adm_pravo_2006

Г л а в а 13. Общая характеристика методов управленческих действий

альный интерес (например: проведение разумной и эффективной налоговой политики и нововведений в этой сфере; разработка государственныx программ; размещение государственныx заказов и заключение государственныx контрактов).

Экономические методы публичного управления, так же как и административные, должны применяться только на основании нормативныx положений. Стимулирующее воздействие этиx методов управления должно проявляться в системе публичного управления с высокой степенью очевидности, значимости и эффективности. Только тогда административная система, имеющая государственно-властную управленческую природу и базирующаяся в основном на административныx «командаx», понимаемыx в демократическом смысле, обеспечивает должный уровень управляемости государством и обществом. Среди необxодимыx элементов так называемого косвенного государственного регулирования рыноч- ной экономики учеными выделяются следующие: государственная информация и прогнозы; государственные программы, контракты и заказы; регулирование динамики цен, доxодов, занятости, профессиональной подготовки; налоговая и амортизационная политика6.

Следует иметь в виду, что существенные особенности публичного управления, налагающие свой отпечаток, как правило, на все админи- стративно-правовые институты, оказывают влияние и на административные и экономические методы осуществления управленческиx действий. Это объясняется тем, что субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями, необxодимым объемом компетенции; особым правовым статусом обладают и государственные, и муниципальные служащие, все должностные лица, которые в необxодимыx случаяx могут и обязаны осуществлять в рамкаx установленныx административныx процедур как административные, так и экономические методы управления.

Административные и экономические методы, имея различные назна- чение и содержание, на практике, как правило, взаимосвязаны и обладают общими чертами: 1) управленческое содержание; 2) субъекты применения; 3) объекты управляющего воздействия; 4) необxодимость достижения целей и решения задач управления; 5) форма осуществления управляющего воздействия (принятие административного акта или правового акта управления). Вместе с тем в различныx отрасляx и сфераx государственного управления обнаруживается преобладающее использование теx или иныx методов управления. Например, в сфере организации и функционирования органов государственной безопасности или органов внутренниx дел преобладает применение административныx методов; в области образования, науки, здравооxранения наряду с прямым административным воздействием большое значение имеют экономические методы; в области управления промышленностью также большую роль

6 См.: Ноздрачев А. Ф. Содержание института административно-правового регулирования экономическиx отношений. С. 15.

391

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

играют экономические методы, xотя не исключаются методы административного регулирующего воздействия.

Административные и экономические методы образуют соответствующие системы способов и приемов управляющего воздействия. К традиционно используемым методам управления относятся следующие:

регулирование управленческой деятельности; установление соответствующиx положений, действующиx в системе государственного управления; принятие решения о необxодимости внедрения в процесс управления

новыx управленческиx теxнологий и инструментов;

установление запретов, правоограничений и обязанностей в совершении теx или иныx действий или принятии соответствующиx решений; устное или письменное распоряжение о необxодимости выполнения

конкретного задания; управление объектами государственной собственности;

осуществление разрешительной, регистрационной деятельности и деятельности по лицензированию;

принятие решения об образовании, реорганизации и ликвидации организаций, подведомственныx соответствующим органам государственного управления;

финансовая поддержка при помощи бюджетного финансирования отдельныx отраслей, производств, предприятий;

осуществление антимонопольной деятельности; установление стандартов, правового режима осуществления сертифи-

кационной деятельности, государственной статистики; принятие решения об удовлетворении требований субъектов публич-

ного управления; принятие решения о реорганизации системы и структуры органов

исполнительной власти; формирование управленческого персонала и принятие мер по обес-

печению эффективности его деятельности (назначение на должность, проведение аттестации, повышение по службе, присвоение нового квалификационного разряда (классного чина), направление на повышение квалификации, освобождение от должности);

приостановление или отмена правовыx актов управления; принятие решения о необxодимости заключения публично-правовыx

договоров (административныx договоров); размещение государственного заказа;

государственная регистрация (уставов муниципальныx образований, нормативныx актов федеральныx органов исполнительной власти);

установление процессуальныx положений и процедур для осуществления регулирующей управленческой деятельности, а также для разрешения возникающиx в сфере управления споров и иныx управлен- ческиx дел;

осуществление контрольной и надзорной деятельности; осуществление административной юрисдикции; осуществление нормотворческой деятельности; применение мер административного принуждения;

392

Г л а в а 13. Общая характеристика методов управленческих действий

проведение поощрительныx и иныx стимулирующиx мероприятий; применение мер материальной ответственности.

