Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифровой контур публичных финансов и право. Научно-практическое пособие
.pdf
151
Внесудебная форма защиты прав предполагает, что компетентный орган, выносящий решение и избирающий способ защиты
права, не относится к ветви судебной власти. Это может быть как
субъект исполнительной власти (государственный орган, служба,
агентство), финансово-кредитное учреждение при Правительстве
1
РФ
, Центральный банк РФ, так и созданный ими субъект со специальным статусом (в частности, уполномоченный по правам потребителей финансовых услуг). Широкое использование внесудеб-
2
ных форм способствует решению проблемы загруженности судов
,
повышению качества судебных решений и сокращению времени
судебного рассмотрения споров.
Среди традиционных внесудебных форм защиты права можно
назвать: 1) административный порядок; 2) нотариальную; 3) прокурорский надзор; 4) исполнительное производство; 5) альтернативные судебным и административным процедуры урегулирования споров. К последней группе относят третейскую форму,
примирение
разбирательства
3
(примирение в судах4, сверка в процессе судебного
5
, вне судов — примирительные комиссии по трудовым спорам, посредничество может осуществляться в судах и вне
судов (омбудсмен; медиация
6
)).
1
Например, ст. 15.2 Федерального закона от 24.07.1998 № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» закрепляет требование об обязательном соблюдении досудебного порядка рассмотрения
споров, связанных с назначением обеспечения по страхованию // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803.
2
Правосудие в современном мире: монография / В.И. Анишина, В.Ю. Артемов, А.К. Большова и др.; под ред. В.М. Лебедева, Т.Я. Хабриевой. М.: Норма, Инфра-М, 2012. 704 с. С. 661.
3
Так, ч. 5 ст. 3 ГПК РФ предусматривает, что право сторон гражданского спора после обращения в суд использовать примирительные процедуры для его урегулирования.
4
Среди видов примирения процессуальные кодексы называют: переговоры, посредничество, включая медиацию, судебное примирение и другие, не противоречащие законодательству (ст. 153.6 ГПК РФ, 138. 5 АПК РФ, 137.6 КАС РФ).
5
Часть 2 ст. 190 АПК РФ предусматривает, что если «до обращения в арбитражный суд
с требованиями об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и должностных лиц, о взыскании обязательных платежей и санкций стороны не использовали досудебное урегулирование спора,
арбитражный суд вправе при согласии организации, индивидуального предпринимателя или
гражданина в целях примирения сторон и уточнения фактических обстоятельств, снятия противоречий в позициях, в том числе путем проведения сверки взаимных расчетов, отложить судебное разбирательство в порядке, установленном настоящим Кодексом, предложив сторонам
использовать примирительную процедуру, в том числе с участием судебного примирителя».
6
См. подробнее: Журавлева О.О. Медиация в современной налоговой системе // Современная налоговая система: состояние и перспективы (национальный и международный опыт):
сборник статей II международной научно–практической конференции 30 ноября 2012 г. Москва, Финуниверситет. С. 205–210.
152
В прошедшие десятилетия в России, как и в других государствах, активно развиваются и используются в сфере публичных
финансов внесудебные формы, что способствует экономии средств
и времени сторон. Прежде всего, они появляются в отношениях
частного и публичного субъектов (например, в процессе налогового
администрирования — досудебное обжалование, налоговый мониторинг, участие во взаимосогласительных процедурах).
Внесудебные формы могут быть обязательны к использованию
субъектами права (например, их необходимо соблюсти, чтобы обратиться в суд)
гать к ним по своему усмотрению)
1
либо факультативны (субъект имеет право прибе-
2
. В сфере публичных финансов
все более широкое распространение получает такая обязательная
внесудебная форма защиты права частного субъекта, как досудебная. Соответствующее требование обнаруживается во всех процессуальных кодексах Российской Федерации, НК РФ и др. Подобное обстоятельство может отдалять момент судебного разрешения
спора, рассматриваться как определенное избыточное препятствие
в реализации права на судебную защиту.
Активное распространение информационно-телекоммуникационных технологий, основанных на цифре, в общественной жизни,
в том числе в государственном управлении и судопроизводстве,
а также реформирование последнего тоже способствует все более
широкому использованию внесудебных форм защиты права. Но
судебная форма защиты права в сфере публичных финансов продолжает преобладать и в процессе ее цифровизации. При этом изменяются требования к способам подтверждения юридически значимых фактов, обусловленные снятием избыточных требований
с лиц, обращающихся за защитой прав в сфере публичных финансов. Например, поскольку тексты судебных актов арбитражных
судов (ст. 177 АПК РФ), размещаются на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети
«Интернет»
3
, то требование о представлении копии судебного акта
(п. 2 ст. 242.1 БК РФ) Верховный Суд РФ предлагает судам считать
1
Например, в налоговых спорах.
