adm_pravo_2006

Г л а в а 18. Административное принуждение

ний и сооружений. Самовольной постройкой, согласно п. 1 ст. 222 ГК РФ, является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. В соответствии с п. 1 ст. 24 ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. (в ред. от 22 августа 2004 г.) самовольная постройка — это строительство архитектурного объекта гражданином или юридическим лицом без разрешения на строительство. Исходя из п. 3 ст. 25 указанного Закона, лицо, виновное в строительстве или в изменении архитектурного облика без соответствующего разрешения на строительство, обязано за свой счет осуществить снос постройки или привести архитектурный объект и земельный участок в первоначальное состояние.

В соответствии со ст. 28 ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» от 23 июня 1999 г. ¹ 117-ФЗ (в ред. от 2 февраля 2006 г.) в случае нарушения антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (их должностные лица), финансовые организации (их руководители), граждане, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны в соответствии с решениями и предписаниями федерального антимонопольного органа прекратить нарушение антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов, восстановить первоначальное по-

ложение, перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную в

результате нарушения антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, выполнить иные действия, предусмотренные решениями и предписаниями федерального антимонопольного органа.

Административно-восстановительный характер носит требование Центрального банка РФ об устранении кредитной организацией выявленных нарушений, а также предложение Банка России учредителям (участникам) кредитной организации предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов.

§ 5. Административно-правовая оxрана общественного порядка и общественной безопасности. Роль органов внутренниx дел в иx обеспечении и оxране прав и свобод граждан

Согласно пп. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка,

общественной безопасности.

491

Ðа з д е л V. Административное принуждение...

Âсоответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Согласно ст. 19 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ, Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями.

Таким образом, необходимо отметить, что права и свободы человека и гражданина, законность, правопорядок, общественная безопасность являются отдельными, специально выделяемыми в силу своей значи- мости объектами правовой охраны со стороны государства.

Под общественным порядком понимаются взаимоотношения людей, их поведение в социуме (обществе), их действия, поступки. Также общественный порядок можно определить как отношения, складывающиеся в общественных местах: соблюдение гражданами общепринятых правил поведения на улицах, в парках и других общественных местах. Общественный порядок представляет собой систему общественных отношений, урегулированных различными нормами, определяющими права и обязанности их участников.

Интересным представляется понимание общественного порядка как объекта правовой охраны, высказанное в определение Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2001 г. ¹ 70-О23. В частности, из анализа данного определения следует, что объектом правовой охраны выступает такой общественный порядок, при котором права и свободы человека

èгражданина гарантируются от нарушения в результате противоправного поведения других лиц.

Под безопасностью в ст. 1 Закона РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. ¹ 2446-1 понимается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Эти интересы представляют собой совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. К основным объектам безопасности закон относит личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Таким образом, общественная безопасность является частным понятием по отношению к общему понятию — безопасность. Общественную безопасность необходимо понимать как состояние защищенности в обществе жизненно важных интересов личности, самого общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Вместе с тем отсутствие четких правовых дефиниций (определений) общественного порядка и общественной безопасности является недостат-

23 См.: Вестн. Конституционного Суда РФ. 2001. ¹ 4.

492

Г л а в а 18. Административное принуждение

ком российского законодательства, в текстах тех или иных нормативных правовых актов которого они используются.

Охрана общественного порядка и общественной безопасности представляет собой проведение государством в лице соответствующих органов власти разнообразных мер по обеспечению неприкосновенности граждан, защите их прав, свобод и законных интересов, по созданию нормальных условий для функционирования предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, государственных органов и органов местного самоуправления, общественных организаций.

Охрана общественного порядка и общественной безопасности может осуществляться в рамках уголовно-правовой, гражданско-правовой и

административно-правовой охраны.

Наибольшей компетенцией в области административно-правовой охраны общественного порядка и общественной безопасности наделены органы внутренних дел.

Так, согласно положению о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденному Указом Президента РФ 19 июля 2004 г. ¹ 927, Министерство внутренних дел РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в том числе в сфере миграции. К числу основных задач МВД России относятся: разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности; совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности; обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина; организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений; обеспечение охраны общественного порядка; обеспечение безопасности дорожного движения; организация и осуществление государственного контроля за оборотом оружия; организация в соответствии с законодательством РФ государственной охраны имущества и организаций; управление органами внутренних дел РФ (далее — органы внутренних дел) и внутренними войсками Министерства внутренних дел РФ (далее — внутренние войска), организация их деятельности.

МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через входящие в его систему главные управления МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел субъектов РФ, управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управления (отделы) внутренних дел в закрытых административ- но-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах, окружные управления материально-технического и военного снабжения, органы управления внутренними войсками, соединения и воинские части внутренних войск, представительства (представителей) МВД России за рубежом, иные организации и подразделения, созданные в

493

Р а з д е л V. Административное принуждение...

установленном законодательством РФ порядке для реализации задач, возложенных на органы внутренних дел и внутренние войска.

Êсистеме органов внутренних дел также относятся милиция, как система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения

âпределах, установленных действующим законодательством, внутренние войска, как система органов исполнительной власти, предназначенных для обеспечения безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств; также Министерству внутренних дел России подведомственна Федеральная миграционная служба.

Для охраны общественного порядка и общественной безопасности органы внутренних дел наделены специальной компетенцией. Например, согласно Закону РФ «О милиции», в структуре милиции создается и действует криминальная милиция и милиция общественной безопасности.

Основными задачами милиции общественной безопасности являются обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности.

Согласно Указу Президента РФ «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» от 12 апреля 1993 г. ¹ 209, в состав милиции общественной безопасности входят: дежурные части; участковые инспектора милиции; изоляторы для временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц; специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке; подразделения: патрульно-постовой службы милиции,

âтом числе отряды милиции особого назначения (ОМОН); Государственной инспекции безопасности дорожного движения; охраны объектов по договорам, охраны и конвоирования задержанных и арестованных; лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, по исполнению административного законодательства, по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, по раскрытию преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, специализированные подразделения дознания.

Êчислу основных задач милиции общественной безопасности относятся обеспечение личной безопасности граждан, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, оказание в пределах ее компетенции помощи гражданам, должностным

494

Г л а в а 18. Административное принуждение

лицам, предприятиям, учреждениям, организациям и общественным объединениям.

На милицию общественной безопасности в полном объеме возложены обязанности, предусмотренные ст. 10 Закона РФ «О милиции», за исключением обязанностей, отнесенных законодательством Российской Федерации к компетенции криминальной милиции. Милиции общественной безопасности предоставлены права, перечисленные в ст. 11 Закона РФ «О милиции», за исключением прав, отнесенных законодательством Российской Федерации к компетенции криминальной милиции.

Милиция общественной безопасности в целях выполнения возложенных на нее обязанностей имеет право применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие в случаях и порядке, предусмотренных ст. 12—15 Закона РФ «О милиции».

На внутренние войска в соответствии с ФЗ «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997 г. ¹ 27-ФЗ возлагаются задачи по совместному участию с иными органами внутренних дел в охране общественного порядка и обеспече- нии общественной безопасности.

КоАП РФ предусматривает гл. 20 — административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность.

В частности, в данной главе предусмотрены такие правонарушения, как мелкое хулиганство; нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования; организация деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности; пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики; нарушение требований пожарной безопасности; нарушение требований режима чрезвычайного положения; невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций; нарушение правил гражданской обороны; нарушение правил производства, продажи, коллекционирования, экспонирования, учета, хранения, ношения или унич- тожения оружия и патронов к нему; установка на гражданском или служебном оружии приспособления для бесшумной стрельбы или прицела (прицельного комплекса) ночного видения, изготовление, продажа или передача пневматического оружия; нарушение сроков регистрации (перерегистрации) оружия или сроков постановки его на учет; пересылка оружия, нарушение правил перевозки, транспортирования или использования оружия и патронов к нему; стрельба из оружия в не отведенных для этого местах; нарушение правил сертификации оружия и патронов к нему; продажа механических распылителей, аэрозольных и других устройств, снаряженных слезоточивыми или раздражающими веществами, электрошоковыми устройствами либо искровыми разрядниками, без соответствующей лицензии; незаконная частная детективная или охранная деятельность; нарушение пропускного режима охраняемого объекта; блокирование транспортных коммуникаций; нарушение особого режима в закрытом административно-территориаль-

495

Р а з д е л V. Административное принуждение...

ном образовании (ЗАТО); распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах; появление в общественных местах в состоянии опьянения; появление в состоянии опьянения несовершеннолетних, а равно распитие ими алкогольной и спиртосодержащей продукции, потребление ими наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах; нарушение правил производства, хранения, продажи и приобретения специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации; незаконное использование специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, в частной детективной или охранной деятельности; неуплата административного штрафа либо самовольное оставление места отбывания административного ареста; самовольное прекращение работы как средство разрешения коллективного или индивидуального трудового спора; невыполнение в зоне проведения контртеррористической операции законного распоряжения лица, проводящего указанную операцию.

