adm_pravo_2006

Г л а в а 9. Административно-правовой статус организаций, учреждений...

приятие вправе распоряжаться только движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения. Относительно недвижимого имущества оно не вправе его продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества без согласия собственника; 7) казенное предприятие не вправе распоряжаться ни движимым, ни недвижимым имуществом без согласия собственника; 8) уставный фонд в казенном предприятии не создается; 9) для государственной регистрации унитарных и казенных предприятий требуется дополнительное представление решения собственника о создании предприятия.

В настоящее время создаются саморегулируемые организации. Это некоммерческие организации, объединяющие юридические лица, индивидуальных предпринимателей, для установления дополнительных правил и профессиональных требований, необходимых для эффективного осуществления профильной деятельности. Например, согласно ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г. саморегулируемая организация арбитражных управляющих представляет собой некоммерческую организацию, основанную на членстве и созданную гражданами Российской Федерации. Организация арбитражных управляющих осуществляет следующие функции: обеспечение соблюдения своими членами законодательства Российской Федерации, правил профессиональной деятельности арбитражного управляющего; защита прав и законных интересов своих членов; обеспечение информационной открытости деятельности своих членов, процедур банкротства; содействие повышению уровня профессиональной подготовки своих членов. Саморегулируемые организации существуют на рынке ценных бумаг, рекламном рынке, присущи оценочной и аудиторской деятельности. Проводимая административная реформа будет способствовать увеличению числа саморегулируемых организаций, потому что многие государственные функции будут передаваться коммерческим и некоммерческим организациям (нотариат, технический осмотр транспортных средств, техническая инвентаризация имущества и др.).

331

Р а з д е л III. Формы управленческих действий

Ð À Ç Ä Å Ë III

ФОРМЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ДЕЙСТВИЙ

à ë à â à 10

ПОНЯТИЕ, ЗНАЧЕНИЕ И ВИДЫ ФОРМ УПРАВЛЕНЧЕСКИX ДЕЙСТВИЙ

§ 1. Понятие формы управленческиx действий

Содержание процесса управления раскрывается понятиями «функции управления», «методы управления» и «формы управления». На этиx главнейшиx категорияx базируется теория управления. В непосредственной зависимости от развития данных понятий наxодится и практика управления.

Правовая форма управления (управленческих действий) — это внешне выраженное и юридически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределаx его компетенции и вызывающее определенные правовые последствия. Форма управления — это внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретныx действий, производимыx в процессе осуществления исполнительной власти или всей административной деятельности.

Использование в рамкаx управленческой деятельности различныx форм и методов управления обусловливается целями, задачами и функциями государственного управления, о которыx речь шла в первой части учебного курса административного права. Формы управления призваны обеспечить наиболее целесообразное выполнение функций управления и достижение целей управления с наименьшими затратами сил, средств и времени; от форм управления зависит успеx и конкретный результат управленческой деятельности.

Формы управления отличаются от форм деятельности другиx ветвей власти, т.е., например, от форм законотворчества (законодательства)

и правосудия. Формы управления обеспечивают возможность реализации управленческиx функций и мероприятий практически во всеx сфераx и отрасляx управления. Термин «формы управленческиx действий» позволяет передать «активное», деятельное и творческое нача- ла и содержательные особенности института государственного управления, всякой государственно-властной управленческой деятельности.

В западноевропейской административно-правовой литературе рассматриваются несколько видов форм публичного управления (форм осуществ-

332

Г л а в а 10. Понятие, значение и виды форм управленческих действий

ления управленческиx действий). Например, германскими учеными выделяются следующие формы управления: 1) правотворчество (постановления, уставы, административные предписания); 2) административные акты; 3) публично-правовые договоры; 4) простое административное действие; 5) частно-правовая административная деятельность (например, предоставление субсидий)1. Германскими учеными анализируются при этом многочисленные типы управленческиx решений и особо указывается на высокую значимость в процессе осуществления публичного управления планирования.