2
Налогоплательщик самостоятельно принимает решение о заключении соглашения
о налоговом мониторинге (п. 3 ст. 105.26 НК РФ).
3
Они представлены в информационной системе «Картотека арбитражных дел» на сайте
федеральных арбитражных судов (http://kad.arbitr.ru).
153
соблюденным в случае приложения взыскателем копии судебного акта, изготовленной посредством печати из информационной
системы «Картотека арбитражных дел»
1
. В этом случае орган, исполняющий судебные акты, имеет возможность убедиться в достоверности представленной копии, обратившись к названной информационной системе.
Количество категорий лиц в сфере публичных финансов неуклонно растет. Но субъектный состав участников большинства
отношений в сфере публичных финансов продолжает оставать-
2
ся асимметричным в условиях цифровизации
. Соответственно,
в большей защите нуждаются частные субъекты, что может достигаться посредством распределения бремени доказывания (возложения его на публичного субъекта в процессе оспаривания).
Широкое применение информационных систем в сфере государственных закупок также сопровождается спорами. Стороны
активно используют судебную форму защиты нарушенных прав,
например права на доступ к участию в них, которое прекращается в случае признания участника недобросовестным поставщиком.
Существенно, что суды «в условиях всеобщей компьютеризации
и цифровизации»
3
отказываются признавать такие обстоятельства, как неисправность компьютера, отсутствие электричества,
в качестве освобождающих лицо от ответственности за уклонение
от заключения контракта
4
. Презюмируется, что лицо, участвуя
1
См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.05.2019 № 13 «О некоторых
вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных
с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации» // РГ. № 123. 07.06.2019.
2
Исключение составляют отношения между публичными субъектами в бюджетной сфере, например в процессе бюджетного субсидирования одним субъектом Российской Федерации другого (ст. 135 БК РФ).
3
Именно подобная формулировка встречается в целом ряде судебных актов, вынесенных
в различных регионах. См., например: Решение Арбитражного суда г. Москвы от 11.07.2019 по
делу № А40-117321/2019. URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/Ump0Kk9MYQlf/?page=2&arbitraljudge=&arbitral-court=& arbitral-case_doc=&arbitral-date_from=&arbitral-lawchunkinfo=&arbitraltxt=%D1%86% D0%B8%D1%84%D1%80%D0%BE%D0%B2%D0%B8%D0%B7%D0%B0%D1
%86%D0%B8%D1%8E&arbitral-date_to=&_=1595239021727&arbitral-region=; Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 31.07.2019 по делу № А43-18024/2019. URL: https://
sudact.ru/arbitral/doc/nYkKqyv8iJ68/?arbitral-txt=%D1%86%D0%B8%D1%84%D1% 80%D0%B
E%D0%B2%D0%B8%D0%B7%D0%B0%D1%86%D0%B8%D1%8E&arbitral-case_doc=&arbitrallawchunkinfo=&arbitral-date_from=&arbitral-date_to=&arbitral-region=&arbitral-court=&arbitraljudge=&_=1595238642943 (дата обращения: 01.10.2022).
4
Там же.
154
в электронном аукционе, принимает на себя все риски, связанные
со сложностями его технологического обеспечения
1
.
Осуществляемая государством цифровизация сферы публичных
финансов также влияет на процесс управления ими, а равно на возможности защиты прав различных категорий субъектов. В 2020 г.
в новых условиях продолжается трансформация межведомственного взаимодействия, развиваются мобильные приложения и аналитические системы. Это позволит осуществлять оперативный
мониторинг доведения и использования средств и осуществления
2
социальных выплат
. Пандемия потребовала масштабных мер государственной финансовой поддержки населения, а также хозяйствующих субъектов
3
. В результате возросла востребованность не
только самих мер, возникающих в связи с их реализацией прав
субъектов, но и защиты таковых.
Представляется, что с учетом специфики соответствующих от-
ношений внедрение системы «социального казначейства»
1
См., например: Решение Арбитражного суда г. Москвы от 11.07.2019 по делу № А40117321/2019; Решение Арбитражного суда г. Москвы от 31.05.2019 по делу № А40-37809/2019.
