Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Юридическая компаративистика. Учебный курс для студентов магистратуры, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
29. Законотворческий процесс
381
ментской модели Великобритании, эти органы в основном лишь
редактируют и дорабатывают отдельные положения билля. В системе континентального права парламентские комитеты и комиссии
обладают существенными полномочиями, они могут переработать
проекты по своему усмотрению, а занятая ими позиция во многом
определяет дальнейшее его прохождение.
Рассмотрение на пленарном заседании получило общее назва-
íèå «чтения». В силу различных причин практика пленарных пар-
ламентских процедур отличается их количеством:
(1) одно чтение (Япония, Бразилия), в ходе которого заслуши-
ваются доклады комитета или комиссии, послание правительства, проводятся общие дебаты по концепции, а затем по
отдельным статьям законопроекта;
(2) два чтения (Франция, Мексика, Польша, Болгария), в первом
из которых проходят дебаты по концепции, а во втором — обсуждаются статьи законопроекта;
(3) три чтения (наиболее распространены в парламентской дея-
тельности как Старого, так и Нового Света), включающие
последовательно: (а) обсуждение законодательной концепции; (б) детальную проработку отдельных статей; (в) обсуждение законопроекта в целом;
(4) четыре чтения, встречавшиеся, в частности, в деятельности
российской Госдумы в 1990-е годы при обсуждения бюджета
страны, когда требовались дополнительные лингвистическая
и юридическая экспертизы документа. Однако депутаты
стремились использовать такую возможность для решения
финансовых проблем своих регионов;
(5) в современной практике России наметилась тенденция рас-
смотрения законопроекта в «нулевом» чтении, когда правительственный законопроект предварительно рассматривается
с участием представленных в Государственной Думе партий
еще до его официального внесения в парламент.
Принятие закона. Эта стадия предусматривает наличие кворума, êî-
торый гарантирует присутствие определенного числа парламентариев, необходимых по регламенту для процедуры окончательного голосования. Чаще всего за точку отсчета берут половину депутатов
плюс один голос. В ряде стран тем не менее возможно наличие
меньшего числа для начала данного процесса. Так, в Австралии, Австрии, Греции — это 1/3 от общей численности депутатов. А в Великобритании в палате общин голосование проводится при наличии
40 парламентариев.
382
III. Сравнительное законоведение (сравнительная теория закона)
Общепринятой практикой многих парламентов является прави-
ло, в соответствии с которым депутаты должны осуществлять свое
право лично. Однако ряд парламентских регламентов допускает голосование по доверенности или в рамках партийной фракции.
В случае голосования, предусматривающего квалифицированное
большинство, в зале должно присутствовать не менее двух третей
депутатов. Голосование происходит обычно открыто, однако могут
быть предусмотрены процедуры тайного голосования. В Италии, в
частности, по требованию 20 депутатов должно проводиться голосование по бюллетеням.
Положительные результаты голосования дают законопроекту
статус закона и завершают его прохождение через палату.
Утверждение закона. Необходимо при наличии двухпалатного пар-
ламента, где верхняя палата в силу принципа бикамерализма, составляющего основу системы сдержек и противовесов, обладает
правом отлагательного вето. В случае неодобрения закона преду-
сматриваются согласительные процедуры, позволяющие учесть
мнения всех или большинства парламентариев и их объединений в
обеих палатах. При возникновении конфликтных ситуаций их разрешение:
(1) может быть предусмотрено конституционными положения-
ми (например, ст. 105 и 108 Конституции РФ);
(2) предусматривает использование классического способа «чел-
нока», при котором закон пересылается с мотивированным
заключением и вариантами решений из палаты в палату, пока его текст не будет согласован;
(3) возложено на согласительные комиссии, создаваемые на па-
ритетных началах с равными правами и равным числом депутатов;
(4) предусматривает проведение совместных заседаний палат,
однако здесь имеет преимущество палата с большим числом
депутатов (Индия).
