям. Конституция РФ относит к совместному ведению и ее субъектов защиту прав и свобод человека и гражданина; административное и административно-процессуальное законодательство (п. «б», «к» ч. 1 ст. 72). В мотивировочной части Постановления от 30 июля 2001 г. ¹ 13-П Конституционный Суд РФ указал, что установление конкретных размеров штрафных санкций является прерогативой законодателя. Однако размер штрафного взыскания — поскольку такое взыскание связано с ограничением конституционного права собственности — во всяком случае должен отвечать критерию соразмерности, вытекающему из ст. 55 Конституции РФ;

2)равенство всех перед законом и судом. Лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств (ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ). Однако Конституцией РФ и федеральными законами ставятся особые условия привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц). Анализируемый принцип выражается как в равной обязанности лиц, совершивших административное правонарушение, подвергнуться административной ответственности, так и

502

Ãл а в а 19. Административная ответственность

âравных основаниях ее применения и равных критериев определения содержания и размеров административной ответственности;

3)наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения. Отсутствие вины при административном правонарушении является одним из обстоятельств, исключающих производство по делу, так как свидетельствует об отсутствии состава административного правонарушения. В соответствии с ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина;

4)презумпция невиновности. КоАП РФ закрепляет, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном КоАП РФ, и установлена вступившим

âзаконную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Презумпция невиновности возлагает обязанность доказывать виновность в установленном КоАП РФ порядке на судей, органов и должностных лиц. Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность (ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ). Если имеющиеся доказательства с неоспоримостью не подтверждают вину лица, оставляют неустранимые сомнения в виновности лица, нельзя считать, что вина установлена. В соответствии с положением, закрепленным в ч. 4 ст. 1.5 КоАП РФ, такие сомнения должны толковаться в пользу привлекаемого к административной ответственности лица;

5)определенность правовой нормы, устанавливающей ответственность. Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. ¹ 11-П, правовая норма об ответственности должна соответствовать таким критериям, как определенность, ясность, недвусмысленность;

6)недопустимость повторного привлечения лица к ответственности за одно и то же правонарушение. Пункт 5 ст. 4.1 закрепляет: никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение;

7)недопустимость придания обратной силы закону, устанавливающему либо отягчающему ответственность. Согласно ч. 2 ст. 1.7 КоАП РФ, закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом, ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет;

8)всеобщность и гарантированность судебной защиты;

9)недопустимость использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона.

Общие принципы административной ответственности Реализация конституционных установлений способствует обеспечению

принципа справедливости административной ответственности. Справедливым должно быть установление административной ответственности и применение административного наказания. Административная ответственность справедлива, если она законна, неотвратима, индивидуализирована и наступает за виновные деяния.

503

Р а з д е л V. Административное принуждение...

Принцип неотвратимости административной ответственности означает, что любое административное правонарушение влечет реакцию со стороны государства; лицо, в отношении которого установлена вина в совершении административного правонарушения, будет привлечено к административной ответственности, неотвратимость которой должна быть установлена. То есть законодатель, закрепляя составы административных правонарушений в административно-деликтных законах, должен предусмотреть все элементы юридического состава административного правонарушения (объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона) таким образом, чтобы виновное лицо было привлечено к административной ответственности за совершенное правонарушение, чтобы были зафиксированы все правонарушения и выявлены лица, их совершившие.

Принцип индивидуализации административной ответственности означает, что к административной ответственности привлекаются лица с уче- том характера административного правонарушения, личности виновного и его имущественного положения, имущественного и финансового положения юридического лица, обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность. Таким образом, критериями индивидуализации административной ответственности выступают: вид административного правонарушения, количество правонарушений, совершенных лицами, форма вины, характер последствий правонарушения, данные, характеризующие личность правонарушителя, поведение лица после совершения административного правонарушения (раскаяние лица, предотвращение лицом, совершившим правонарушение, вредных последствий).

Суть принципа законности состоит в том, что применение административной ответственности допустимо только на основаниях и в порядке, установленных законом (ст. 1.6 КоАП РФ). Основанием административной ответственности выступает административное правонарушение. В целях обеспечения принципа законности административной ответственности должны быть выявлены все признаки административного правонарушения и элементы юридического состава административного правонарушения.