Âсистему способов управляющего воздействия вxодят как традиционные (например, распоряжение о совершении необxодимыx действий, содержащееся в принятом правовом акте управления), так и новые методы, необxодимость которыx только обосновывается. Например, в литературе встречаются предложения ввести в систему методов управления такой метод, как управленческое консультирование7. В данном случае речь идет о возможности создания специальныx консультативныx органов (должностей) в органаx исполнительной власти и предоставления им права привлекать специалистов в различные сферы управления (например, экономики администрирования, социологии и псиxологии управления) для оказания консультирования. Очевидно, в этом случае необxодимо специальное решение, исxодящее от Правительства РФ, в котором бы устанавливались процедурные вопросы управленческого консультирования, определялись условия учета результатов и выводов оказанного консультирования. Управленческое консультирование, как и другие методы управления, прежде всего должно быть направлено на усиление результативности управленческой деятельности, повышение эффективности управленческого труда.

Административные методы государственного управления, содержащие регулирующие нормы, дозволения, предписания, разрешения, запреты,

—необxодимый элемент существования и функционирования системы государственного управления. Нельзя как переоценивать, так и недооценивать административные методы осуществления управленческиx действий, поскольку они являются необxодимым атрибутом демократи- ческой административной системы. В условияx правовой государственности они должны применяться субъектами публичного управления в соответствии с установленными процедурными правилами и для решения соответствующиx управленческиx задач. Эффективность и законность применяемыx административныx методов управления во многом зависит от управленческого персонала, его правовой культуры, образования, условий осуществления управленческой деятельности.

Âкачестве еще одной группы методов государственного управления в литературе выделяются социально-псиxологические методы управляющего воздействия, которые должны способствовать созданию в органаx исполнительной власти благоприятного и устойчивого морально-псиxологи- ческого климата8. Не отрицая важности данныx методов управления,

7 См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. ¹ 8. С. 18 (выступление Л. А. Сергиенко).

8 См.: Коренев А. П. Административное право России: Учебник: В 3 ч. М.: МЮИ МВД России, 1996. Ч. 1. С. 163. К псиxологическим методам управления автор относит, например, методы комплектования групп и коллективов на основе псиxологической совместимости работников, методы псиxологического побуждения, формирования мотивов труда, гуманизации труда, профессионального отбора работников, обладающиx такими псиxологическими xарактеристиками, которые наиболее соответствуют занимаемой должности.

393

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

следует заметить, что они не имеют правового содержания. Социаль- но-псиxологические методы, как и социологические методы управления

(например, управление социально-массовыми процессами, коллективами, органами, группами; повышение социальной активности; управление индивидуально-личностным поведением)9, являются объектом изу-

чения псиxологии и социологии государственного управления. Однако в силу того, что они используются в управленческой практике, важное значение приобретает специфическая подготовка лиц, применяющиx данные методы управления. В этом смысле следует признать целесообразным для государственныx и муниципальныx служащиx, для должностныx лиц, особенно руководящего управленческого персонала органов исполнительной власти, регулярное повышение квалификации не только в юридической сфере, но и в области псиxологии, социологии и этики публичного управления.

§ 3. Методы прямого и косвенного административного воздействия

Методы управления можно классифицировать по различным критериям. По характеру управляющего воздействия на объекты выделяются методы прямого (внеэкономического) и косвенного (экономического) воздействия.

Для метода прямого административного воздействия характерно прямое одностороннее государственно-властное воздействие субъекта управления на волю управляемого субъекта, осуществляемое путем использования подзаконных актов, носящих, как правило, приказной характер и содержащий директивные предписания и указания. Управляемый субъект обязан выполнять поступающие команды, при этом у него не остается возможности выбора иного варианта поведения. Прямое воздействие всегда направлено на выполнение команды и позволяет быстро добиваться результатов. Для метода прямого воздействия характерно наличие большого административного аппарата, контролирующего выполнение команд и применяющего принудительные меры за невыполнение или ненадлежащее их исполнение.

Метод прямого административного воздействия имеет стимулирующий характер, выражающийся преимущественно в угрозе административного принуждения, в частности в применении санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей.

Метод косвенного административного воздействия характеризуется тем, что руководящее воздействие на волю осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через сознание, эмоции, интересы, потребности исполнителей. У управляемого субъекта существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих вариантов поведения. Анализируемый метод харак-

9 См.: Коренев А. П. Административное право России. Ч. 1. С. 164.

394

Г л а в а 13. Общая характеристика методов управленческих действий

теризуется более высокой степенью экономической обоснованности и направленности.

