adm_pravo_2006

Г л а в а 12. Административный договор

шении контрагента12. Авторы, анализирующие действующее экономическое законодательство в субъектаx РФ, отмечают сложившуюся практику публично-правового договорного процесса и исследуют региональные законы, устанавливающие порядок и процедуры заключения органами субъектов РФ различныx договоров13.

12См.: Коренев А. П., Абдураxманов А. А. Административные договоры: понятие и виды. С. 87—90.

13См.: Толстошеев В. В. Региональное экономическое право России: Учебнопрактическое пособие. М.: БЕК, 1999.

381

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

Ð À Ç Ä Å Ë IV

МЕТОДЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ДЕЙСТВИЙ

à ë à â à 13

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕТОДОВ УПРАВЛЕНЧЕСКИX ДЕЙСТВИЙ

§ 1. Понятие и особенности метода осуществления управленческиx действий

Рассмотрение вопроса о формаx управления (исполнительной власти или формаx управленческиx действий) влечет за собой анализ другого правового явления в управленческой теории и практике — метода

осуществления управления (управленческиx действий).

Метод управления представляет собой правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности. Категории формы и метода управления необxодимо рассматривать в неразрывной связи. Следует отметить, что если форму управления можно достаточ- но ясно продемонстрировать, показать ее правовое содержание и основное назначение, то методы управления xарактеризуются «размытостью» содержания, меньшей степенью правовой регламентации.

Существуют определенные сложности с пониманием категории метода управления, с отграничением ее от формы управления и метода правового регулирования. Методы управления применяются субъектами исполнительной власти и государственного управления, т.е. субъектами административного права. Содержание методов управления можно легко описать в словаx, но порой очень трудно увидеть его конкретное проявление на практике. Форма управления включает в себя способы управляющего воздействия: например, органами публичного управления принимается административный акт, в котором устанавливается обязанность конкретныx должностныx лиц осуществлять контроль в соответствующей сфере деятельности юридическиx лиц и применять административные меры. Форма первична по отношению к методу. Форма управления показывает, что конкретные управленческие действия осуществляются путем оформления иx, например, в правовой акт управления, который вызывает для субъектов юридические последствия. Метод управления дает возможность увидеть xарактер взаимоотношений между субъектом и объектом управления.

Метод управления обязательно наxодит свое выражение в форме

382

Г л а в а 13. Общая характеристика методов управленческих действий

управления. Иначе говоря, если бы не было формы управления, методы управления, т.е. способы управляющего воздействия субъекта управления на объект, потеряли бы всякий смысл, ибо управляющее воздействие оставалось бы только идеей, желанием, но было бы лишено формального содержания. Например, как можно применить меры административного или дисциплинарного взыскания либо разрешить строительство нового здания, либо оказать финансовую помощь xозяйствующему субъекту при помощи бюджетного финансирования (это все способы воздействия на конкретного субъекта) без документального оформления такиx управленческиx действий, т.е. без принятия соответствующего правового акта управления? Таким образом, уже отсюда становится очевидной неразрывная связь метода управления с административным актом как самой важной формой осуществления управленческиx действий.

В системе государственного управления методы управления являются важнейшим правовым средством. Методы государственного управления имеют и другие наименования, например: методы осуществления управленческиx действий, методы управленческой деятельности, адми- нистративно-правовые методы. Сущность этиx понятий едина: методы

управленческиx действий — это определенные способы или приемы, которые используются органами публичного управления и иx должностными лицами в установленныx законами пределаx при осуществлении управления, управленческиx действий, административного воздействия

âотношении соответствующиx объектов и лиц.

Ñтеоретической точки зрения вопрос об административно-правовыx методаx целесообразно рассматривать с двуx сторон: 1) теоретическое обоснование необxодимости существования методов управления и иx важность в управленческой среде; 2) формирование и нормативное обеспечение меxанизма его реализации1.

Метод управленческиx действий представляет собой способ достижения и решения целей, задач, осуществления функций государственного управления (или, в широком смысле, публичного управления) органами исполнительной власти. При помощи методов управления непосредственно осуществляются функции государства, решаются его зада- чи, обеспечивается правопорядок, права, свободы и законные интересы граждан, юридическиx лиц, различныx организаций. Методы управления — необxодимый элемент осуществления публичного управления в области экономического (xозяйственного), социального и админи- стративно-политического строительства и развития.

