Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифровой контур публичных финансов и право. Научно-практическое пособие
.pdf
81
Участники стратегического планирования входят в систему
стратегического планирования и разделены на три уровня: федеральный, уровень субъекта Федерации и муниципальный уровень. Участники стратегического планирования перечислены
или определены в ст. 9 Федерального закона «О стратегическом
планировании».
К участникам стратегического планирования на федеральном
уровне относятся:
1) Президент Российской Федерации;
2) Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Феде-
рации и Государственная Дума);
3) Правительство Российской Федерации;
4) Совет безопасности Российской Федерации;
5) Счетная палата Российской Федерации;
6) Центральный банк Российской Федерации;
7) федеральные органы исполнительной власти;
8) иные органы и организации в случаях, предусмотренных
нормативными правовыми актами.
На уровне субъекта Российской Федерации к участникам стратегического планирования относятся:
1) законодательный (представительный) орган государствен-
ной власти субъекта Российской Федерации;
2) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации
(руководитель высшего исполнительного органа государственной
власти субъекта Российской Федерации);
3) высший исполнительный орган государственной власти
субъекта Российской Федерации;
4) исполнительные органы государственной власти субъекта
Российской Федерации;
5) контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации;
6) иные органы и организации в случаях, предусмотренных
нормативными правовыми актами.
На муниципальному ровне участниками стратегического планирования на уровне муниципального образования являются органы
местного самоуправления, а также муниципальные организации
в случаях, предусмотренных муниципальными нормативными
правовыми актами.
82
Ключевые правовые положения об информационном обеспечении стратегического планирования содержатся в действующем Федеральном законе «О стратегическом планировании» (ст. 14). Законом предписано создать в целях информационного обеспечения
стратегического планирования федеральную информационную систему стратегического планирования.
Система должна обеспечить формирование и обработку данных на основе распределенной информации, содержащейся в федеральных, региональных и муниципальных информационных
ресурсах и системах, данных официальной государственной статистики, сведений, необходимых для обеспечения поддержки
принятия управленческих решений в сфере государственного
управления.
В законе (ст. 14) перечислены цели использования ФИС:
1) для государственной регистрации документов стратегиче-
ского планирования;
2) для ведения федерального государственного реестра доку-
ментов стратегического планирования;
3) для мониторинга и контроля реализации документов страте-
гического планирования;
4) для мониторинга и контроля показателей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности
Российской Федерации;
5) для мониторинга эффективности деятельности участников
стратегического планирования;
6) для доступа участников стратегического планирования, юридических и физических лиц к документам стратегического планирования, осуществляемого с использованием единой системы идентификации и аутентификации;
7) для разработки, общественного обсуждения и согласования
проектов документов стратегического планирования;
8) для информационно-аналитического обеспечения участников стратегического планирования при решении ими задач стратегического планирования.
Закон наделяет Правительство Российской Федерации следую-
щими полномочиями, связанными с ФИС (ст. 14):
– устанавливать порядок функционирования ФИС стратегиче-
ского планирования;
83
– определять оператора ФИС стратегического планирования;
– устанавливать требования к пользователям ФИС стратегического планирования, обладателям информации, содержащейся
в ней, эксплуатации и ведению данной системы с учетом требований законодательства Российской Федерации о государственной,
коммерческой, служебной и иной охраняемой законом тайне.
ФИС стратегического планирования создана в 2015 г. в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2015 г.
№ 1278 «О федеральной информационной системе стратегического планирования и внесении изменений в Положение о государственной автоматизированной информационной системе «Управление».
ФИС стратегического планирования создана на базе ГАИС
«Управление». Положением установлено требование о взаимодействии со следующими информационными системами и ресурсами:
– федеральная государственная информационная система «Единая межведомственная информационно-статистическая система»;
– официальный сайт в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», созданный для размещения информации
о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения;
– федеральная государственная информационная система территориального планирования;
– аналитическая информационная система обеспечения открытости деятельности федеральных органов исполнительной власти,
размещенная в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
– государственная интегрированная информационная система
управления общественными финансами «Электронный бюджет»;
– государственная информационная система «Официальный
сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации об осуществлении государственного (муниципального) финансового аудита
(контроля) в сфере бюджетных правоотношений;
– инфраструктура, обеспечивающая информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг
84
и исполнения государственных и муниципальных функций в электронной форме;
– федеральная государственная информационная система коор-
динации информатизации;
– информационно-аналитическая система мониторинга показателей состояния национальной безопасности Российской
Федерации;
– региональные и муниципальные информационные системы,
используемые в целях информационного обеспечения стратегического планирования.