Основное требование законности, предъявляемое к процессуальной стороне ответственности, — строжайшее соблюдение компетентными органами установленного законом порядка и формы исследования и разбирательства дел о правонарушениях, в процессе которых при строжайшем соблюдении процессуальных норм либо была обоснована ответственность данного лица, либо, напротив, было точно установлено, что оно не должно нести ответственности. Процессуальная сторона административной ответственности означает также, что при соблюдении принципа законности соблюдаются права и обеспечиваются законные интересы всех участников производства по делам об административных правонарушениях.

Принцип гуманизма административной ответственности означа- ет, что при применении мер административной ответственности не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство. Принцип гуманизма проявляется в том, что ряд на-

504

Г л а в а 19. Административная ответственность

казаний не назначается женщинам, инвалидам. Например, административный арест не применяется к беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до 14 лет, лицам, не достигшим возраста 18 лет, инвалидам первой и второй групп (ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ).

Совершение административного правонарушения несовершеннолетним, беременной женщиной или женщиной, имеющей малолетнего ребенка, выступает в качестве обстоятельства, смягчающего административную ответственность (ст. 4.2 КоАП РФ).

Таким образом, принципами административной ответственности являются справедливость, неотвратимость, законность, индивидуализация, гуманизм. Соблюдение принципов будет способствовать реализации целей и функций административной ответственности.

§ 2. Установление административной ответственности

Большое значение в теории административной ответственности имеют вопросы о том, кто вправе устанавливать административную ответственность и как отграничить компетенцию Российской Федерации и

ååсубъектов в сфере установления административной ответственности? Разграничение предметов ведения и полномочий между органами го-

сударственной власти федерации и органами государственной власти субъектов федерации является важнейшей проблемой для теории и практики федеративных государств. Эффективность решения этой проблемы определяет уровень развития федеративных отношений и самостоятельность субъектов федерации. Принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий определяются конституцией федеративного государства и соответствующими федеральными законами.

Решая вопрос о компетентности государства и его субъектов в сфере регулирования административной ответственности, Конституция РФ отнесла к совместному ведению Федерации и ее субъектов защиту прав и свобод человека и гражданина; административное, административнопроцессуальное законодательство (пп. «б», «к» ч. 1 ст. 72).

Под установлением административной ответственности следует понимать закрепление в административно-деликтном законе норм права, содержащих: общие положения об административной ответственности (принципы, основания, субъекты, наказания); варианты противоправного виновного действия (бездействия) физического или юридического лица; вид и размер административного наказания за такие действия (бездействия); процессуальный порядок привлечения к административной ответственности; порядок исполнения постановлений о назначении административного наказания. Установить административную ответственность — значит возвести в норму права правило, за нарушение которого предусматривается административная ответственность. Указанное правило должно содержать все необходимые элементы юридического состава административного правонарушения: объект, субъект, объективная сторона, субъективная сторона.

Установление административной ответственности осуществляется по-

505

Р а з д е л V. Административное принуждение...

средством законодательной деятельности. Под законодательной деятельностью в области установления административной ответственности понимается организационно-правовая деятельность Российской Федерации и ее субъектов по выявлению потребностей в нормативном правовом регулировании общественных отношений, нуждающихся в охране, осуществляемой посредством административно-правовых норм. Необходимо, чтобы законодатель эффективно «находил» общественные отношения, нуждающиеся в правовом оформлении посредством административ- но-правовой нормы, содержащей правило поведения и меру ответственности за его неисполнение. Законодательная деятельность в области установления административной ответственности заключается в подготовке необходимых законопроектов и в их рассмотрении, а также в принятии, изменении, дополнении, отмене, приостановлении законов об административных правонарушениях.