В соответствии со ст. 23.3. КоАП РФ органы внутренних дел (милиция) из вышеуказанных составов самостоятельно рассматривают такие административных правонарушениях, как мелкое хулиганство, нарушение правил производства, продажи, коллекционирования, экспонирования, учета, хранения, ношения или уничтожения оружия и патронов к нему, незаконные изготовление, продажа или передача пневматического оружия, нарушение сроков регистрации (перерегистрации) оружия или сроков постановки его на учет, пересылка оружия, нарушение правил перевозки, транспортирования или использования оружия и патронов к нему, стрельба из оружия в не отведенных для этого местах, нарушение правил сертификации оружия и патронов к нему, незаконная частная детективная или охранная деятельность, нарушение пропускного режима охраняемого объекта, распитие алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление наркотических средств или психотропных веществ в общественных местах, появление

âобщественных местах в состоянии опьянения, нарушение правил производства, хранения, продажи и приобретения специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, при наличии специального разрешения (лицензии), незаконное использование специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, в частной детективной или охранной деятельности (в отношении руководителей частных детективных и охранных организаций (объединений, ассоциаций), служб безопасности

âорганизациях).

Протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ в пределах своей компетенции. Полномочия конкретных должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об администра-

496

Г л а в а 19. Административная ответственность

тивных правонарушениях и административному задержанию определены в приказе МВД РФ от 2 июня 2005 г. ¹ 44424.

à ë à â à 19

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ

§ 1. Административная ответственность: понятие, признаки, цели, функции и принципы

Административная ответственность одна из фундаментальных и системообразующих категорий административного права. Развитие института административной ответственности характеризуется расширением сфер ее применения и увеличением числа специальных субъектов.

КоАП РФ не содержит легального определения административной ответственности, несмотря на то, что его вторая глава носит название «Административная ответственность и административное правонарушение». Как следует из анализа статей, представленных в КоАП РФ, административная ответственность может наступать за совершение административных правонарушений, которые в соответствии с п. 1 ст. 1.1 КоАП РФ содержатся в самом кодексе и принимаемых в соответствии с ним законах субъектов РФ об административных правонарушениях. В свою очередь, административно-деликтный закон административное правонарушение определяет как противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица за которое КоАП РФ и законами субъектов РФ установлена административная ответственность.

В административно-правовой литературе административная ответственность рассматривается как мера административно-правового принуждения; реакция государства на правонарушение; оценка (осуждение); наказание; реализация санкции; административное правоотношение; обязанность претерпевать лишения личного, имущественного, морального и организационного характера.

Представляется, что каждое приведенное понятие раскрывает особую грань, свойство такого разностороннего явления, как институт административной ответственности, имеет право на существование и теорети- чески может быть отражено в определении административной ответственности. Но ввиду того, что каждое явление обладает своей особой сущностью, которая должна найти отражение в понятии, большинство ученых-административистов полагают, что сущностью административной ответственности является применение к правонарушителю (физи- ческому или юридическому лицу) предусмотренной санкцией админи- стративно-правовой нормы меры административного принуждения (административного наказания).

Административная ответственность является видом юридической ответственности и мерой административно-правового принуждения;

24 Бюллетень. 2005. ¹ 31.

497

Р а з д е л V. Административное принуждение...

представляет собой важное средство поддержания правопорядка в стране, выполнения соответствующих задач и функций правового государства. Административная ответственность устанавливается в целях защиты личности, охраны прав и свобод человека и гражданина, охраны здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты общественной нравственности, охраны окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защиты законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства.

Административную ответственность характеризуют признаки, общие для всех видов юридической ответственности:

Во-первых, она представляет собой государственное правовое принуждение, применяющееся на основе правовой регламентации объема и пределов административной ответственности, нормативного установления ее оснований, содержания и процессуальных форм реализации конкретных административных наказаний.

Во-вторых, административная ответственность влечет за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителей, предусмотренных санкцией административно-правовой нормы. Неблагоприятные последствия могут наступать в виде лишений или ограничений морального, материального, физического или организационного характера, которые обязано претерпевать лицо, привлекаемое к административной ответственности.

В-третьих, в мерах административной ответственности содержится правовая оценка деяния и правонарушителя от имени государства.

Раскроем сущность административной ответственности с помощью специфических признаков, позволяющих отделить данный вид юридической ответственности от иных ее видов:

1.Основанием административной ответственности выступает административное правонарушение.

