adm_pravo_2006

Г л а в а 16. Административный надзор

зор от общего и ведомственного контроля, в задачи которых входит наблюдение за всеми сторонами деятельности подчиненных объектов и проверка исполнения ими общего законодательства;

3)предметом государственного санитарно-эпидемиологического надзора является оценка деятельности поднадзорных объектов, включающих в себя различные факторы среды обитания человека;

4)государственный санитарно-эпидемиологический надзор распространяется на всех, кто обязан соблюдать общеобязательные правила, т.е. и на граждан, и на государственные, и на негосударственные организации;

5)субъекты государственного санитарно-эпидемиологического надзора применяют к поднадзорным объектам средства административного принуждения (предупреждение, пресечение, наказание, предусмотренные ст. 50, 51 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и гл. 6 КоАП РФ);

6)для реализации задач государственного санитарно-эпидемиологи- ческого надзора созданы специальные органы — Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения и ее территориальные органы.

В соответствии с «Положением об осуществлении государственного

санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации»13, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. ¹ 569, основными задачами государственного санитарно-эпидемиологи- ческого надзора в Российской Федерации являются профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения РФ, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, а также гигиеническое воспитание и обучение граждан.

Основные направления деятельности органов государственного сани- тарно-эпидемиологического надзора:

1)профилактика заболеваний в соответствии с создавшейся санитар- но-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения;

2)контроль за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности;

3)создание экономической заинтересованности граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц в соблюдении санитарного законодательства;

4)государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование;

5)сертификация продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека;

6)спецификация продукции, работ и услуг и лицензирование видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для здоровья человека;

7)государственная регистрация опасных веществ и отдельных видов продукции;

13 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 39. Ñò. 3953.

441

Ðа з д е л IV. Методы управленческих действий

8)проведение социально-гигиенического мониторинга;

9)информирование населения о возникновении инфекционных заболеваний;

10)гигиеническое воспитание и обучение населения;

11)привлечение к ответственности за нарушение санитарно-гигиени- ческого законодательства.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор согласно ст. 44 Закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» включает в себя:

1)контроль выполнения санитарного законодательства, санитарнопротивоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний

èпостановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор;

2)санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ;

3)меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших;

4)контроль санитарно-эпидемиологической обстановки;

5)проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения

èраспространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

6)разработку предложений о проведении санитарно-противоэпидеми- ческих (профилактических) мероприятий;

7)статистическое наблюдение в области санитарно-эпидемиологическо- го благополучия населения на федеральном уровне, государственный учет инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) в связи с вредным воздействием факторов среды обитания в целях формирования государственных информационных ресурсов.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в РФ, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потре-

бителей и благополучия человека, а также ее территориальные органы, созданные в установленном законодательством РФ порядке для осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора

âсубъектах РФ, муниципальных образованиях и на транспорте.

Âсоответствующих сферах деятельности государственный санитарноэпидемиологический надзор осуществляют: Министерство внутренних дел РФ, Министерство обороны РФ, Федеральная служба исполнения наказаний, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба охраны РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков и Федеральное медико-биологическое агентство.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей

442

Ãл а в а 16. Административный надзор

èблагополучия человека и ее территориальные органы, структурные подразделения, центры гигиены и эпидемиологии и другие учреждения, осуществляющие свою деятельность в целях обеспечения государственного санитарно-эпидемиологического надзора в РФ, составляют единую федеральную централизованную систему государственного сани- тарно-эпидемиологического надзора.

Законодательной базой деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является санитарное законодательство, которое основывается на Конституции РФ и состоит из ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополу- чии населения», «О качестве и безопасности пищевых продуктов» от 2 января 2000 г. (в ред. ФЗ от 30 декабря 2001 г. ¹ 196-ФЗ, от 10 января 2003 г. ¹ 15-ФЗ, от 30 июня 2003 г. ¹ 86-ФЗ, от 22 августа 2004 г. ¹ 122-ФЗ, от 9 мая 2005 г. ¹ 45-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. ¹ 199-ФЗ, от 31 марта 2006 г. ¹ 45-ФЗ)14, «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. (в ред. ФЗ от 13 марта 2002 г. ¹ 28-ФЗ, от 21 марта 2002 г. ¹ 31-ФЗ, от 9 декабря 2002 г. ¹ 164-ФЗ, от 10 января 2003 г. ¹ 17-ФЗ, от 27 февраля 2003 г. ¹ 29-ФЗ, от 11 марта 2003 г. ¹ 32-ФЗ, от 26 марта 2003 г. ¹ 36-ФЗ, от 23 декабря 2003 г. ¹ 185-ФЗ, от 2 ноября 2004 г. ¹ 127-ФЗ, от 21 марта 2005 г. ¹ 20-ФЗ, от 2 июля 2005 г. ¹ 80-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. ¹ 200-ФЗ, от 27 июля 2006 г. ¹ 156-ФЗ)15, «О радиационной безопасности населения» от 9 января 1996 г. (в ред. ФЗ от 22 августа 2004 г.)16, а также принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов РФ, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

Органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиоло- гической службы РФ проводятся санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания, а также токсикологические, гигиенические и иные виды оценок.

Âсоответствии с требованиями Закона государственная санитарноэпидемиологическая служба РФ осуществляет надзор за ввозом, производством, применением продукции производственно-технического назна- чения, товаров народного потребления и другой, потенциально опасной для здоровья населения продукции.

На основании вышеизложенного следует отметить, что государствен-

12 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 1989. ¹ 14. Ñ. 1650; ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 1. Ñò. 10.

14 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 1 (÷. 1). Ñò. 2; ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 2. Ñò. 167; ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 27 (÷. 1). Ñò. 2700; ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 35. Ñò. 3607; ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 19. Ñò. 1752; ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 1. Ñò. 10; ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 14. Ñò. 1458.

15 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 2. Ñò. 150; ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 11. Ñò. 1020; ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 12. Ñò. 1093; ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 50. Ñò. 4925; ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 2. Ñò. 169; ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 9. Ñò. 805; ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 11. Ñò. 956; ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 13. Ñò. 1178; ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 52 (÷. 1). Ñò. 503; ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 45. Ñò. 4377; ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 13. Ñò. 1078; ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 27. Ñò. 2719; ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 1. Ñò. 11; ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 31 (÷. 1) Ñò. 3455.

443

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

ный санитарно-эпидемиологический надзор является самостоятельным видом контрольно-надзорной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти и обладает следующими признаками:

1)отсутствие организационной подчиненности субъектов государственного санитарно-эпидемиологического надзора и поднадзорных объектов;

2)оценка деятельности поднадзорных субъектов по вопросам сани- тарно-эпидемиологического благополучия населения;

3)невозможность вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного объекта;

4)наличие специального объекта надзорной деятельности — санитарных норм и правил, требований санитарно-эпидемиологического законодательства;

5)возможность применения мер административного принуждения, предусмотренных КоАП РФ и ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Организацию государственного санитарно-эпидемиологического надзора

âРФ осуществляют: руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — главный государственный санитарный врач РФ, а также руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — главные государственные санитарные врачи по субъектам РФ; главные государственные санитарные врачи по городам, районам и на транспорте; главный государственный санитарный врач Министерства внутренних дел РФ; главный государственный санитарный врач Министерства обороны РФ; главный государственный санитарный врач Федеральной службы исполнения наказаний; главный государственный санитарный врач Главного управления специальных программ Президента РФ и др.

Должностными лицами, уполномоченными осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в РФ, являются: руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — главный государственный санитарный врач РФ; заместители руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — заместители главного государственного санитарного врача РФ; заместители главного государственного санитарного врача РФ — главные государственные санитарные врачи федеральных органов исполнительной власти и их заместители; руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — главные государственные санитарные врачи по субъектам РФ и их заместители; руководители структурных подразделений и их заместители, специалисты федеральных органов исполнительной власти и др.

Должностные лица, осуществляющие государственный санитарно-эпи- демиологический надзор в РФ, обладают полномочиями, установленными ст. 50, 51 и 52 ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополу-

444

Г л а в а 16. Административный надзор

чии населения», и несут ответственность за ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей, а также за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополу- чию населения, в порядке, установленном законодательством РФ.

§ 5. Государственный строительный надзор

Осуществление строительной деятельности в стране обусловливает необходимость проведения в области строительства эффективной правовой контрольной деятельности органами и должностными лицами государственного строительного надзора. В настоящее время происходит реформирование российского законодательства, устанавливающего юридическую ответственность лиц, осуществляющих строительство, за правонарушения, совершаемые в сфере градостроительной деятельности. Главными направлениями развития современного законодательства в области архитектуры и градостроительства являются: совершенствование правовых норм и процедур Градостроительного кодекса РФ, принятого в 2004 г.17; решение задач государственного строительного надзора; совершенствование института административной ответственности физических и юридических лиц в области строительства.