Принципы законодательной деятельности в сфере установления административной ответственности определил Конституционный Суд РФ. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в постановлении от 12 мая 1998 г. ¹ 14-П1, законодатель, относя нарушение тех или иных правил в сфере экономической деятельности, в том числе в области торговли и финансов, к административным правонарушениям и предусматривая необходимость применения соответствующих мер государственного принуждения в виде административной ответственности, обязан соблюдать требования Конституции РФ. Введение ответственности за административное правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерными конституционно закрепленным целям и охраняемым законным

интересам, а также характеру совершенного деяния2. При этом допустимые ограничения прав и свобод строго очерчены Конституцией РФ, ее ст. 17 (ч. 3); 29 (ч. 2) и 55 (ч. 3)3. Например, вводя административную ответственность за неприменение контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением и устанавливая в КоАП РФ соответствующие санкции, законодатель учитывал конституционно закрепленные цели и охраняемые законом права и законные интересы граждан и их объединений и исходил из необходимости обеспечения вытекающего из Конституции РФ общего режима правомерного поведения, включая соблюдение правопорядка в области торговли и финансовой отчетности4. Согласно правовой позиции Конституцион-

1 ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 20. Ñò. 2173.

2 См.: По делу о проверке конституционности ст. 266 ТК РФ, ч. 2 ст. 85 и ст. 222 КоАП РСФСР в связи с жалобами граждан М. М. Гаглоевой и А. Б. Пестрякова: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 марта 1998 г. ¹ 8-П // СЗ РФ. 1998. ¹ 12. Ст. 1458.

3 Определение Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2001 г. ¹ 70-О // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2001. ¹ 4. С. 63—65.

4 См.: Определения Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2003 г. ¹ 348-О,

¹349-Î // СПС «Консультант Плюс».

506

Г л а в а 19. Административная ответственность

ного Суда РФ, законодатель должен определять санкции за нарушение административных правил таким образом, чтобы обеспечивалась возможность применения конкретной меры наказания с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния5. В процессе изучения правовых позиций Конституционного Суда РФ определился такой принцип административной ответственности как принцип соразмерности: установление публичноправовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера при- чиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении наказания.

Конституция РФ частично определила правовые основы установления и применения административной ответственности. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина определяют смысл

èсодержание законов. Данное конституционное положение обусловливает практическую законодательную деятельность в области установления административной ответственности на федеральном и региональном уровнях.

Согласно п. «к» ст. 72 Конституции РФ, административное и адми- нистративно-процессуальное законодательство — предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Законодательство об административных правонарушениях входит в систему административного

èадминистративно-процессуального законодательства, что дает возможность осуществлять правовое регулирование административной ответственности на региональном уровне. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Конституционные нормы обусловили положение, закрепленное в ст. 1.1 КоАП РФ: законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Для целостности России как федеративного государства жизненно важное значение имеет сопряженность законодательства регионального и федерального уровней. Поэтому возникает необходимость разграничения полномочий по предмету совместного ведения при осуществлении правового регулирования административной ответственности.

Вопрос о разграничении предметов ведения Российской Федерации

èее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях был одним из самых дискуссионных при принятии нового КоАП РФ. И это не случайно, состояние законности в сфере ад- министративно-деликтного законодательства и правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции во многом за-

5 Определение Конституционного Суда РФ «По жалобе гражданина Н. Д. Иль- ченко на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 279 ТК РФ» от 10 января 2002 г. ¹ 3-О // СЗ РФ. 2002. ¹ 7. Ст. 744.

507

Р а з д е л V. Административное принуждение...

висит от того, насколько точно в нормах права определены пределы разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ по установлению административной ответственности.

Активнейшее участие в решении вопроса об определении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях принял Конституционный Суд РФ. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, субъекты РФ вправе принимать собственные законы в области административных правонарушений, если они не противоречат федеральным законам, регулирующим те же правоотношения. При отсутствии федерального закона субъект РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование. С принятием федерального закона закон субъекта подлежит приведению в соответствие с ним (постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 1995 г. ¹ 16-П и 1 февраля 1996 г. ¹ 3-П6). Однако законодатель субъекта РФ, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам7. Выработанное Конституционным Судом РФ понимание теперь закреплено в ст. 1.1 и 1.3 КоАП РФ.

КоАП РФ существенно реформировал подходы к разграничению предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях, поэтому законы субъектов РФ об административных правонарушениях должны ему соответствовать. Согласно ст. 1.3 КоАП РФ, к исключительному ведению Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

1)общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

2)перечня видов административных наказаний и правил их применения;

3)административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами

èиными нормативными правовыми актами Российской Федерации;

4)порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

5)порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

6 ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 50. Ñò. 4969; 1996. ¹ 7. Ñò. 700.