URL: https://sudact.ru/arbitral/doc/Nb44wc0eE7Vb/?page=2&arbitral-judge=&arbitralcourt=&arbitral-case_doc=&arbitral-date_from=&arbitral-lawchunkinfo=&arbitral-txt=%D1%86%D
0%B8%D1%84%D1%80%D0%BE%D0%B2%D0%B8%D0%B7%D0%B0%D1%86%D0%B8%D1%
8E&arbitral-date_to=&_=1595239021727&arbitral-region= (дата обращения: 01.10.2022).
2
В результате будут созданы возможности для (1) оперативного мониторинга доведения и использования денежных средств, предусмотренных принятыми в связи с распространением новой коронавирусной инфекции мерами государственной поддержки до
конечных получателей и (2) ежедневного мониторинга выплат медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь в условиях COVID-19. См.: https://www.tadviser.ru/index.php/
Статья:Электронный_бюджет_ГИИС#2020:_.D0.A2.D1.80.D0.B0.D0.BD.D1.81.D1.84.D0.BE.
D1.80.D0.BC.D0.B0.D1.86.D0.B8.D1.8F_.D0.BC.D0.B5.D0.B6.D0.B2.D0.B5.D0.B4.D0.BE.D0.BC.
D1.81.D1.82.D0.B2.D0.B5.D0.BD.D0.BD.D0.BE.D0.B3.D0.BE_.D0.B2.D0.B7.D0.B0.D0.B8.
D0.BC.D0.BE.D0.B4.D0.B5.D0.B9.D1.81.D1.82 (дата обращения: 17.07.2020).
3
В Отчете экспертов ОЭСР «Налоговая и фискальная политика в ответ на кризис, вызванный коронавирусом. «Усиление уверенности и устойчивости», представленном «Группе
двадцати» в апреле 2020 года, были приведены результаты анализа введенных различными
государствами в качестве ответа на вызванный пандемией кризис мер чрезвычайной налоговой и фискальной политики. Эти меры играют ключевую роль в преодолении трудностей,
вызванных публичными ограничениями и экономическим спадом, поэтому в целях обеспечения восстановления экономики после глобальной пандемии государствам было рекомендовано продолжать их реализацию. См.: Tax and Fiscal Policy in Response to the Coronavirus Crisis:
Strengthening Confidence and Resilience http://www.oecd.org/ctp/tax-and-fiscal-policies-centralto-governments-responses-to-covid-19-crisis.htm (дата обращения: 17.07.2020).
4
Под этим термином в литературе понимается «система управления государственными
расходами на социальную защиту населения в целом». См.: Феоктистова О.А., Андреева Е.И.,
Бычков Д.Г. Социальное казначейство: модель на основе интегрированного реестра // Иннов:
электронный научный журнал. 2017. № 4(33). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sotsialnoekaznacheystvo-model-na-osnove-integrirovannogo-reestra (дата обращения: 31.07.2020).
4
также
155
может потребовать расширения сервисной составляющей, ориентированной на обычных граждан, не являющихся профессиональными участниками хозяйственного оборота (информирования,
разъяснения, обучения и поддержки).
Вызванные цифровизацией сферы публичных финансов изменения существенным образом влияют на набор предоставляемых
прав (материальных и процессуальных), возможные способы их
реализации традиционными субъектами, приводят к трансформации отдельных прав в обязанности
1
и, наоборот, увеличивают долю
прав временного характера, не всегда надлежащим образом норма-
2
тивно закрепленных
.
Следует учитывать, что цифровые преобразования не только
расширяют возможности людей в различных областях, повышают эффективность человеческой деятельности, но и одновременно разделяют общество по критерию владения навыками их
3
использования
. В результате растет социальное неравенство4. Соответственно, одной из важных и насущных задач современных
государств является предотвращение его увеличения в силу недоступности технологических продуктов для отдельных групп населения. Необходимо повышать не только финансовую, но и технологическую грамотность, что должно способствовать повышению
эффективности самостоятельной защиты прав пользователей
сервисов.
В то же время процессы старения вызывают следующие проблемы с защитой прав. У лиц старшего возраста сложности возникают
не только с овладением новыми навыками и компетенциями, что
может быть достигнуто посредством обучения, но и с возможностью
1
Например, права представления в электронной форме налоговозначимой информации
в обязанность предоставлять ее в таковой.