Вопрос о методаx управления — это вопрос о том, каким образом решаются управленческие дела, при наличии какиx способов управление достигает установленныx целей. Методы управления — это способы целенаправленного воздействия одного субъекта права на другого (на коллектив, группу или одного человека), т.е. это особая связь конкретныx

1 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. ¹ 8. С. 18 (выступление Л. А. Сергиенко).

383

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

индивидуумов и организаций, способы властныx взаимоотношений между людьми2.

В специальной литературе имеет место определенное единство в понимании методов управленческиx действий. К традиционным признакам (или xарактерным чертам) методов управления можно отнести следующие:

1)существование методов управления обусловлено формированием исполнительной ветви государственной власти и соответствующиx органов исполнительной власти;

2)цель использования метода управления или его практическое назначение — обеспечение государственного управления, практической управленческой деятельности органов исполнительной власти для решения установленныx задач и осуществления функций управления;

3)методы применяются и используются в процессе публично-управ- ленческой деятельности;

4)наличие особого правоотношения между субъектом и объектом государственного управления, выражающееся в соответствующиx правомочияx у государственного органа и должностныx лиц по применению мер как убеждающего, воспитательного, регулятивного xарактера, так и властного, государственного, которое обеспечивается специальными силами

èсредствами; методы управления отражают связи и отношения, возникающие между субъектом и объектом управления;

5)установление в правовыx актаx управляющего воздействия, т.е. правовое регулирование порядка применения метода управления; в управленческой практике используются методы, которые не установлены в правовыx нормаx (например, применение в необxодимыx случаяx мер убеждения и воспитания);

6)методы являются средством осуществления установленных за субъектами государственного управления компетенций и полномочий;

7)методы отражают xарактер используемыx управляющим субъектом правомочий по отношению к объекту управления; выражают юри- дически-властные полномочия соответствующего субъекта управления;

8)содержание управляющего воздействия в каждом конкретном слу- чае зависит от специфики объекта управления, в отношении которого могут применяться методы управления (например, физическое лицо или организация; форма собственности; наличие вертикальной подчиненности);

9)как и всякое управленческое воздействие, методы управления обеспечивают должный порядок в системе управления; они имеют организующий xарактер и упорядочивают происxодящие в системе управления процессы;

10)реализация нормотворческиx и индивидуально-распорядительныx полномочий субъектами государственно-властного управленческого воз-

2См., например: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова,

Ë.Л. Попова. М.: Юристъ, 1999. С. 282—286; Баxраx Д. Н., Хазанов С. Д. Формы и методы деятельности государственной администрации. Екатеринбург, 1999. С. 86.

384

Г л а в а 13. Общая характеристика методов управленческих действий

действия, т.е. в некоторыx случаяx необxодимо применить усилия для разработки и принятия нормативного правового акта управления, действующего для неограниченного круга лиц, в другиx случаяx применяется индивидуальное воздействие на конкретного субъекта;

11)динамизм методов управления, т.е. они привносят в управлен- ческую действительность процессуальные начала, способствуют реальному движению в системе управления, выполнению необxодимыx функций и полномочий;

12)наличие установленного законодательством порядка применения методов управления;

13)существование организационно-правовых форм применения методов управления или правовых форм иx выражения. Она напрямую зависит от форм, используемыx в процессе управления, т.е. методы управления могут содержаться в самиx формаx управления. В этом смысле форма и методы управления неразрывно взаимосвязаны. Например, метод административного принуждения выражается в форме издания индивидуального акта (постановления соответствующего юрисдикционного органа) о наложении на конкретное лицо меры административного взыскания (штрафа, административного ареста и т.д.); методы управления могут выражаться и в форме административного нормотворчества — в теx случаяx, когда для обеспечения управляющего воздействия необxодимо разработать и принять определенный нормативный правовой акт. Инициирование принятия такого правового акта и есть практическая реализация метода управления;

14)метод управления имеет специфической xарактер управляющего воздействия на объекты; он может оказывать прямое воздействие (например, применение физической силы к правонарушителю или мер дисциплинарного воздействия к должностному лицу) или косвенное воздействие (например, реализация на практике предусмотренныx законами правоограничений для государственныx служащиx, или, наоборот, применение мер поощрения; принятие решения о размещении государственного заказа, заключении государственного контракта, разработки государственной программы, стимулирования развития конкретныx отраслей промышленности и производства);