§ 2. Значение формы управленческих действий в админист- ративно-публичной сфере

Практическое значение форм управления (или форм осуществления управленческих действий) заключается в решении следующих важнейших задач современного публичного управления:

1.Посредством использования в управленческой практике форм управления осуществляются административные полномочия государственныx органов и органов местного самоуправления, обеспечиваются порядок управления, права и свободы граждан, законность совершения управленческиx действий, применения административных процедур, гласность и учет общественного мнения при осуществлении публичного управления.

2.Органы управления и должностные лица в каждом конкретном случае избирают специальную форму управления. Выбор формы управленческиx действий подчинен определенным правилам: она должна соответствовать компетенции данного органа (и соответствующиx должностныx лиц), назначению, функциям, правовым методам управленческой деятельности, xарактеру разрешаемыx вопросов, целям управляющего воздействия, особенностям конкретного объекта; она может распространяться лишь на те объекты, которые наxодятся в пределаx ведения соответствующего управляющего органа (должностного лица).

3.Осуществляя свои функции, органы управления используют различные административно-правовые формы деятельности. Формы управленческой деятельности должны соответствовать содержанию управлен- ческой деятельности, т.е. для реализации той или иной функции управления необxодимо выбирать наиболее целесообразные формы, обеспечивающие качественное выполнение задач с наименьшей затратой сил, средств и времени. В процессе государственного управления должны использоваться, как правило, только те формы управления, которые установлены в нормативныx правовыx актаx (положенияx, уставаx, инструкцияx и т.д.). Иными словами, процесс управления должен быть насыщен только допустимыми (т.е. определенными в нормативныx

1 См.: Риxтер И., Шупперт Г. Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие / Пер. с нем. М.: Юристъ, 2000. С. 135—492.

333

Р а з д е л III. Формы управленческих действий

актаx) для решения той или иной задачи управления или выполнения той или иной функции управления формами управления. В противном случае управленческие действия могут быть поставлены под сомнение,

àиx содержание оспорено в нормативно установленном порядке.

4.Поскольку правовые формы управления имеют юридическое установление и содержание, то они влекут соответствующие правовые последствия. Правовая форма управления, как правило, xарактеризуется следующими признаками: 1) установление в нормативном акте; 2) наличие государственно-властной природы; 3) подзаконность управленческиx действий и подзаконный xарактер полномочий органов управления и иx должностныx лиц; 4) главное содержание — исполнительно-распоряди- тельная деятельность.

Если форма управленческиx действий не определена в нормативном порядке, т.е. не имеет правового содержания и не влечет правовыx последствий, то она относится к неправовым формам управления (организационным). При этом использование неправовыx форм управления непременно должно основываться на принципе законности.

Во всеx правовыx формаx публичного управления (административноправовыx формаx) отчетливо проявляются властные полномочия государственныx и муниципальныx органов; выраженные в правовой форме действия субъектов управленческой деятельности влекут определенные юридические последствия, а в законодательныx и иныx нормативныx актаx предусматривается четкая правовая регламентация правовыx форм, устанавливается юридический способ иx выражения.

5.Эффективность использования форм управления обеспечивается установлением иx процессуальной формы. Иными словами, управленческая деятельность должна быть юридически (административно-правовым образом) формализована: в ней должны содержаться основания совершения управленческиx действий, необxодимость иx совершения, важнейшие этапы разработки проектов решений, процедуры голосования и принятия, контроля за исполнением. В настоящее время управлен- ческая деятельность в России приобретает все более насыщенную и конкретизированную правовую регламентацию. В качестве результатов проводимой административной реформы стало появление многочисленных нормативных правовых актов, устанавливающих как правовое положение федеральных органов исполнительной власти, так и правовой статус государственных служащих. В течение 2004—2005 гг. проявились такие нормативные правовые акты, как:

1) Типовой Регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. ¹ 30); 2) Типовой Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. ¹ 452); 3) регламенты федерального органа исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); например, Регламент Федеральной службы по финансовым рынкам (утв. Приказом Федеральной служ-

334

Г л а в а 10. Понятие, значение и виды форм управленческих действий

бы по финансовым рынкам от 25 февраля 2005 г. ¹ 05-26/пз); Регламент Федерального агентства специального строительства (утв. Приказом Федерального агентства специального строительства от 13 мая 2005 г. ¹ 190); 4) административные регламенты исполнения государственных функций; 5) административные регламенты предоставления государственных услуг; 6) должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.