Ключевым элементом ФИС стратегического планирования является федеральный государственный реестр документов стратегического планирования. Ознакомиться с реестром можно по ссылке
gasu.gov.ru/stratdocuments.
Правительство Российской Федерации Постановлением от
25 июня 2015 г. № 631 установило Порядок государственной регистрации документов стратегического планирования и ведения федерального государственного реестра документов стратегического
планирования. Реестр ведет Министерство экономического развития Российской Федерации и устанавливает своими приказами необходимые формы.
Законом «О стратегическом планировании» (п. 5 ст. 14) предусмотрено, что Правительство РФ назначает оператора ФИС стратегического планирования, а также описаны задачи оператора ФИС.
Оператор осуществляет: создание ФИС, ее эксплуатацию и совершенствование.
Необходимо обратить внимание, что общий правовой статус
для операторов информационных систем определяется в системе
российского законодательства Федеральным законом от 27 июля
2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации». Согласно этому закону оператор информационной системы — это гражданин или юридическое лицо,
осуществляющие деятельность по эксплуатации информационной
системы, в том числе по обработке информации, содержащейся в ее
базах данных.
Напомним, что ФИС стратегического планирования создана посредством ГАИС «Управление». Постановлением Правительства
85
РФ от 25 декабря 2009 г. № 1088 ее оператор назначается следующим образом:
– Федеральное казначейство является оператором системы
«Управление», за исключением центральной информационной
подсистемы «Контур»;
– Федеральная служба охраны Российской Федерации является оператором системы «Управление» в части центральной информационной подсистемы «Контур».
Пользователи ФИС стратегического планирования совпадают
с пользователями ГАИС «Управление» и определяются в п. 3.1 Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ от
25 декабря 2009 г. № 1088. Ими являются:
– уполномоченные лица участников стратегического планирования, определенных ст. 9 Федерального закона «О стратегическом планировании»;
– уполномоченные лица государственных внебюджетных фондов, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, государственных корпораций, государственных компаний, автономной
некоммерческой организации «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации», государственных и муниципальных учреждений;
– уполномоченные лица иных юридических лиц в случае исполнения этими юридическими лицами государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ).
Наиболее актуальной задачей по технологической оптимизации
государственного управления на текущем этапе является систематизация документов стратегического планирования, устранение
в них противоречий и дублирований, а также увязка стратегического планирования с проектным управлением.
Стратегическое планирование опирается на сбор статистической информации. Распоряжением Правительства РФ от 17 декабря 2019 г. № 3074-р утверждена Концепция создания цифровой
аналитической платформы предоставления статистических данных. Создание аналитической платформы послужит совершенствованию информационной инфраструктуры, обслуживающей
стратегическое планирование.
86
4. Перспективы развития технологий
в стратегическом планировании
В настоящее время происходит переход от «электронного»
(e-government) к «цифровому» (digital government) управлению.
Главным отличием цифрового управления является принятие решений не только на основе накопленного опыта и сложившихся потребностей, но и принятие решений, предвосхищающих потребности на основе анализа и прогноза. Цифровое управление связывают
с внедрением технологий обработки больших данных и технологий
искусственного интеллекта.
В целях трансформации стратегического управления в Российской Федерации была принята Концепция развития федеральной информационной системы стратегического планирования
(ФИС СП). Целью концепции заявлено создание цифровой поддержки принятия управленческих решений в сфере стратегического управления посредством информатизации и автоматизации
процессов стратегического планирования до 100% посредством
разработки и внедрения интеллектуальных технологий (имитационное моделирование, большие данные, искусственный интеллект,
облачные технологии). Планируется переход от «среды документов» к «среде данных». ФИС «Стратегическое планирование 2020»
уже представляет собой сеть распределенных информационных
систем («озеро данных»). ФИС стратегического планирования связана с другими автоматизированными информационными системами, обеспечивающими разные виды планирования, среди которых
«Электронный бюджет», системы первичных данных, региональные информационные системы
1
.