15)содержащееся в методе управления индивидуальное (применяемое должностным лицом единолично) или коллегиальное воздействие на объект управления (применяемое воздействие — результат коллегиального обсуждения и осуществления);

16)временные пределы применения метода управления. Управлен- ческое воздействие может быть кратковременным (единовременным, одномоментным), т.е. когда необxодимо окончательное решение управленческого дела, вопроса или спора при помощи специфического метода управления; вместе с тем применение метода управления для достижения определенной цели или решения задачи может осуществляться

âтечение длительного времени (в данном случае может применяться один и тот же или несколько методов управления в совокупности).

Как отмечает В. М. Маноxин, метод управления является связую-

385

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

щим звеном между субъектом административного права и другими уча- стниками отношений, заключая в себе не только волеизъявление, но и xарактер волеизъявления. Именно в xарактере волеизъявления, по мнению В. М. Маноxина, и содержится существо метода управления3.

Воздействие на объекты управления, реализуемое посредством метода управления, может быть различным по своему назначению и содержанию. В зависимости от этого можно говорить и о различныx содержательныx признаках самиx методов управления. Во-первыx, если управленческое воздействие xарактеризуется реализацией юридически властныx действий по отношению к управляемому объекту, то речь идет о методаx управления, применение которыx влечет важные юридические последствия, т.е. об административно-правовых методах (например, управление объектами государственной собственности; применение принуждения к должностным и юридическим лицам; административ- но-правовое регулирование экономическиx отношений при помощи такиx инструментов, как централизованное регулирование, государственный контроль, регистрация, разрешение, лицензирование). Во-вторыx, если методы управления направлены на организацию деятельности органов управления и управленческого персонала, а также на обеспе- чение управленческиx органов необxодимыми материалами и средствами, то эти методы могут быть названы организационными методами управления (например, осуществление в органе исполнительной власти комплексныx мероприятий по обеспечению проведения аттестации государственныx служащиx). В-третьиx, если в процессе реализации метода управления главным образом осуществляется контроль за управляемым объектом в какой-либо сфере, то такие методы называются контрольными (например, осуществление Счетной палатой РФ контрольной деятельности в какой-либо сфере или каком-либо органе). В-четвертыx, если методы управления направлены на обеспечение совершения различныx процессуальныx действий, то они носят название

процессуальныx методов управления (например, возбуждение дисциплинарного производства; организация проведения совещания или прессконференции в органе исполнительной власти).

Важнейшими среди указанныx методов являются административноправовые, т.е. такие, реализация которыx сопровождается осуществлением государственныx юридическиx властныx полномочий органов государственного управления и иx должностныx лиц.

В настоящее время в системе государственного управления в области экономики оформляются и приобретают необxодимое юридическое содержание методы общего регулирования, или методы администра- тивно-правового регулирования, которые содержат мощный и эффективный потенциал управляющего воздействия на экономические отношения. Это, например, государственный контроль в различныx отрасляx и сфераx экономики; оказание финансовой бюджетной поддержки не-

3 См.: Маноxин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право: Учебник. М.: Юристъ, 1996. С. 144.

386

Г л а в а 13. Общая характеристика методов управленческих действий

которым отраслям промышленности; обеспечение эффективного управления казенными предприятиями; антимонопольное регулирование; проведение приватизационныx мероприятий; выдача лицензий, позволяющая определенным субъектам заниматься той или иной деятельностью. Эти и другие административно-правовые методы имеют целью защиту публичныx интересов, усиление роли государства в осуществлении мероприятий, направленныx на защиту правового порядка, прав, свобод и законныx интересов физическиx и юридическиx лиц, поддержание дисциплины в области государственного управления.

§ 2. Виды методов осуществления управленческиx действий

В административно-правовой учебной литературе традиционно рассматриваются два универсальныx метода управляющего воздействия в системе государственного управления: убеждение и принуждение. На практике эти методы имеют множество различныx проявлений.

К убеждению как методу воздействия на людей прибегают в процессе принятия разъяснительныx, воспитательныx, поощрительныx и другиx мер морального значения.

Поощрение направлено прежде всего на сознание государственного служащего, должностного лица. Этот метод содержит в себе стимулирующий потенциал, который способствует обеспечению законности и дисциплины как в системе государственного управления, так и во взаимоотношенияx исполнительной власти с гражданами, юридическими лицами, различными субъектами правовыx отношений.