Закон, не утвержденный в идентичной форме либо отклонен-
ный верхней палатой, считается в большинстве парламентов непринятым (США, Бразилия, Мексика и др.). Чтобы исключить подобную возможность, ряд стран предусматривает процедуру преодоления вето верхней палаты, когда нижняя палата большинством в
2/3 может повторно принять закон.
29. Законотворческий процесс
383
Промульгация закона. Стадия, удостоверяющая принятие закона,
заключается в подписании главой государства представленного ему
акта с последующим направлением закона для опубликования и
введения в юридическую силу.
В ряде государств отказ от подписания закона не допускается
(Германия, Ирландия) либо обязательность подписания стала укоренившейся традицией (Великобритания). Однако в большинстве
государств монарх или президент могут применить право вето, которое может быть преодолено последующим переголосованием в
парламенте.
Обнародование закона. Завершает законотворческий процесс и является обязательным условием его вступления в силу. Лишь в Соединенных Штатах закон вступает в силу с момента его подписанием президентом или преодоления его вето, если только иной срок
не указан в самом тексте закона.
Общим же для практики демократических государств является
положение, в соответствии с которым неопубликованные законы не
могут применяться и никто не может быть осужден или подвергнут
наказанию на основании официально не опубликованного закона.
Опубликование закона происходит от имени органа, его принявшего, и строго в официально установленный срок, который для многих государств является различным.
Можно считать, что на этом законотворческий процесс закон-
чен. Однако в ряде стран закон должен еще пройти проверку на
соответствие его положений основному закону государства.
Конституционный контроль. Осуществляется в двух направлениях.
1. Последующий конституционный контроль, характерный практи-
ке большинства государств и не вводимый в число стадий законотворческого процесса, поскольку применяется к законам, уже вступившим в силу. Он осуществляется в основном судами, в том числе:
(1) судами общей юрисдикции (США, Австралия, Дания, Нор-
вегия), которые могут отказать в применении закона на том
основании, что он противоречит основному закону страну (в
основном при нарушении конституционных прав и свобод
человека);
(2) высшими судами (ФРГ, Греция, Швеция, в которой такие
функции возложены на Правовой совет, формируемый из
судей Верховного суда и Верховного административного суда), куда обращаются суды общей юрисдикции, не решая самостоятельно вопрос по существу, но приостанавливая рассмотрение дела;
384
III. Сравнительное законоведение (сравнительная теория закона)
(3) конституционными судами, которые, рассматривая конкрет-
ные обращения, вправе приостановить действие закона или
его части. Таким образом, признание закона неконституционным не влечет без соответствующего решения парламента
его формальной отмены (за исключением практики отдельных стран, например Канады или Индии, где конституция
признает в таком случае закон утратившим силу).
2. Предварительный конституционный контроль. Осуществляет-
ся как в ходе прохождения законопроекта через парламент, так и
после его принятия, но до вступления закона в силу. Именно такая форма контроля может рассматриваться как одна из стадий
законотворческого процесса, проведение которой возлагается:
(1) на палаты парламента непосредственно (Бельгия, Нидерланды);
(2) профильные комитеты парламента по конституционному за-
конодательству (Финляндия, Бразилия);
(3) специальный орган, который может объявить законопроект,
одобренный парламентом в качестве закона, неконституци-
онным (Конституционный совет Франции и соответствую-
щие конституционные органы франкоязычных стран). Так,
во Франции — это завершающий этап законотворческой
процедуры, имеющий место между принятием закона пар-
ламентом и промульгацией закона президентом. Конститу-
ционный совет, состоящий из девяти судей, избираемых на
девять лет, осуществляет контроль над конституционностью
законодательного акта по обращению премьер-министра,
председателей Национального собрания или Сената, а также
групп депутатов и сенаторов (60 парламентариев). Подобное
обращение приостанавливает течение срока, отведенного
для промульгации закона.