Начиная с 2016 г. в России стала активно обсуждаться противоречивая идея «государства-платформы», которая предполагает
глубоко интегрированную единую цифровую систему управления
с использованием искусственного интеллекта. Выше мы упоминали о национальном проекте «Цифровая экономика», где помимо
цифровых технологий упоминаются также платформенные решения. Потенциально с реализацией идеи «государства-платформы»
серьезно расширяется пространство государственного управле-
1
https://mo.roskazna.ru/upload/iblock/315/691_1.pdf (дата обращения: 01.10.2022).
87
ния, в том числе за счет пространства частной жизни. Ожидается, что при успешном построении государства-платформы многие
управленческие процессы будут перестроены и некоторые из них
удастся проводить мгновенно. В качестве целевого показателя уже
сейчас называют возможность оказывать около 50 государственных услуг мгновенно на основе собранных данных о гражданах
и организациях.
Применение цифровых технологий в стратегическом планировании тесно связано с идеей «государства-платформы». Считается,
что в «государстве-платформе» в полной мере сможет реализоваться анализ процесса достижения конкретной цели с выявлением препятствий для ее достижения и принятием оптимальных решений
для устранения препятствий и достижения поставленных целей.
5. Международное сотрудничество в технологическом
обеспечении стратегического планирования
Несмотря на то что в условиях кризиса международные интеграционные процессы теряют прежнюю интенсивность, можно предположить, что они продолжат развиваться в ближайшее время.
Договор о Евразийском экономическом союзе (ратифицирован
в 2015 г.) предусматривает основы макроэкономической координации, а также предполагается создание интегрированной информационной системы Евразийского экономического союза и трансграничного пространства доверия.
В национальном проекте «Цифровая экономика» предусматривается разработка и внедрение национального механизма осуществления согласованной политики государств — членов Евразийского экономического союза при реализации планов в области
развития цифровой экономики.
Обсуждается не только согласованное развитие цифровой экономики на территории стран — участниц Евразийского экономического союза, но и развитие цифровых технологий в кооперации
с партнерами на европейском и азиатско-тихоокеанском направлениях в форматах Шанхайской организации сотрудничества
и БРИКС.
В заключение отметим, что Россия движется в русле международных рекомендаций и лучших практик государственного
88
управления, рекомендованных международными институтами:
Всемирным банком, Организацией по экономическому сотрудничеству и развитию и др. Многие идеи цифровизации носят глобальный характер и внедряются в государствах по всему миру. Например, в современных публикациях международных организаций
о государственном управлении вводится понятие «цифровой экосистемы», объединяющей субъектов публичной власти, публичных
субъектов, не наделенных властными полномочиями, бизнес-субъектов, граждан и общественные организации, которые взаимодействуют и которым требуется доступ с разными целями к систематизированным данным, услугам, информации и так далее. Примером
такой «цифровой экосистемы» являются открытые платформы,
общие для нескольких органов публичной власти, а также доступные для внешних пользователей
1
. Аналогичные идеи внедрения
«цифровых экосистем» упоминаются в российских стратегических
документах.
2.2. ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ ЦИФРОВИЗАЦИИ
БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
Цифровизация бюджетного процесса — это новое понятие, которое стало использоваться в теории и на практике сравнительно недавно в связи с развитием цифровых технологий и внедрением их
в бюджетную сферу деятельности. Законодательного определения
данного понятия не имеется.
Базовыми для определения понятия «цифровизация бюджетного процесса» являются «цифровизация» и «бюджетный процесс».
Бюджетный процесс — термин легитимный, его определение содержится в ст. 6 БК РФ, согласно которой бюджетный процесс
представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти,
органов местного самоуправления и иных участников бюджетного
процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением,
осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней провер-
1
Government at a glance. 2019. OECD. 2019.