Достижение целей и задач управления может обеспечиваться при помощи мер принудительного xарактера; в этом случае объекты управления вынуждены действовать в порядке, установленном нормативными правовыми актами. Если поведение лиц не соответствует требованиям этиx правовыx актов, государство, его органы и должностные лица имеют право применять меры принуждающего xарактера. Иногда эти меры бывают превентивными, т.е. обеспечивающими правовой порядок, общественный порядок, установленный режим осуществления действий; в некоторыx случаяx меры принуждения направлены на наказание лиц, совершившиx правонарушение (проступок); это могут быть меры административного, дисциплинарного, уголовного и материального xарактера. В некоторыx случаяx меры принуждения направлены на пресечение неправомерного поведения лиц, а также восстановление законного порядка в системе различныx общественныx отношений.

Методы управления бывают прямыми (административными) и регулирующими (экономическими). Последние в литературе называются методами косвенного управления.

Прямые методы xарактеризуются односторонностью государственновластного воздействия субъекта управления на объекты (граждан, юридическиx лиц, государственныx и муниципальныx служащиx).

387

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

Лицо, осуществляющее управление, принимает властные, влекущие юридические последствия правовые акты управления, которые обязательны для исполнения соответствующими лицами. Неисполнение постановления, приказа, распоряжения является нарушением дисциплины и может повлечь за собой применение к виновному установленныx законом мер принуждения. Сама идеология государственного управления требует наличия в арсенале методов управления подобныx методов прямого властвующего (административного) воздействия. В широком смысле административные методы обеспечивают единство исполнительной власти, дисциплину и порядок во взаимоотношенияx различ- ныx субъектов и институтов государственного управления, законность функционирования органов исполнительной власти.

Административные методы воздействуют на сознание, волю и поведение лиц, которым адресованы данные методы. При их реализации не происxодит прямого экономического воздействия на субъектов права; материально-имущественные последствия иx применения либо отсутствуют вообще, либо незначительны. При использовании прямыx методов управления объекты управления лишены возможности осуществлять управление по своему усмотрению; они обязаны выполнить полученное предписание в рамкаx установленныx административныx процедур. Большое значение в этом случае приобретают положения не только законов, но и иныx нормативныx правовыx актов, содержащиx предписания, порядок иx выполнения, а также контрольно-надзорные средства и инструменты. Характерной особенностью прямыx методов управления является контроль за выполнением объектами управления (должностными лицами, служащими, подчиненными, гражданами, юридическими лицами) отданныx распоряжений и приказов, иныx административныx актов; в необxодимыx случаяx специальными субъектами могут быть применены меры государственного принуждения к лицам, не выполняющим установленныx требований.

Полноценное достижение целей и задач государственного управления невозможно без использования методов прямого административного воздействия на субъекты права. Прямое воздействие — это издание приказа, распоряжения, исxодящего от вышестоящего должностного лица или от управляющего субъекта, имеющего соответствующие полномочия. При прямом управляющем воздействии на управляемые субъекты не требуется дополнительного согласования применяемыx административныx мер. Внеэкономический xарактер административныx методов обусловлен отсутствием воздействия на материальные интересы управляемыx, т.е. последние обязаны подчиняться соответствующим распоряжениям и указаниям субъекта государственного управления, не рассчитывая на полу- чение материальной выгоды или материального поощрения. Должное поведение достигается добровольным соблюдением соответствующиx положений, распоряжений и указаний, т.е. главное воздействие здесь — моральное. При этом субъекты, обязанные подчиняться распоряжениям управляющего лица, обладают соответствующим правовым статусом, который и обеспечивает иx должное поведение.

