§5.2.7. Взаимоотношения муниципальных образований и их органов с государственными органами исполнительной власти

По действующему законодательству любые муниципальные об­разования и возглавляющие их органы местного самоуправления в пределах своих законом предоставленных полномочий действуют са­мостоятельно и не имеют над собой никаких вышестоящих органов. Но это конституционное положение не означает самоустранения го­сударства от государственного руководства многообразными слож­ными процессами организации и деятельности всех звеньев местного самоуправления в России.

Государство на федеральном уровне и уровне субъектов Федера­ции определяет, создает и постоянно совершенствует законодатель­ную базу различных аспектов организации и деятельности всех звеньев системы местного самоуправления, ставя его в определенные рамки, позволяющие упорядочить его. С одной стороны, федеральное и зако­нодательство субъектов Федерации регламентирует и точно перечис­ляет предметы ведения местного самоуправления, а с другой — уста­навливает полномочия органов федеральной и субъектов Федерации государственной власти в области местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут наделяться федеральными и субъектов Федерации законами отдельными государственными полномочиями, реализация которых становится подконтрольной государству. Отдель­ными государственными полномочиями может наделяться вся систе­ма органов местного самоуправления области, либо исполнительные органы местного самоуправления всех муниципальных образований, либо исполнительные органы местного самоуправлении конкретного муниципального образования. Органы государственной власти, пол­номочия которых были переданы органам местного самоуправления, обязаны контролировать их реализацию, и потому они вправе: коорди­нировать действия органов местного самоуправления; давать указания органам местного самоуправления по вопросам реализации передан­ных полномочий, согласовывать решения по вопросам осуществления соответствующих полномочий; назначать уполномоченных для на­блюдения за осуществлением переданных полномочий; запрашивать и получать документы и иную информацию по вопросам реализации переданных полномочий; заслушивать отчеты органов местного само­управления; давать оценку решениям, принимаемым органами мест­ного самоуправления, с точки зрения законности и целесообразности; отменять (приостанавливать) решения органов местного самоуправле­ния по вопросам переданных полномочий. Споры, возникающие по поводу осуществления контрольных полномочий, разрешаются путем согласительных процедур либо в судебном порядке.

5.2.8. Понятие и виды предприятия, социально-культурного учрежде­ния. Административно-правовой статус предприятий и учреж­дений

Под предприятием по действующему законодательству понимается коммерческая организация, действующая как самостоятельный хозяй­ствующий субъект, созданный в установленном законом порядке для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.

Учреждением признается организация, созданная собственником (учредителем) для осуществления управленческих, социально-культур­ных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. В отличие от предприятий, учреждения как некоммерческие организации, во-первых, призваны осуществлять не экономическую (производственно-хозяйственную) деятельность, а раз­личные виды социально-культурной деятельности (образовательной, лечебно-оздоровительной, культурно-зрелищной и т. д.), во-вторых, они не имеют в качестве основной цели своей деятельности извлече­ние прибыли. Будучи некоммерческими организациями, учреждения могут осуществлять и направленную на получение прибыли предпри­нимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы.

Существует много разновидностей предприятий и учреждений в зависимости от форм собственности и хозяйствующего субъекта, подчиненности, производственно-хозяйственного (социально-куль­турного) профиля деятельности и некоторых других классификаци­онных оснований.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия, осно­ванные на праве хозяйственного ведения, создаются по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления. Учредительными документами предприятий и учреж­дений, основанных на праве хозяйственного ведения, являются их ус­тавы, утверждаемые уполномоченными на то государственными орга­нами или органами местного самоуправления⁵⁶.

Имущественный комплекс унитарных предприятий всегда составляет федеральную собственность, собственность субъектов Федерации или муниципальную собственность (по крайней мере в большей своей части, 50% и более), и они находятся в ведении и непосредственном подчинении федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации или муниципальных органов исполнитель­ной власти соответственно, которые и утверждают их уставы.