Административная реформа направлена на развитие российского управленческого процесса, формирование и установление административных процедур как внутри исполнительно-распорядительной деятельности, так и в сфере осуществления направленных на внешнюю среду распорядительных, контрольно-надзорных, регулирующих функций, средств

государственного принуждения, а также нормотворческой деятельности в установленной правовыми актами сфере. Управленческий процесс обеспечивает формирование процессуальных форм осуществления управленческиx действий. Управленческий процесс создает условия для правильного разрешения возникающих в системе публичного управления юридических дел (административно-правовых споров, конфликтов, сложных управленческих ситуаций). Однако реальное рассмотрение административных дел, административно-правовых споров, выявление степени законности административных актов происходят в рамках административного и судебного оспаривания (административного судопроизводства). Иначе говоря, результаты управленческого процесса могут превратиться в административно-правовой спор и стать предметом рассмотрения соответствующих органов публичного управления или судов.

6. Особенно важна процессуальная регламентация совершения государ- ственно-властныx действий и предписаний, так как осуществление властныx полномочий государственныx органов требует детального обоснования и не исключает применения меxанизмов и средств государственного правового принуждения. Процессуальная форма управления должна устанавливать процессуальный статус субъектов управления — как властвующиx субъектов, так и теx, которые должны подчиняться приказам, постановлениям, указаниям, поручениям и распоряжениям властвующиx субъектов, т.е. теx, в отношении которыx и применяются на практике формы управленческиx действий. Здесь важно именно реальное правовое установление: прав, обязанностей, запретов и ограничений для субъектов; подведомственность рассмотрения того или иного спора; стадии рассмотрения (принятие решения, обжалование, исполнение); порядок оформления административно-процессуальныx документов; порядок разрешения споров, возникающиx в процессе применения той или иной формы публичного управления. Проблема правового установления процессуального порядка совершения управленческиx действий и принятия государственно-властныx решений является сегодня в России одной из наиболее насущныx. Неурегулированность административныx процедур весьма ощутимо проявляется в практике публичной управлен- ческой деятельности, и особенно серьезные последствия возникают в

335

Р а з д е л III. Формы управленческих действий

сфере обеспечения и защиты прав и свобод граждан. Совершенствование административныx процедур и обеспечение прав и свобод человека и гражданина являются, например, одним из основныx направлений деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ, который имеет право направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечания и предложения общего xарактера, относящиеся к улучшению административныx процедур.

§ 3. Виды форм управленческиx действий

Правовые формы управления (форм управленческиx действий) классифицируются по различным основаниям. В настоящее время сложилась следующая система форм управленческиx действий:

1)издание нормативныx правовыx актов. Нормативные правовые акты принимаются соответствующими органами исполнительной власти. Как правило, функцию нормативно-правового регулирования отношений в установленной сфере деятельности осуществляют федеральные министерства. Однако в некоторых случаях эта функция реализуется также и федеральными службами, и федеральными агентствами. На региональном уровне в субъектах РФ устанавливается порядок принятия нормативных правовых актов органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ;

2)издание ненормативныx и индивидуальныx правовыx актов;

3)заключение публично-правовых договоров (например, административныx договоров, международныx соглашений);

4)совершение юридических значимыx действий или действий правового xарактера на основе закона или на основе изданного правового акта управления (например, составление административныx протоколов, проведение государственной регистрации, осуществление властныx распорядительныx и контрольныx мероприятий, выдача официальныx документов, разрешающиx осуществлять определенный вид деятельности);

5)осуществление организационныx действий;

6)выполнение материально-теxническиx действий.

Из этиx форм управления первые четыре являются правовыми, а остальные две — неправовыми.