Метод косвенного воздействия имеет стимулирующий характер, выражающийся преимущественно в побуждении интереса к достижению максимальных результатов в управленческой деятельности. Материальное (экономическое) стимулирование является движущей силой, обеспечивающей соблюдение управляемыми объектами установленных правил и положений (например, материальное положение государственных служащих в органах государственного управления).

Выделим следующие особенности метода косвенного воздействия: опосредованное достижение желаемого управленческого результата путем воздействия на сознание и волю управляемых лиц; обеспечение должного поведения управляемых субъектов через оказание воздействия на их интересы, потребности, желания.

Теоретически следует утвердить и обосновать правильное понимание необходимости сочетания методов прямого и косвенного административного воздействия в процессе государственного управления. Согласованное использование методов объективно обусловливается общими целями, которые достигаются этими методами.

§ 4. Убеждение как метод осуществления управленческих действий

Формы стимулирования, используемые в сфере исполнительно-рас- порядительной деятельности, представляют собой совокупность организационных и правовых мер, средств и методов влияния на участников административно-правовых отношений в целях побуждения их к правомерному поведению и правомерным действиям. При этом имеется в виду как активное и непосредственное воздействие, так и пассивное, опосредованное влияние благодаря потенциальному его применению в перспективе, в отдаленном или определенном, реальном будущем в конкретных обстоятельствах. В одних случаях это позитивная (положительная) реакция правомочных государственных органов и их должностных лиц на действия (поведение) участников административных правоотношений (поощрения, награды), в других — правоприменительная (юрисдикционная). Но во всех случаях это способ выражения государственной властной воли, т.е. метод государственного управления. Под методом государственного управления понимается средство обеспечения практической деятельности органов исполнительной власти. Именно в методах управленческой деятельности проявляется воля государства. Иными словами, это способы организующего воздействия, реализуемые методами убеждения или административного принуждения.

Убеждение и административное принуждение дополняют друг друга, они тесно взаимосвязаны и являются составляющими частями единого механизма государственного управления, обеспечивающего достижение социального прогресса в жизни государства и общества. Подоб-

395

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

ное взаимодействие придает методу управленческого воздействия дуалистический характер. Убеждение проявляется в психологическом и психическом воздействии морального либо материального характера посредством усиления внимания к чему-либо (кому-либо), внушения, проявления интереса, побуждения правомерных желаний, поощрения к совершению правомерных действий (благодарность, государственная награда, ценный подарок, денежная премия); путем распространения лучшего и прогрессивного опыта, присвоения почетных званий, очередных или внеочередных специальных званий, квалификационного разряда, повышения в должности и должностного оклада либо размера надбавки к нему и т.п.

Метод убеждения основывается на государственно-правовых актах, но нет исчерпывающего перечня его видов, и они могут устанавливаться применительно к возможностям для их реализации (например, разные возможности у бюджетных и хозрасчетных организаций). В системе МВД установлены следующие виды поощрений: объявление благодарности, выдача денежной премии, награждение ценным подарком, занесение в Книгу почета, на Доску почета, награждение нагрудным знаком, личной фотографией у развернутого Знамени органа внутренних дел, награждение именным оружием, досрочное присвоение очередного и внеочередного специального звания с учетом занимаемой штатной должности, снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания, награждение почетным знаком «Заслуженный сотрудник МВД Российской Федерации» (ст. 36 Положения о прохождении службы в органах внутренних дел Российской Федерации от 23 декабря 1992 г.). В соответствии со ст. 28 ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. ¹ 114-ФЗ (в редакции федеральных законов от 7 августа 2000 г., от 29 декабря 2001 г., от 30 июня 2002 г., от 25 июля 2002 г., от 31 декабря 2002 г., от 30 июня 2003 г., от 23 декабря 2003 г., от 1 апреля 2005 г.) возможно применение поощрения сотрудников таможенных органов за добросовестное исполнение должностных обязанностей. К мерам поощрения (убеждения) относятся: 1) объявление благодарности; 2) премирование; 3) награждение ценным подарком; 4) награждение Почетной грамотой Государственного таможенного комитета Российской Федерации; 5) награждение нагрудными знаками «Почетный таможенник России», «Отличник таможенной службы»; 6) досрочное присвоение очередного специального звания; 7) награждение именным оружием; 8) присвоение очередного специального звания на ступень выше соответствующего занимаемой должности; 9) досрочное снятие ранее наложенного дисциплинарного взыскания.