Акционерные общества и общества с ограниченной ответственнос­тью составляют сейчас большинство предприятий негосударствен­ных форм собственности или, по крайней мере, с преобладанием таковых. Акционерным обществом признается любая коммерчес­кая организация, уставной капитал которой разделен на опреде­ленное число акций. Акционерное общество, участники которого могут отчуждать принадлежащие им акции без согласия других акционеров, признается открытым акционерным обществом. Акци­онерное же общество, акции которого распределяются только сре­ди его учредителей или иного, заранее определенного круга лиц, признается закрытым акционерным обществом. Правовое положе­ние акционерного общества определяется Гражданским кодексом (ст. 96-104) и Федеральным законом от 26 декабря 1995 г. «Об ак­ционерных обществах» (в ред. от 14.06.2012г. №77-ФЗ)⁵⁷, учредительным­ документом конкретного акционерного общества являет­ся его устав, утвержденный учредителями. Специфика правового статуса акционерных обществ работников предприятия отражена и закреплена в специальном Федеральном законе от 19 июля 1998 г.№ 115-ФЗ «Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)» (в ред. от 21.03.2002г. №31-ФЗ)⁵⁸.

Обществами с ограниченной ответственностью признаются учреж­денные одним или несколькими лицами общества, уставной капитал которых разделен на доли, определенные учредительными докумен­тами, а правовой статус этой разновидности предприятий индивиду­альной и коллективной форм частной собственности регламентиру­ется ГК РФ (ст. 87-94) и Федеральным законом от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (в ред. от 06.12.2011г. №405-ФЗ)⁵⁹.

Специфической разновидностью предприятий как коммерче­ских организаций являются также производственные кооперативы. Производственным кооперативом (артелью) признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной или иной хозяйственной Деятельности (производство, пере­работка, сбыт промышленной, сельскохозяйственной и иной продук­ции, выполнение работ, торговля, бытовое обслуживание, оказание других услуг), основанной на их личном трудовом или ином участии и объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Законом и учредительными документами производственно­го кооператива может быть предусмотрено участие в его деятельности юридических лиц. Число членов кооператива не должно быть менее пяти. Учредительным документом производственного кооператива является его устав, утверждаемый общим собранием его членов, а об­щая правосубъектность определяется нормами ГК РФ (ст. 107—112) и Федеральным законом от 8 мая 1996 г. № 41-ФЗ «О производствен­ных кооперативах» (в редакции от 30.11. 2011 г.№362-ФЗ)⁶⁰.

В настоящее время смешанными разновидностями коммерческих и некоммерческих организаций выступают в последнее время и действующие на основании специальных законов государственные корпорации, автономные учреждения, саморегулируемые организации.

В России в настоящее время существует семь госкорпораций: Фонд содействия реформированию ЖКХ, Внешэкономбанк, Агентство по страхованию вкладов, Ростехнологии, Олимпстрой, Росатом, Роснано - и одна госкомпания Автодор, Госуда́рственная корпорация (ГК) - организационно-правовая форма некоммерческих организаций в России. ГК признаётся не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Особенностью статуса ГК является слабый контроль со стороны государственных органов, меньшие требования к раскрытию информации о своей деятельности и невозможность банкротства. ГК создается на основании федерального закона.

Имущество, переданное ГК Российской Федерацией, является собственностью ГК, то есть не является государственной собственностью Тем самым, контроль за собственностью ГК выведен из под надзора Счётной палаты РФ.

ГК не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам ГК, если законом, предусматривающим создание ГК, не предусмотрено иное.

На государственные корпорации не распространяются положения федерального закона от 26.10.2002г.№ 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (в ред. от 01.07.2011г. №415-ФЗ)⁶¹. На государственные корпорации не распространяются положения Федерального закона №94-ФЗ. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в ред. от 20.07.2012г. №122-ФЗ)⁶², что позволяет госкорпорациям проводить конкурсы и аукционы на закупку товаров, работ и услуг в произвольном порядке.