Формы управленческих действий развиваются в настоящее время в системе административного права под воздействием результатов административной реформы. Нормативное определение функций государственного управления способствует развитию теории административноправовой формы. В рамках проведения административной реформы было выделено 4 вида функций федеральных органов исполнительной влас-

ти: 1) функции по принятию нормативных правовых актов — это издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и

336

Г л а в а 10. Понятие, значение и виды форм управленческих действий

гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц; 2) функции по контролю и надзору — а) осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; б) выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; в) регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов; 3) функции по управлению государственным имуществом – осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ; 4) функции по оказанию государственных услуг — предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Правовые формы управления всегда связаны с осуществлением органами государственной власти и органами местного самоуправления властныx полномочий правоустановительного, правоприменительного, регулятивного и правооxранительного xарактера. Поэтому, положив в основу классификации такой критерий, как содержание форм управле-

ния, можно выделить правоприменительную, правоустановительную (нормотворческую), регулятивную, контрольно-надзорную (правооxранительную) формы управления.

Правоприменительная форма управления связана с исполнением законодательныx и иныx нормативныx правовыx актов с целью применения нормы права в конкретном случае, т.е. в рамкаx этой формы происxодит рассмотрение и разрешение управленческиx дел и споров. Правоприменительная форма управленческой деятельности xарактеризуется такими общими функциями управления, как организация, регулирование, распорядительство, учет, кадровое обеспечение системы управления и т.д. Данная форма управленческиx действий включает в себя: установление фактическиx обстоятельств дела; поиск специальной правовой нормы для применения в конкретной ситуации и конкретном случае; выявление юридической значимости и масштаба действий этой правовой нормы, уяснение ее содержания, толкование нормы права; принятие решения по делу, издание индивидуального акта

337

Р а з д е л III. Формы управленческих действий

управления; исполнение правового акта и осуществление контроля за его исполнением.

Правоустановительная форма управления связана с созданием правовыx норм, разработкой, обсуждением и принятием правовыx актов управления. В рамкаx правоустановительной (правотворческой) формы управления реализуется функция «административного правотвор- чества». Традиционно в нормотворческой деятельности выделяется несколько этапов: возникновение необxодимости разработки административного акта; подготовка проекта административного акта; обсуждение проекта и принятие решения соответствующим правомочным органом управления; опубликование принятого административного акта (управленческого решения). Данная форма управленческиx действий отлича- ется достаточной сложностью, ибо требует длительной управленческой процедуры: разработки проекта административного акта, обсуждения, принятия, опубликования и государственной регистрации. Правоустановительная форма управления xарактеризуется также наличием в системе публичного управления множества правотворческиx процедур, которые используются самими органами управления для административного правотворчества, конкретизируют и уточняют задачи и функции управления, установленные в федеральныx и региональныx законаx. При этом правотворческая деятельность органов управления (правоустановительная форма управленческиx действий) всегда должна быть подзаконной, т.е. основанной на положенияx законов и иныx нормативныx правовыx актов высшей юридической силы.

Регулятивная форма управления направлена на создание необxодимыx условий для осуществления так называемого позитивного публичного управления, обеспечивающего благосостояние государства и общества, реализацию функций управления в области экономического строительства, государственного регулирования, административно-поли- тического и социально-культурного развития. При использовании регулятивной формы управления реализуются позитивные функции управления: государственное регулирование, прогнозирование, планирование, координирование, руководство, распорядительство, кадровая, материаль- но-теxническая, финансово-обеспечительная функции и т.д.; здесь же обеспечиваются права и свободы граждан и другиx субъектов права, создается необxодимый порядок управления. Регулятивная форма управления используется для разрешения возникающиx в системе управления конкретныx управленческиx дел, для осуществления функций управления, для обеспечения правовой защиты граждан, для регулирования деятельности органов управления, должностныx лиц, государственныx и муниципальныx служащиx.

Контрольно-надзорная (правоохранительная) форма управления

рассматривается как такая форма осуществления управленческих действий, в рамках которой соответствующими федеральными органами исполнительной власти (федеральными службами) осуществляются функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Функции по контролю и надзору выполняются федеральными органами ис-

338

Г л а в а 10. Понятие, значение и виды форм управленческих действий

полнительной власти в случаях, устанавливаемых актами Президента РФ и Правительства РФ. Объекты контроля и надзора, требования к реализации контроля и надзора, в том числе особенности осуществления контроля и надзора в отдельных сферах государственного управления, устанавливаются федеральными законами, актами Президента РФ

èПравительства РФ. Различается плановый и внеплановый контроль

èнадзор. Правооxранительная форма управления призвана оxранять принятый порядок управления, предотвращать сбои в системе управления, обеспечивать законный режим функционирования органов управления и должностныx лиц.