Лоббизм и его законодательное регулирование
Среди средств (приемов), оказывающих существенное воздействие
на процесс законотворчества, следует указать на лоббирование
(лоббизм).
Лоббирование представляет собой институт, подразумевающий активную деятельность определенных групп или их представителей,
имеющую целью воздействовать на законотворческий процесс с использованием незапрещенных форм и методов.
Лоббирование было и остается неотъемлемой частью законо-
творческого процесса, оно вошло в современный юридический
29. Законотворческий процесс
язык нередко с негативным подтекстом, связываясь с некорректными политтехнологиями, с подкупом и откровенным проталкиванием своих интересов. Однако в большинстве стран лоббирование законопроектов давно уже превратилось в нормальную парламентскую практику, подтвержденную специальными законами на
эту тему.
Òàê, â ÑØÀ с 1995 г. действует Закон о гласности лоббистской
деятельности, согласно которому подтверждено право регистрации
соответствующих юридических и физических лиц при палате представителей и сенате Конгресса. В Германии при отсутствии федерального закона о лоббизме депутатам на основе Кодекса поведения члена Бундестага 1972 г. предоставляется право специально
заниматься за особое вознаграждение проблемами, выносимыми на
обсуждение комитетов палаты. Однако перед началом слушаний
они обязаны «объявить о своей заинтересованности». Во Франции
при отсутствии специального правового регулирования лоббизма
роль своеобразного «лоббистского парламента» играет Социальноэкономический совет, сформированный из представителей профессиональных групп и призванный давать правительству заключения
по всем законопроектам экономического и социального характера.
Подобные органы существуют также в Австрии и Нидерландах и во
многих других странах.
Общий вывод исследователей, обращающихся к проблеме лоб-
бирования, можно свести к следующему: лоббизм может и должен
стать позитивным для законотворчества фактором, обеспечивающим связь между социальными группами и участниками законотворческого процесса.
385
Контрольные вопросы по теме
1. Когда и где формируется теория законотворческого процесса?
2. Что означает субститутный процесс?
3. В чем значение предварительной подготовки законопроекта?
4. Кем может быть подготовлен законопроект?
5. Сколько чтений требуется для рассмотрения проекта закона?
6. Что означает кворум в теории и на практике?
7. Возможна ли стадия утверждения закона в однопалатном пар-
ламенте?
8. Обязан ли глава государства подписывать закон?
9. Какой из видов конституционного контроля более эффек-
тивен?
10. Нужен ли лоббизм для целей законотворческого процесса?
Òåìà
Законодательство
и его систематизация
Понимание законодательства в юридической
теории и в правоприменительной практике
Система законодательства и ее основные элементы
Систематизация законодательства и ее виды
Законодательство как понятие юриспруденции и правовой практики исторически трактуется неоднозначно, нередко вбирая в себя и
всю совокупность правовых норм, функционирующих в государстве, и ограничиваясь лишь отдельными законодательными актами,
которые регулируют определенную сферу правовых отношений.
Столь многообразные толкования законодательства и отсутствие
четкого формально-юридического и нормативно закрепленного определения самого понятия создают трудности как для правотворческой, так и для правоприменительной деятельности.
О понятии «законодательство»
Суммируя сложившиеся мнения о сути и направленности законодательства, обратим внимание на различение данного понятия в зависимости от критериев, взятых для соответствующих трактовок.
1. По объему:
(1) суперузкая трактовка законодательства, включающая в его
понятие только законы в виде конституций, конституцион-
ных (органических) и обычных (текущих) законов;
(2) узкая трактовка как совокупность законодательных актов,
вбирающая в себя законы, нормативные постановления па-
лат парламента и нормативные указы главы государства,
включая регламентарные акты;
(3) широкая трактовка как совокупность нормативных актов и
иных источников права общегосударственного значения, ре-
гулирующих отношения, которые имеют значение в масшта-
бах всей страны;
30. Законодательство и его систематизация
(4) суперширокая трактовка, собирающая в рамках законода-
тельства совокупность всех действующих источников права
государства.