Контроль за деятельностью ГК осуществляется Правительством РФ на основе ежегодного представления корпорацией годового отчета, аудиторского заключения по ведению бухгалтерского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, а также заключения ревизионной комиссии по результатам проверки финансовой (бухгалтерской) отчетности и иных документов корпорации. Любые другие федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность корпораций. ГК не обязана публиковать указанную отчетность.

Особенности правового статуса госкорпорации, в том числе порядок назначения руководителя, устанавливаются законом, предусматривающим создание государственной корпорации (согласно большинству такого рода законов руководитель ГК назначается Президентом РФ).

Деятельность саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, для взаимодействия саморегулируемых организаций и их членов, потребителей произведенных ими товаров (работ, услуг), федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления регулируется Федеральным законом от 01.12.2007г. №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (в ред. от 25.06.2012г. №93-ФЗ)⁶³. В этом Законе отражены особенности приобретения, прекращения статуса саморегулируемых организаций, правового положения саморегулируемых организаций, деятельности саморегулируемых организаций, порядка приема в члены саморегулируемой организации и прекращения членства в саморегулируемой организации, порядка осуществления саморегулируемыми организациями контроля за деятельностью своих членов и применения саморегулируемыми организациями мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов, а также порядка осуществления государственного надзора за соблюдением саморегулируемыми организациями, объединяющими субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности определенных видов, требований законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность указанных субъектов, и законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях могут устанавливаться федеральными законами. В то же время действие настоящего Федерального закона не распространяется на саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй.

Согласно ст. 2 Закона саморегулированием является самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.

Саморегулирование осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемые организации. Согласно Закону саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида, при условии ее соответствия всем установленным настоящим Федеральным законом требованиям ( например,

объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности или не менее ста субъектов профессиональной деятельности определенного вида, если федеральными законами в отношении саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, не установлено иное; наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации; обеспечение саморегулируемой организацией дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии со статьей 13 настоящего Федерального закона.

По Федеральному закону «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006г. №174-ФЗ (в ред. от 06.11.2011г.№291-ФЗ)⁶⁴ автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах). Автономное учреждение является юридическим лицом и от своего имени может приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Административно-правовой статус всех видов предприятий и учре­ждений включает в себя совокупность всех их прав и обязанностей, реализуемых ими в управленческих административно-правовых от­ношениях, которые складываются, прежде всего, во взаимоотношени­ях предприятий и учреждений с государственными и муниципальны­ми органами исполнительной власти.

Административно-правовые отношения опосредуют процесс принятия управленческих решений о создании, реоргани­зации, ликвидации предприятий и учреждений, определении пред­мета и целей их деятельности, соответствующей целям государства или общественного самоуправления; отношения в связи и по поводу утверждения уставов предприятий и учреждений исполнительными органами власти и местного самоуправления, а также ведения учета, государственного кадастра зарегистрированных и действующих пред­приятий и учреждений — юридических лиц; отношения по заключе­нию исполнительными органами государственной и муниципальной власти различного рода административных соглашений и договоров с подведомственными предприятиями и учреждениями, выдаче им государственных и муниципальных заказов на производство опреде­ленной продукции, выполнение работ или оказание услуг; отноше­ния, связанные с государственной регистрацией и лицензированием осуществляемой предприятиями и учреждениями деятельности; от­ношения по согласованию предложений по распоряжению государ­ственным и муниципальным имуществом и реализации иных реше­ний в соответствии с полномочиями собственника; многочисленные отношения, порождаемые осуществлением государственного контро­ля и надзора за соблюдением всеми предприятиями и учреждениями установленных правил хозяйствования, осуществления ими различ­ных видов деятельности и многих других правил охраны государст­венного, общественного порядка и общественной безопасности во всех ее разновидностях. Все эти взаимоотношения, складывающиеся между органами исполнительной власти и подведомственными им в отраслевом, функциональном или территориальном отношении унитарными предприятиями и учреждениями, составляют основы содер­жательной характеристики их административно-правового статуса.