2.Административная ответственность может устанавливаться и законодательными актами органов представительной власти субъектов РФ. Для административной ответственности характерно то, что она наступает за нарушение или ненадлежащее исполнение (неисполнение) общеобязательных специальных правил поведения в сфере публичного управления, устанавлива-емых законами и (или) подзаконными актами. Административная ответственность наступает за нарушение требований правовых норм иных отраслей права, например конституционного (гл. 5 КоАП РФ), экологического (гл. 8 КоАП РФ), финансового (гл. 15 КоАП РФ), таможенного (гл. 16 КоАП РФ). Поэтому ответственность за административные правонарушения носит публичный, а именно административно-правовой характер.

3.Субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица.

4.Мерой административной ответственности является администра-

498

Г л а в а 19. Административная ответственность

тивное наказание. Категории «административная ответственность» и «административное наказание» соотносятся между собой как целое и часть. Административное наказание в административно-правовой литературе рассматривается как сущностный элемент структуры административной ответственности.

5.Административная ответственность применяется судьями (мировыми судьями, судьями районных судов, судьями гарнизонных военных судов, судьями арбитражных судов), комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами, уполномоченными на то исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ (п. 1 ст. 22.1 КоАП РФ). Административная ответственность за правонарушения, предусмотренные в законе субъекта РФ, применяется мировыми судьями, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти, административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законом субъекта РФ (п. 2. ст. 22.1 КоАП РФ). Преимущественно внесудебный порядок применения административных наказаний, бесспорно, признается всеми административистами, что подтверждается также и позицией законодателя. В КоАП РФ содержится перечень органов, компетентных рассматривать дела об административных правонарушениях, который насчитывает около 60 внесудебных органов. Однако их количество, наименование будут меняться в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. ¹ 314 (в ред. от 23 декабря 2005 г., с изм. от 27 марта 2006 г.).

6.Административная ответственность реализуется органом (должностным лицом), которому нарушитель непосредственно по службе не под- чинен.

7.Применение административной ответственности не влечет судимости для лица, совершившего административное правонарушение. Однако административное наказание всегда влечет последствие, при котором нарушитель после его исполнения считается подвергнутым такому наказанию (состояние административной наказанности).

8.Процессуальной формой применения административной ответственности выступает производство по делам об административных правонарушениях, регламентируемое нормами КоАП РФ, состоящее из стадий возбуждения производства по делу, рассмотрение дела и принятия по нему решения, исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, обжалования принятых решений.

Анализ указанных признаков позволяет сделать следующий вывод: административная ответственность — особый вид юридической ответственности, мера административно-правового принуждения, применение санкций административно-правовых норм судьями, иными уполномоченными органами в предусмотренном законом процессуальном порядке к

499

Р а з д е л V. Административное принуждение...

субъекту (физическому или юридическому лицу), совершившему административное правонарушение, выразившееся в привлечении к административной ответственности. Административная ответственность всегда реализуется в административно-деликт-ном отношении, возникающем между органом, должностным лицом, полномочным производить процессуальные действия в отношении физического или юридического лица, совершившего административное правонарушение, и указанными лицами.

Целями административной ответственности выступают охрана правопорядка; предупреждение правонарушений; исправление правонарушителей и воспитание граждан; наказание, кара. Административная ответственность направлена на восстановление нарушенных общественных отношений; на формирование и обеспечение правомерного поведения лиц, совершивших правонарушение, и лиц, ранее не совершавших административное правонарушение. Цели административной ответственности конкретизируются в ее функциях.

Функции административной ответственности

Под функциями административной ответственности понимаются основные направления ее воздействия на общественные отношения, в которых раскрывается сущность, социальное назначение административной ответственности и через которые достигаются ее цели.

Регулятивная функция административной ответственности заключа- ется в установлении запретов совершать определенные действия; установление позитивных обязанностей; установление составов правомерного поведения. Таким образом, в результате реализации регулятивной функции определяется поведение субъектов административной ответственности.

Охранительная функция административной ответственности проявляется в ее воздействии на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы. Универсальное качество правоохранительной функции административной ответственности заключается в том, что она наступает также за нарушение требований правовых норм иных отраслей права.

Предупредительная (превентивная) функция административной ответственности заключается в предотвращении совершения административных правонарушений. В административном законодательстве разли- чают общую и частную превенцию. Общая превенция реализуется одновременно с регулятивной функцией административной ответственности. Во-первых, общая превенция используется в качестве способа осуществления угрозы применения административного наказания. Во-вто- рых, общая превенция осуществляется путем распространения информации об административно-правовом запрете. Она направлена на предотвращение совершения административных правонарушений другими лицами; выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

Частная превенция направлена на предотвращение совершения право-

500