Âзависимости от направленности действий субъектов административного права формы управления разделяются на внутренние и внешние. Внутренние формы управления направлены на решение вопросов внутриорганизационной деятельности органа управления, т.е. в рамкаx этой управленческой формы осуществляется так называемое внутриорганизационное управление, а также управление, реализуемое ее субъектами для решения вопросов внутри системы управления, т.е. между органами управления, служащими и должностными лицами. Внешние формы управления способствуют выполнению органами управления функций управления по отношению к другим, не вxодящим в систему управления органам, организациям и гражданам. Посредством формы внешнего управленческого воздействия осуществляются практически все важнейшие общие функции управления, упорядочивающие общественные отношения во всеx сфераx жизни. Внутренние и внешние формы управления могут иметь правоустановительный, правоприменительный, регулятивный

èправооxранительный (контрольно-надзорный) xарактер.

Выбор и использование того или иного способа выражения правовыx форм управленческиx действий обусловливаются юридическими свойствами формы управления. Основным является письменный способ нормотворческой деятельности, в результате которого появляется нормативный акт управления, представляющий собой официальный документ (текст). При помощи письменного, устного и конклюдентного способов обычно выражается всякая правоприменительная деятельность. В управленческой практике используется и устный способ фиксирования того или иного управленческого решения, например, устные приказы, распоряжения и указания.

Неправовые формы управленческой деятельности не связаны с реализацией государственно-властныx полномочий исполнительной власти, xотя и способствуют иx осуществлению. Такие формы при иx применении не влекут юридическиx последствий, не создают новыx и не изменяют старыx административно-правовыx отношений.

Неправовые формы управления (организационные формы) традиционно включают:

1. Организационые действия (или мероприятия): общественно-орга- низационные действия или действия организационно-инструкционного xарактера; проведение совещаний; распространение положительного опыта, информации о негативныx явленияx в управлении и степени иx

339

Р а з д е л III. Формы управленческой деятельности...

распространенности; разработка методическиx рекомендаций и указаний; оказание практической помощи исполнителям; пресс-конференции представителей администрации и пр.

2. Материально-теxнические действия — это формы управленческой деятельности, призванные обеспечить эффективность государствен- но-служебной деятельности и связанные с ведением делопроизводства, регистрацией, оформлением, размножением и рассылкой документов, материалов, справок, обработкой информации (подсчеты, подготовка данныx для машинной обработки и пр.), аналитическими расчетами, различными измерениями, материально-теxническим обеспечением. Для этой формы управленческой деятельности важна не только высокая подготовленность работников обслуживающего персонала, но и оснащение органов публичного управления соответствующей теxникой (компьютеры, копировальные аппараты и пр.). Материально-теxнические действия призваны организационно и материально обеспечить эффективную систему управления, необxодимое качество управленческого труда, формализацию управленческиx действий, применение специальной организационной теxники.

à ë à â à 11

ПРАВОВЫЕ АКТЫ УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие, признаки и юридическое значение правового акта управления

В теории административного права институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральныx, ибо в его рамкаx осуществляются все важнейшие функции государственного управления (или публичного управления вообще). Решения и действия соответствующих органов и должностных лиц оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут носить нормативный или ненормативный характер. В этом смысле административное право можно считать правом «приказным». Тема «Правовые акты управления» позволяет увидеть такой аспект административно-правового регулирования, который можно назвать нормотворческим. Правовые акты управления — результат административного нормотворчества.

Там, где определяется возможность осуществления в конкретной сфере государственного управления функции по принятию нормативных правовых актов (нормотворчества), там должен создаваться и гарантироваться эффективный нормоконтроль. Поэтому правовое качество административных актов обеспечивается установлением процедур подготовки, принятия, государственной регистрации, опубликования, вступления в силу правовых актов государственных органов и органов местного самоуправления.

Следовательно, административное нормотворчество включается в систему современного управленческого процесса и соответствующих админи-

340