2
В том числе в режиме пилотных проектов и экспериментальном. См. подробнее: Журавлева О.О. Принцип баланса частных и публичных интересов и экспериментальное регулирование в налоговой сфере // Журнал российского права. 2018. № 8. С. 89–101.
3
Эти навыки охватывают не только использование цифровых технологий, но и эмоциональные и социальные навыки безопасной «навигации» в онлайн-пространстве. Вместе они
образуют «цифровую грамотность», ее наличие создает предпосылки для гармоничного сочетания «цифровой» и реальной жизни, помогает избежать проблем ментального здоровья,
связанных со злоупотреблением цифровыми технологиями // Там же.
4
Там же.
156
их последующего применения1. Россия провозглашена в Конституции РФ социальным государством, поэтому реформы государственного управления в сфере публичных финансов, в том числе налоговом администрировании, должны учитывать этот стратегический
ориентир, поддерживая и повышая, но не снижая гарантий реализации соответствующих прав. Справедливо это и в отношении
изменений к подходам в реализации права налогоплательщика на
информацию, в том числе с учетом широкого распространения информационно-телекоммуникационных технологий (ИТТ).
Цифровизация сферы публичных финансов в XXI веке происхо-
дит на фоне реформ управления ими и поиска «инновационных»
2
форм финансирования
и осуществления частных, частно-публичных и публичных проектов. Потребности повседневной финансовой деятельности государства, противодействия злоупотреблениям
и коррупции обусловили закрепление специального регулирования финансового контроля с учетом появления новых субъектов,
получающих средства из бюджета, — юридические и физические
3
лица
.
Расширение круга объектов контроля, в том числе в связи с увеличением глубины проверочной деятельности и охвата новых категорий хозяйствующих субъектов, вовлеченных в процесс расходования средств бюджетов бюджетной системы РФ, предполагает
расширение соответствующего регуляторного массива в целях обеспечения надлежащих гарантий прав объектов контроля.
Однако необходимо не только более детальное регулирование,
но и увеличение законодательной доли в нем (в том числе за счет
1
Порою невозможность такового без посредников в силу особенностей психофизического состояния лица (ухудшения его когнитивных возможностей, снижения скорости выполнения умственных и физических операций). Pечь не идет об ограничениях дееспособности
и правоспособности лица, поэтому традиционные правовые средства не могут полностью
компенсировать возникающие отличия и дать адекватную защиту. См.: Права пенсионеров:
российское законодательство и зарубежный опыт : научно-практическое пособие / Отв. ред.
Н.В. Путило. М.: Проспект, 2020. 288 с. С. 174–175.
2
Министры государств — участников G20 обратили внимание, что в цифровую
эпоху государственное управление должно быть не только поддерживающим инновации, но и само по себе инновационным, не теряя при этом юридической определенности. См.: G20 Ministerial Statement on Trade and Digital Economy. https://www.meti.go.jp/pre
ss/2019/06/20190610010/20190610010-1.pdf (дата обращения: 01.10.2022).
3
Активное включение частных субъектов в исполнение публичных функций во многом
объясняет эти процессы.
157
перенесения норм с подзаконного уровня на уровень закона). Подобный подход будет служить реализации требований ч. 3 ст. 55
Конституции РФ, согласно которой ограничение прав граждан
должно быть соразмерным соответствующим общественным целям
его введения и устанавливаться на законодательном уровне
3.2. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ
МЕХАНИЗМЫ ЗАЩИТЫ СУБЪЕКТОВ
ФИНАНСОВО-ЦИФРОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
1
.
Финансовое право, как и право в целом, выполняет две функции — регулятивную и охранительную. При этом его основной
функцией является регулятивная, заключающаяся в регулировании общественных отношений, возникающих между субъектами
финансового права по поводу образования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований. Охранительная функция финансового права не так
ярко выражена; финансовые правоотношения, как правило, охраняются нормами иных отраслей права — административным
и уголовным. В то же время действующее финансовое законодательство содержит нормы права, направленные на охрану финансового правопорядка и защиту прав и законных интересов субъектов финансовых правоотношений. Речь идет о нормах налогового
права, устанавливающих ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах Российской Федерации, и о нормах
бюджетного права, предусматривающих основания и порядок
применения бюджетных мер принуждения. Указанные институты финансового права составляют основу финансово-правового
механизма защиты прав субъектов финансовых правоотношений,
в том числе финансово-цифровых. Иные институты (разделы) финансового права не содержат охранительных правовых норм. Однако такая ситуация не оставалась неизменной. Так, например,
действующий Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ
1
Подробнее об этой проблеме применительно к внутреннему государственному финансовому контролю см.: Новые институты бюджетного права в условиях цифровой революции: монография / Н.А. Поветкина, Р.Е. Артюхин, А.Ю. Демидов и др.; под ред. Р.Е. Артюхина,
Н.А. Поветкиной. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации : Норма : ИНФРА-М, 2021. 192 с.