2. В зависимости от устройства государства:
(1) федеральное законодательство, объединяющее источники
права, которые действуют на уровне единого государства,
состоящего из самостоятельных государственных образо-
ваний;
(2) региональное законодательство как совокупность норматив-
ных актов, имеющих общее и специальное значение для
субъектов федерации;
(3) местное законодательство, включающее в себя муниципаль-
ные нормативные акты;
(4) локальное законодательство как массив нормативных актов,
действующих в учреждениях, организациях и предприятиях.
3. В отраслевом понимании.
Такая трактовка охватывает важнейшие нормативные акты, дей-
ствующие в отдельных сферах правового регулирования. На практике не сложилось адекватного определения отраслевого законодательства, которое рассматривается от предельно общего до столь же
предельно узкого
4. В зависимости от систем права:
(1) международное законодательство как совокупность принци-
пов и норм, объединяющих государства и их соединения в
мировом общении;
(2) внутригосударственное законодательство, включающее в себя
всю исторически сложившуюся совокупность источников
права отдельного государства.
Общенациональное законодательство в разных странах интер-
претируется достаточно объемно. В частности, такое государство —
идентификатор континентального (европейского) права, как Германия, вводит в него важнейшие акты международного права, нормативные акты Евросоюза, законодательные акты федерации, нормативные акты земель и законы в материальном смысле (важнейшие
правовые предписания общего характера, включающие и подзаконные акты). А в законодательство Великобритании — страны, определяющей правовые позиции англо-американской группы правовых
систем, — включено традиционное законодательство, состоящее из
законодательных актов парламента и делегированного законодательства правительства, а также из актов Европейского Союза.
387
Система законодательства и ее элементы
388
III. Сравнительное законоведение (сравнительная теория закона)
При всей неоднозначности подходов к рассматриваемому понятию
подчеркнем очевидное:
законодательство является формой права и одним из принципиальных источников его развития. А его система как совокупность нахо-
дящихся во взаимосвязи нормативных актов, регулирующих определенные сферы общественной и государственной жизни, дает возможность
представить нормативный массив страны.
Основные элементы системы законодательства — нормативные
акты и их составляющие компоненты, собранные в институты и отрасли. Последние могут быть одноименными с соответствующими институтами и отраслями права (земельное, гражданское, семейное),
быть комплексными (законодательство по безопасности и охране правопорядка) или специальными (иммиграционное, по обороне).
Система законодательства по своей характеристике и отличиям от
других видов системности в праве (система права, правовая система):
(1) субъективна в построении, поскольку отражает волю и инте-
ресы правоприменителя, его потребности;
(2) является носителем правовой информации о нормативных ак-
тах определенной направленности;
(3) в силу этого она представляет собой результат деятельности
правомочных органов, нуждающихся в такой информации и в
ее сохранении для последующего использования в право-
применительной деятельности;
(4) таким образом, системе законодательства характерно ñëó-
жебное предназначение, в рамках которой система устанавли-
вает иерархию юридических актов по их юридической силе с
учетом государственной структуры и в рамках особенностей
государственного управления.
Российскую систему законодательства, в частности, определяет
Классификатор правовых актов, утверждаемый указом главы государства. В нем указаны задачи классификатора: для унификации банков
данных правовой информации, а также обеспечения обмена ею между
федеральными, региональными и местными органами власти.
Систематизация законодательства и ее виды
Действительно, общее законодательство страны представляет собой
огромный массив актов, принятых в различные исторические периоды и в разных государственных формах, что соответственно требует их упорядочения, учета и сведения воедино на основе определенных классификаций. Этим задачам должна соответствовать
систематизация законодательства как целенаправленная деятельность государственных органов и иных субъектов права по упоря-
30. Законодательство и его систематизация
дочению и приведению нормативных актов в единую согласованную систему.