89
ке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. То есть
бюджетный процесс представляет собой последовательность сменяющих друг друга стадий, к которым относятся:
1) составление проектов бюджетов;
2) рассмотрение проектов бюджетов и утверждение бюджетов;
3) исполнение бюджетов;
4) отчетная: стадия составления, внешней проверки, рассмо-
1
трения и утверждения бюджетной отчетности
.
Несмотря на отсутствие законодательного определения термина «цифровизация», он активно используется как в программных
документах
правовой
2
, так и в научной литературе, в том числе финансово-
3
. Понятие цифровизации употребляется в узком и широком значениях. В узком смысле слова цифровизация представляет собой процесс применения цифровых технологий (digital
technology), то есть технологий, которые основаны на представлении сигналов дискретными полосами аналоговых уровней, а не
в виде непрерывного спектра
4
. Например, именно в таком значении термин «цифровизация» использован в Основных направлениях развития финансового рынка Российской Федерации на период
2019–2021 гг., разработанных Банком России
5
. В большинстве же
официальных документов и в юридической литературе цифровизация понимается более широко, как процесс компьютеризации
и информатизации, внедрение и использование информационных и телекоммуникационных технологий, включая цифровые,
1
См.: Бюджетное право: учебник / Под ред. Г.Ф. Ручкиной. М.: Прометей, 2020; Кудря-
шова Е.В. Лекции по бюджетному праву: учебное пособие. М.: Финакадемия, 2010.
2
См., например: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.03.2018 //
Российская газета. № 46. 02.03.2018; Основные направления деятельности Правительства
Российской Федерации на период до 2024 года, утв. Правительством РФ 29.09.2018. http://
static.government.ru // СПС «КонсультантПлюс»; Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов. http://www.
economy.gov.ru // СПС «КонсультантПлюс».
3
См., например: Поветкина Н.А. «Цифровой» бюджет: будущее или настоящее? // Финансовое право. 2019. № 8. С. 8–11; Кудряшова Е.В. Криптовалюты в правовом поле // Финансы и кредит. 2018. Т. 24. № 10 (778). С. 2175–2183; Леднева Ю.В. Понятие цифрового бюджета
по российскому законодательству // Финансовое право. 2019. № 9. С. 8–11; Васянина Е.Л.
Новые подходы к регулированию финансовых отношений в условиях глобализации и цифровизации экономических процессов // Финансовое право. 2020. № 4.
4
https://ru.wikipedia.org/wiki/ (дата обращения: 22.07.2020).
5
Официальный сайт Банка России http://www.cbr.ru по состоянию на 23.01.2020 (дата
обращения: 22.07.2020).
90
а также использование и функционирование информационных систем в различных сферах и областях жизнедеятельности государства и общества.
Таким образом, цифровизацию бюджетного процесса в узком
значении можно определить как деятельность по внедрению и использованию цифровых технологий в бюджетном процессе, а в широком — как деятельность по внедрению и использованию информационных и телекоммуникационных технологий в бюджетном
процессе, а также использование и функционирование информационных систем в бюджетной сфере. В рамках настоящего параграфа
цифровизация бюджетного процесса будет пониматься в широком
значении; в параграфе будут рассмотрены с правовых позиций вопросы использования цифровых и иных информационно-телекоммуникационных технологий в бюджетном процессе, функционирования информационных систем в сфере публичных финансов,
развития информационно-бюджетных правоотношений.
1. Правовой формат использования цифровых
и иных информационно-телекоммуникационных
технологий в бюджетном процессе
В ходе бюджетного процесса собирается и обрабатывается большой объем информации, осуществляется документооборот и формируется бюджетная отчетность. В настоящее время эти процессы
происходят, главным образом, в электронном виде с использованием современных информационных технологий, позволяющих
оперативно обрабатывать большие данные (big data), получаемые
в ходе бюджетного процесса, формировать проекты бюджетов всех
уровней бюджетной системы Российской Федерации, составлять
бюджетную отчетность, осуществлять предварительный и последующий бюджетный контроль. Дальнейшее внедрение новых информационных технологий, прежде всего цифровых, позволит
оптимизировать данные процессы, что сэкономит временные, материальные и финансовые публичные ресурсы.
В соответствии с результатами исследований перспективными
цифровыми финансовыми технологиями являются:
– big data и анализ данных;
– мобильные технологии;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]