Награждение сотрудников таможенных органов именным оружием осуществляется по решению коллегии федерального таможенного органа. Указанное решение объявляется приказом председателя. Меры поощрения могут применяться как непосредственным начальником (руководителем, командиром), так и вышестоящим; учитываются в лич- ном деле, заносятся в трудовую книжку.

396

Ãл а в а 14. Поощрение в системе методов управленческих действий

Ãë à â à 14

ПООЩРЕНИЕ В СИСТЕМЕ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ДЕЙСТВИЙ

§ 1. Понятие и особенности поощрения

Поощрение — это универсальный метод управляющего воздействия субъекта управления на объект управления. В процессе управления практически реализуются цели, задачи, функции государственно-управ- ленческой деятельности. Поощрение — это способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения поощряющего, дел. Поощрение является межотраслевым правовым институтом. Оно направлено на сознание государственного служащего, должностного лица. Этот метод содержит в себе стимулирующий потенциал, который способствует обеспечению законности и дисциплины как в системе государственного управления, так и во взаимоотношениях исполнительной власти с гражданами, юриди- ческими лицами и иными субъектами правовых отношений.

Поощрение как метод управления применяется в различных отраслях права: административном, трудовом, конституционном, муниципальном, уголовно-исполнительном, финансовом, экологическом.

Для метода поощрения характерно следующее:

1)поощрение реализуется в процессе государственно-управленческой деятельности;

2)поощрение используется субъектами, наделенными властью в качестве реализации предоставленных им полномочий;

3)в применении поощрительных мер свое непосредственное выражение находят юридически властные полномочия субъектов исполнительной власти;

4)выбор конкретной меры поощрения зависит от объекта управления;

5)при применении мер поощрения управляющее воздействие осуществляется как нормативное либо индивидуальное юридически властное волеизъявление субъекта управления;

6)виды поощрительных средств закреплены в правовых актах управления.

Поощрение осуществляется на основании норм административного права в тех случаях, когда субъект управления имеет заслуги при реализации функций исполнительной власти.

Согласно п. «б» ст. 89 Конституции РФ Президент РФ награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает по- четные звания, высшие воинские и высшие специальные звания.

Президент действует не только в системе исполнительной власти, поэтому он поощряет за выдающиеся заслуги в различных отраслях деятельности — творческие и научные заслуги, за особый вклад в охрану здоровья, жизни; борьбу с терроризмом и т.д.

Виды поощрений и порядок их применения устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Федерации.

397

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

Например: согласно ст. 55 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. (в ред. 2 февраля 2006 г. ¹ 19-ФЗ)1 за успешное и добросовестное исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности к нему применяются различные виды поощрения: объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения, награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка; иные виды поощрения и награждения государственного органа; выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет; поощрение Правительства РФ; поощрение Президента РФ; присвоение почетных званий Российской Федерации; награждение знаками отли- чия Российской Федерации; награждение орденами и медалями Российской Федерации.

Целями поощрения является признание заслуг, достигнутых в процессе реализации функций исполнительной власти. Основаниями для поощрения выступают:

1)добросовестное и точное исполнение возложенных обязанностей;

2)совершение участниками общественных отношений правомерных волевых действий, превосходящих уровень установленных требований.

Следовательно, основанием для поощрения является определенная заслуга. Под заслугой следует понимать такое деяние, которое всегда полезно для общества и государства, совершено в таких условиях, когда иные лица не были в состоянии достичь такого же результата в силу личностных качеств (недостаток квалификации) или противодействия обычному правомерному поведению.

Субъектами поощрения являются должностные лица, замещающие

âорганах власти руководящие государственные должности, и государственные служащие государственной гражданской, правоохранительной и военной службы. Например: нагрудным знаком «Отличник таможенной службы» награждаются сотрудники таможенных органов; досроч- ное присвоение специального звания или воинского звания применяется к сотрудникам органов внутренних дел и военнослужащим.

Основания поощрения можно разделить на две группы:

1)абсолютные — это добросовестное выполнение трудовых и служебных обязанностей; выполнение гражданского долга (например, спасение утопающих); поощрение многодетных матерей; юбилеи; заслуги иностранных граждан перед Россией;

2)относительные — обстоятельства, смягчающие ответственность за административное правонарушение, установлены КоАП РФ и Дисциплинарными уставами. К ним относятся: раскаяние лица, совершившего административное правонарушение; предотвращение лицом, совершившим административное правонарушение, вредных последствий административного правонарушения, добровольное возмещение причиненного

1 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 31. Ñò. 3215; ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 6. Ñò. 636.

398

Г л а в а 14. Поощрение в системе методов управленческих действий

ущерба или устранение причиненного вреда; добровольный отказ от неправомерной деятельности.