7 По запросу законодательного собрания Нижегородской области о проверке конституционности ч. 1 ст. 6 КоАП РСФСР: Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 г. ¹ 145-О // СЗ РФ. 1998. ¹ 49. Ст. 6102.

508

Г л а в а 19. Административная ответственность

Таким образом, к исключительному ведению Российской Федерации относится максимально широкий круг вопросов материально-правового

èпроцессуального регулирования административной ответственности.

Ñучетом действующего законодательства об административных правонарушениях разграничение предметов ведения должно выглядеть следующим образом:

— к исключительному ведению Российской Федерации относится установление административной ответственности за нарушение федеральных законов, принятых по вопросам ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ);

— федеральный законодатель вправе устанавливать административную ответственность за нарушение законов, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ);

— субъекты РФ вправе устанавливать административную ответственность за нарушение региональных законов, принятых по вопросам их ведения (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).

Субъекты РФ вправе устанавливать административные правонарушения и ответственность за них; закреплять подведомственность дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена региональными административно-деликтными законами; определять органы и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях; составлять протоколы по делам об административных правонарушениях. При осуществлении законодательной деятельности в области установления административной ответственности субъекту РФ необходимо учитывать следующие положения:

1. Административно-деликтный закон субъекта РФ предусматривает ответственность за нарушение правил, установленных органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ, которые традиционно принимаются для обеспечения жизнедеятельности того или иного региона.

2. При определении должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы по делам об административных правонарушениях, субъект РФ не вправе вторгаться в сферу деятельности федеральных органов исполнительной власти. Согласно определению Верховного Суда РФ от 20 декабря 2002 г. по делу ¹ 51-Г02-53, наделение законом субъекта РФ полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях федеральных органов исполнительной власти не соответствуют п. 4 ст. 1.3, ст. 28.3 КоАП РФ. Данные нормы устанавливают следующее:

1) подведомственность дел об административных правонарушениях определяется КоАП РФ;

2) протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ;

509

Ðа з д е л V. Административное принуждение...

3)перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

В связи с этим Верховный Суд РФ считает, что наделение законом субъекта РФ полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях федеральных органов исполнительной власти затрагивает вопросы деятельности указанных органов, что как указано выше, отнесено к компетенции Правительства РФ.

3. Одним из субъектов административной юрисдикции по рассмотрению дел об административных правонарушениях являются административные комиссии. Согласно Определению Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ, представительные органы местного самоуправления незаконно наделяются государственными полномочиями в сфере административного права, в случае если не принимается соответствующий областной закон о передаче указанных полномочий. Также является незаконной передача этим же органам полномочий по контролю за реализацией государственных полномочий, поскольку функции контроля не передаются8. В соответствии с Определением является незаконным возложение обязанностей по материаль- но-техническому обеспечению деятельности административных комиссий на органы местного самоуправления, поскольку наделение отдельными государственными полномочиями должно производиться только с одновременной передачей соответствующих материальных и финансовых средств, покрывающих расходы муниципальных образований.

По мнению Верховного Суда РФ, производство по делам об административных правонарушениях и применение мер административного принуждения является выполнением государственных полномочий и не входит в компетенцию органов местного самоуправления, если выполнение этих полномочий законом субъекта РФ в установленном порядке не передано органам местного самоуправления, что соответствует п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, а следовательно, законодательство в области административного и административно-процессуального права может быть только в ведении Российской Федерации и субъектов РФ, а органы местного самоуправления не могут принимать нормативные акты, регулирующие эти отношения, а также создающие органы административной юрисдикции, определяющие их состав, компетенцию и полномочия. Таким образом, законодательство, регламентирующее организацию и деятельность административных комиссий, должно быть приведено в соответствие с федеральным.

4. Если правила, за нарушение которых вводится административная ответственность, устанавливаются на федеральном уровне, то и ответственность за их нарушение должна устанавливаться на федеральном уровне, отсюда субъекты Федерации не вправе дополнительно устанав-

8 Определение Верховного Суда РФ от 4 февраля 2004 г. ¹ 47-Г03-30 // СПС «Консультант Плюс».

510