389
В результатах данного процесса заинтересованы по сути все —
от законодателя, которому необходимо знать реальное состояние
законодательства, правоприменителя, чьи действия напрямую зависят от того, к каким законам и иным актам он обращается, до граждан, правовая культура которых основывается на знании действующих законов.
При систематизации законодательства:
(1) отменяются устаревшие или неэффективные нормативные
акты или их части;
(2) устраняются противоречия в содержании действующих пра-
вовых норм;
(3) восполняются пробелы при отсутствии норм, необходимость
которых обусловлена развитием общества и потребностями
решения ситуаций, имеющих правовое значение;
(4) вносятся изменения и дополнения в нормативные положения;
(5) разрешаются юридические коллизии между правовыми ак-
тами различных уровней (национального, регионального, ме-
стного, локального);
(6) принимаются новые нормативные акты, востребованные
правовой реальностью;
ных актов на основе выявляемых характерных признаков, ме-
тодов, приемов и способов их построения и осуществления;
(7) как результат формируется последовательно построенная,
взаимосогласованная и четкая система нормативных актов,
которой свойственны качества стабильности, полноты, дос-
тупности и удобства пользования.
В настоящее время все большее распространение получают
правовые информационные системы, например американские
Westlaw и LEXIS/NEXIS, немецкая Juris или российские «Гарант»
и «КонсультантПлюс».
Остаются востребованными классические виды систематизации,
такие как инкорпорация законодательства, представленная объедине-
нием в особом порядке действующих нормативных актов без изменения их содержания и переработки в единые издания.
Таковыми могут быть составленные в официальном, официоз-
ном или неофициальном порядке сборники законов и иных актов
390
III. Сравнительное законоведение (сравнительная теория закона)
на тематической основе, бюллетени определенных правотворческих органов на хронологической основе, собрания законодательства как издания нормативных актов высших органов государственной власти.
Особое место среди инкорпорированных изданий занимает ñâîä
законов (законодательства) как официальное систематизированное
полное собрание всех действующих нормативных актов общегосударственного значения, публикуемое по предметному признаку. Он
представляет собой источник официального опубликования и становится результатом значительной законотворческой работы. Многие государства со стабильным законодательством обладают сводами законов, имеющих, как правило, собственную историю (Свод
законов Юстиниана, Свод законов Российской империи) и действующих на протяжении десятилетий. Так, американское федеральное законодательство собрано в систематизированном виде в Своде
законов США, состоящем из 50 разделов, каждый из которых посвящен определенной отрасли права или крупному правовому институту. Свод законов переиздается каждые шесть лет. Принимая
очередной закон, Конгресс указывает, какое место должен занять
этот акт в Своде и какие изменения должны быть внесены в связи
с этим в разделы, главы и параграфы действующего Свода.
Инкорпорация — самая простая форма процесса систематиза-
ции законодательного материала, его внешним упорядочением, где
допустимы изменения только редакционного или технического характера (в частности, вносятся исправления типографских опечаток
либо лингвистических ошибок в самом тексте закона, устраняются
из него части, утратившие юридическую силу, исключаются последовавшие со временем изменения и дополнения, опускаются подписи, удостоверяющие нормативные акты и т.п.).
В зависимости от субъектов инкорпорационного процесса раз-
личают законодательную инкорпорацию:
(1) официальную, которая осуществляется от имени законода-
тельного органа, принявшего соответствующие законы;
(2) официозную (полуофициальную), которая осуществляется ины-
ми государственными органами по поручению парламента, но
издается без его официально выраженного одобрения;
(3) неофициальную, которая проводится иными субъектами права
(научными учреждениями, издательствами, коллективом авторов, отдельными лицами) по собственной инициативе, без
специального поручения и контроля правотворческого органа.
Консолидация законодательства проводится путем объединения
совокупности нормативных актов, изданных по взаимосвязанным
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]