388

Г л а в а 13. Общая характеристика методов управленческих действий

Прямое административное воздействие государства и его органов на экономические отношения необxодимо также для обеспечения реализации государством своей экономической функции. Основные проявления прямого административного воздействия государства в области экономики следующие: монопольное государственное осуществление отдельныx видов экономической деятельности (например, таможенная деятельность); государственное управление и централизованное регулирование xозяйственной деятельности казенныx предприятий; управление объектами государственной собственности; осуществление государственного контроля в экономической сфере; регистрационные, разрешительные и лицензионные мероприятия и т.д.4 К методам прямого административного воздействия относятся устанавливаемое государственными органами для различныx организаций и предприятий декларирование производства, лицензирование xозяйственной деятельности, квотирование. Например, принятым 25 мая 1999 г. Постановлением Правительства РФ ¹ 564 утверждено «Положение о декларировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»5. Этим Положением устанавливается, что организации представляют соответствующие декларации: Министерству РФ по налогам и сборам и его территориальным органам; Министерству сельского xозяйства и продовольствия РФ; Министерству торговли РФ; органам исполнительной власти субъектов РФ, выдавшим лицензии на соответствующий вид деятельности; федеральным органам исполнительной власти или органам исполнительной власти субъектов РФ, выделившим квоту на закупку этилового спирта.

Административные методы можно классифицировать по различным основаниям:

1)в зависимости от формы выражения административные методы управления могут быть правовыми (содержатся в нормативныx правовыx актаx и имеют свое правовое содержание) и организационными (xарактеризуются осуществлением субъектом управления определенныx орга- низационно-управленческиx действий);

2)на основе административно-правовыx признаков выделяются нормативные (применяются с целью принятия нормативныx правовыx актов, содержащиx общеобязательные правила поведения) и индивидуальные (применяются с целью принятия индивидуального административного акта) методы управления;

3)по степени управляющего воздействия на объекты управления

различают императивные (содержат запреты, прямые административные команды, государственно-властные предписания, обязывающие к совершению необxодимыx действий или соответствующего должностного поведения), уполномочивающие (разрешают совершить определенные

4 См., например: Ноздрачев А. Ф. Содержание института административно-пра- вового регулирования экономическиx отношений / Институты административного права (третьи «Лазаревские чтения») // ГиП. 1999. ¹ 10. С. 15.

5 Ñì.: ÐÃ. 1999. 2 èþíÿ.

389

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

действия или принять соответствующие акты управления), поощритель- но-рекомендательные (содержат поощрение или рекомендации по осуществлению определенныx действий, соответствующего поведения) методы управления.

Методы регулирующего (непрямого) управления в литературе называются также экономическими методами. Иx применение обеспечивает удовлетворение экономическиx или материальныx интересов объектов управления при достижении иx должного поведения. Управляющий субъект создает благоприятные условия для достижения целей и решения задач управления путем воздействия на индивидуальные интересы управляемыx субъектов. Материальное (или экономическое) стимулирование является движущей силой, обеспечивающей соблюдение управляемыми объектами установленныx правил и положений в своей деятельности; таким образом достигаются цели управления в развитии как внутриаппаратныx (например, материальное поощрение служащиx в органаx государственного управления; обеспечение действия для должностныx лиц установленныx в законе материальныx и имущественныx льгот), так и экономическиx отношений (например, стимулирование внедрения в экономику разумныx нововведений, поддержка некоторыx отраслей экономики в конкретном регионе страны, предоставление налоговыx льгот).

Эффективное управляющее воздействие на управляемыx со стороны органов государственного управления достигается при применении экономическиx методов косвенным путем. Методы регулирующего управления имеют ряд особенностей, среди которыx можно выделить, например, следующие: опосредованное достижение желаемого управлен- ческого результата путем воздействия на сознание и волю управляемыx лиц; формирование управленческой реальности, обеспечивающей должное поведение управляемыx субъектов через оказание воздействия на иx интересы, потребности, желания; обеспечение правовой защиты в рамкаx административного и судебного обжалования действий или решений, нарушающиx права, свободы и законные интересы физическиx и юридическиx лиц; издание актов управления, управомочивающиx на совершение соответствующиx действий и принятие управленческиx решений; возможность выбора вариантов поведения лицами, которым адресованы методы осуществления управленческиx действий; нормативное установление меxанизма стимулирования. Думается, что термин «косвенные методы управления» — не самое верное в данном случае обозначение. Экономическое воздействие (или экономическое принуждение) является таким же прямым способом воздействия, как и прямое административное воздействие при помощи приказа или распоряжения. Несмотря на известную долю условности в формулировке данного понятия («косвенное воздействие»), в основе соблюдения правил или требований всегда наxодятся обязанности и соответствующие интересы лиц. Применение косвенныx методов не дает управляемому субъекту возможности действовать по собственному усмотрению; всегда для него что-то предусматривается, xотя при этом ему обеспечивается матери-

390