В 2004 г. принят новый Градостроительный кодекс РФ, который

закрепил понятия строительного контроля и государственного строительного надзора. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. ¹ 401 было утверждено «Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору», в котором предусматривалось возложение на эту Службу полномочий по осуществлению надзора за деятельностью уполномоченных государственных и муниципальных органов по контролю за соблюдением требований градостроительного законодательства, обязательных норм и правил, регулирующих строительную деятельность в области обеспечения прочности, устойчивости, эксплуатационной надежности зданий и сооружений.

Анализ действующих в стране нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в области архитектуры и строительства, позволяет говорить о том, что в России стал складываться комплексный правовой институт государственного строительного надзора.

Статья 54 Градостроительного кодекса РФ определяет, что государственный строительный надзор осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, а также при их капитальном ремонте, если при его проведении затрагиваются конструктивные другие характеристики надежности и безопасности таких объектов и проектная документация таких объектов подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса РФ либо проектная документация таких объектов является типовой проектной документацией или ее модификацией.

17 Ñì.: ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 1. Ñò. 16; ¹ 30. Ñò. 3128; 2006. ¹ 1. Ñò. 21.

445

Г л а в а 16. Административный надзор

г) составляют по результатам проведенных проверок акты, на основании которых дают предписания об устранении выявленных нарушений; д) вносят записи о результатах проведенных проверок в общий и

(или) специальный журналы; е) составляют протоколы об административных правонарушениях и

(или) рассматривают дела об административных правонарушениях, применяют меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке и случаях, предусмотренных законодательством РФ об административных правонарушениях;

ж) осуществляют иные полномочия, предусмотренные законодательством РФ.

Государственный строительный надзор устанавливается в форме проверок соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации. Проверке подлежит соблюдение:

а) при строительстве — требований к осуществлению подготовки земельного участка и выполнению земляных работ, работ по монтажу фундаментов, конструкций подземной и надземной частей, сетей ин- женерно-технического обеспечения, инженерных систем и оборудования; б) при реконструкции — требований к выполнению работ по подготовке объекта капитального строительства для реконструкции, работ по усилению и (или) монтажу фундамента и конструкций подземной и надземной частей, изменению параметров объекта капитального строительства, его частей и качества инженерно-технического обеспечения; в) при капитальном ремонте — требований к выполнению работ по подготовке объекта капитального строительства для капитального ремонта, ремонтно-восстановительных работ, включая работы по усилению фундамента и замене конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения, инженерных систем и обо-

рудования.

Проверки проводятся должностным лицом органа государственного строительного надзора, уполномоченным на основании соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор: а) в соответствии с программой проверок; б) в случае получения извещений о сроках завершения работ, которые подлежат проверке; в) в случае получения извещений органов государственного строительного надзора о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства; г) в случае обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для определения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации должностным лицом органа государственного строительного надзора проверяется:

а) соблюдение требований к выполнению работ, предусмотренных при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте;

447

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

б) соблюдение порядка проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, в которых ведется учет выполнения работ, исполнительной документации, составления актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-техничес- кого обеспечения. Порядок проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, исполнительной документации устанавливается Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору;

в) устранение выявленных при проведении строительного контроля и осуществлении государственного строительного надзора нарушений соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, а также соблюдение запрета приступать к продолжению работ до составления актов об устранении таких нарушений;

г) соблюдение иных требований при выполнении работ, установленных техническими регламентациями (нормами и правилами), иными нормативными правовыми актами, проектной документацией.

В рамках проводимой проверки орган государственного строительного надзора может использовать такие способы, как экспертиза, обследование, лабораторные и иные испытания выполненных работ и применяемых строительных материалов.

По результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, который является основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются: вид нарушения; ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены; устанавливается срок устранения выявленных нарушений. В установленном законодательством порядке может применяться такая мера административного правового принуждения, как приостановление строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства на определенный срок.

После завершения строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства органом государственного строительного надзора проводится проверка (итоговая), по результатам которой оцениваются выполненные работы и принимается решение о

выдаче заключения о соответствии или об отказе в выдаче такого заключения. Решение об отказе в выдаче заключения о соответствии может быть оспорено застройщиком или заказчиком в судебном порядке.

При строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства не допускается осуществление иных видов государственного надзора, кроме государственного строительного надзора.