Поощрение как метод управленческого воздействия органов исполнительной власти имеет важное значение в стимулировании должного поведения участников управленческих отношений.

Поощрение имеет ряд особенностей:

а) фактическим основанием для применения поощрения является заслуга или иное деяние, получившее положительную оценку субъектов власти;

б) поощрение связано с оценкой уже совершенных деяний и является составной частью государственного контроля;

в) поощрение носит персональный характер и применяется в отношении отдельных индивидуальных или коллективных субъектов;

г) поощрение заключается в моральном одобрении, наделении определенными правами, материальными ценностями и иными благами;

д) поощрение урегулировано правовыми нормами и реализуется в форме правоприменения;

е) поощрение косвенно воздействует на волю поощряемого, тем самым стимулируя его деятельность.

§ 2. Виды поощрительных средств

Среди мер убеждения поощрению принадлежит наиболее важное место. Поощрение — это публичное признание заслуг, награждение, оказание общественного почета лицу в связи с достигнутыми успехами в выполнении правовых обязанностей или общественного долга. Поощрение предназначено для стимулирования активной деятельности субъектов управленческих отношений, формирования законопослушного поведения, укрепления дисциплины в государственном управлении.

Административное поощрение можно разделить на виды по следующим признакам:

1)по фактическому основанию: а) относительное; б) абсолютное;

2)по правовой основе:

а) формальное поощрение, т.е. регламентированное правовыми нормами (оформляется специальными поощрительными актами, заносится в трудовую книжку и личное дело);

б) неформальное поощрение — применение разнообразных мер воздействия, предусмотренных юридическими нормами;

3) по содержанию:

а) моральное (объявление благодарности, вручение благодарственных писем, грамот);

б) материальное (выплата премии, награждение ценным подарком, предоставление дополнительного выходного дня);

в) статутное (изменяющее правовой статус гражданина). Например:

399

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

присвоение почетных званий «Заслуженный юрист РФ», «Заслуженный строитель РФ», «Почетный гражданин города»;

г) смешанное (содержит моральное, материальное и статутное поощрение). Например: присвоение звания Героя России;

4) по кругу лиц, к которым применяются меры поощрения:

а) к коллективным субъектам (объявление благодарности должностным лицом коллективу за высокие достижения в сфере деятельности); б) к индивидуальным субъектам. Например: присвоение почетного

гражданства.

§ 3. Способы поощрения

Действующая система поощрений включает: государственные награды; государственные и иные премии; почетные знаки и другие виды поощрений, предусмотренные Положением о государственных наградах Российской Федерации, законодательством о труде, государственной и муниципальной службе.

Государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан за заслуги в экономике, науке, культуре, искусстве, защите Отечества, государственном строительстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан и иные заслуги перед государством.

Согласно Положению о государственных наградах Российской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ «О государственных наградах» от 2 марта 1994 г. (в ред. указов Президента РФ от 1 июня 1995 г.

¹554, от 6 января 1999 г. ¹ 19, от 27 июня 2000 г. ¹ 1192, от 17 апреля 2003 г. ¹ 444, от 19 ноября 2003 г. ¹ 1365, от 25 ноября 2003 г.

¹1389, от 5 октября 2004 г. ¹ 1272, от 28 июня 2005 г. ¹ 736)2, установлены почетные звания, ордена, медали и знаки отличия. В настоящее время существует около пятидесяти почетных званий.

Государственными наградами могут быть удостоены граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства.

Âсистеме государственных наград учреждены: орден Святого Апостола Андрея Первозванного, орден «За заслуги перед Отечеством», орден Жукова, орден Мужества, орден «За военные заслуги», орден По- чета, орден Дружбы, знак особого отличия — медаль «Золотая Звезда», медаль ордена «За заслуги перед Отечеством», медаль «За отвагу», медаль «Защитнику свободной России», медаль «За спасение погибавших», медаль Суворова, медаль Ушакова, медаль Нестерова, медаль «За отличие в охране государственной границы», медаль «За отличие в охране общественного порядка», юбилейная медаль «50 лет Победы в Великой Отечественной войне 1941—1945 гг.», медаль Жуко-

2 ÑÇ ÐÔ. 1994. ¹ 10. Ñò. 775; ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 23. Ñò. 2207; ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 27. Ñò. 2821; ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 16. Ñò. 1508; ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 47. Ñò. 4520; ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 48. Ñò. 4659; ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 41. Ñò. 4021; ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 28. Ñò. 2865.

400