448

Г л а в а 17. Административно-правовые режимы

à ë à â à 17

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ

§ 1. Понятие, содержание, значение и виды административно-правовых режимов

Современное публичное управление характеризуется значительным количественным и содержательным объемом способов, средств и методов упорядочивающего воздействия. Причем важно отметить, что разрозненные, одномоментные (одноэтапные) элементы такого воздействия практически изжили себя. Сложность и комплексность общественных отношений, их многослойный и многоуровневый характер обусловливают столь же сложную, многоаспектную и многоуровневую систему управленческого регулирования. Поэтому именно режимное управление сегодня становится все более актуальным способом разрешения возникающих и перед государством, и перед обществом задач.

Понятие административно-правовых режимов перешло на качественно новый уровень, соответствующий актуальнейшей для РФ цели — построению правового государства. Существенно расширилась сфера применения режимного регулирования, а используемая ранее ведомственная регламентация в настоящее время все более заменяется федеральным законодательством и законами субъектов Федерации.

Юридическое регулирование административно-правовых режимов, как правило, носит сложный межотраслевой характер. Нередки ситуации, когда административно-правовые режимы имеют источниками акты, относящиеся в своей основной части к другим (помимо административного) отраслям права.

Нормативная основа административно-правовых режимов определяется актами различного уровня и содержания:

Конституцией РФ (установлены общие принципы режимного управления, режимы военного и чрезвычайного положения, государственной границы, исключительной экономической зоны);

федеральными конституционными законами (например, ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. (в ред. от 7 марта 2005 г.)); федеральными законами (например, ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. (в ред. от 31 декабря

2005 г.)); указами Президента РФ (например, Указ Президента РФ «О совер-

шенствовании порядка пересечения государственной границы Российской Федерации» от 12 марта 1996 г. (в ред. от 31 июля 2002 г.));

постановлениями Правительства РФ (например, Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» от 17 июля 1995 г. (в ред. от 22 декабря 2004 г.));

449

Р а з д е л IV. Методы управленческих действий

ведомственными актами федеральных органов государственной власти (например, Приказ ФСБ РФ «О выезде военнослужащих и лиц гражданского персонала органов федеральной службы безопасности из Российской Федерации по частным делам» от 17 апреля 2003 г. ¹ 265); актами органов власти субъектов РФ (например, Постановление Администрации Воронежской области «О лицензировании отдельных видов деятельности на территории Воронежской области» от 22 мая 2002 г.

(в ред. от 18 февраля 2004 г.)).

Что же понимается под административно-правовым режимом? В обобщенном виде административно-правовой режим — это совокуп-

ность правовых установлений и мероприятий упорядочивающего воздействия, определяющих порядок реализации лицами своих публичных прав и обязанностей, а также порядок деятельности властных субъектов в целях обеспечения управляемости жизненными процессами и обеспечения их безопасности.

Основными элементами содержания административно-правовых режимов являются: целевое назначение режима; правовые принципы; объект административно-правового регулирования; правовой статус субъектов; соответствующая нормативная база и совокупность средств, приемов и способов практической деятельности субъектов, наделенных властными полномочиями в соответствующей режимной сфере.

Очевидно, что по своему содержанию административно-правовые режимы могут значительно различаться. Но общее целевое назначение и единые общеправовые принципы (например, принцип законности; принцип приоритета прав и свобод человека; принцип возмещения ущерба, причиненного публичной властью; общие принципы публичного управления — эффективности, рациональности, оперативности, экономичности) определяют целостность института административно-правовых режимов.

Основной целью и главным назначением административно-правовых режимов являются обеспечение управляемости общественными процессами и создание барьеров для правонарушителей в наиболее важных с точки зрения безопасности всего государства в целом сферах жизнедеятельности.

Практическую реализацию этой цели обеспечивают режимы двух видов — общие и специальные (особые, экстраординарные).

Общие административно-правовые режимы устанавливаются в целях обеспечения позитивного эффективного двустороннего взаимодействия публичной власти и частных лиц в процессе регулирования различных социальных объектов и процессов (например, режим санитарно-эпиде- миологического благополучия населения; режим защиты прав потребителей, разрешительный режим, паспортный режим).

Цель специальных (экстраординарных) режимов (например, режимов чрезвычайного и военного положения, режима государственной тайны, режима оборота оружия) более конкретизирована — защита от внутренней или внешней угрозы. Здесь имеются в виду как человеческий, так и природный факторы.

450