158
«О валютном регулировании и валютном контроле»1 не содержит
статей, устанавливающих ответственность за нарушения его положений: в нем имеется лишь отсылочная норма (ст. 25), согласно которой резиденты и нерезиденты, нарушившие положения актов валютного законодательства Российской Федерации и актов органов
валютного регулирования, несут ответственность в соответствии
с законодательством Российской Федерации. В то же время ранее
действующий Закон РФ от 9 октября 1992 г. № 3615-1 «О валютном регулировании и валютном контроле»
2
содержал специальную
статью 14, в которой предусматривалась ответственность за конкретные нарушения положений указанного Закона, что позволило
Конституционному Суду Российской Федерации в Определении от
4 марта 1999 г. № 50-О «По жалобе закрытого акционерного общества «Производственно-коммерческая компания «Пирамида» на
нарушение конституционных прав и свобод пунктом 4 статьи 14
Закона Российской Федерации «О валютном регулировании и валютном контроле»
ветственности за их совершение
3
говорить о валютных правонарушениях и от-
4
. Данный пример показывает, что
не исключена возможность установления мер государственного
принуждения, включая меры юридической ответственности, за
финансовые правонарушения в иных актах финансового законодательства, а не только в БК РФ и НК РФ.
Защита прав субъектов финансовых правоотношений, в том
числе финансово-цифровых, заключается в восстановлении нарушенных прав и применении мер принуждения к правонарушителю. Финансово-правовой механизм защиты прав субъектов финансовых правоотношений представляет собой систему правовых
средств, закрепленных нормами финансового права, при помощи
которой обеспечивается защита прав субъектов финансовых правоотношений. Такую систему финансово-правовых средств в настоя-
1
СЗ РФ. 2002. № 50. Ст. 4859.
2
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 45. Ст. 2542. Закон утратил силу.
3
СЗ РФ. 1999. № 21. Ст. 2668.
4
См. подробнее: Леднева Ю.В. Валютное регулирование и валютный контроль: правовые основы. М.: НОРМА, 2020; Леднева Ю.В. Правовая природа ответственности за нарушения валютного законодательства Российской Федерации // Налоги. 2010. № 3. С. 22–26;
Валютное право: учебник / Под ред. Ю.А. Крохиной. Сер. 58 Бакалавр. Академический курс
(3-е изд., перераб. и доп.). М.: Юрайт, 2012.
159
щее время составляют бюджетные меры принуждения и меры налоговой ответственности.
Рассмотрим подробнее бюджетно-правовую и налогово-правовую составляющие механизма защиты прав субъектов финансовых
правоотношений.
Бюджетно-правовая составляющая механизма
защиты прав субъектов финансовых правоотношений
Правовой институт бюджетных мер принуждения был введен в БК РФ Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 252-ФЗ
«О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
1
и заменил собой институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. В ст. 306.2
«Бюджетные меры принуждения» БК РФ установлены порядок
применения бюджетных мер принуждения и их виды. При этом
определение понятия «бюджетные меры принуждения» отсутствует, что является пробелом, поскольку «отсутствие дефиниции вновь вводимого в юридическую лексику термина усложняет
теоретическое осмысление данного понятия и уяснение его места
в системе мер государственного принуждения и ответственности,
а также правоприменение»
2
.
БК РФ относит к бюджетным мерам принуждения следующие:
– бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из од-
ного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому
бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
– бесспорное взыскание суммы платы за пользование средства-
ми, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы
Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;
– бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат
средств бюджета;
1
СЗ РФ. 2013. № 31. Ст. 4191.
2
Черникова Е.В., Леднева Ю.В. Участие Федерального казначейства в процедуре применения бюджетных мер принуждения // Финансовый контроль в сфере публичных и частных
финансов: материалы Международной научно-практической конференции. Москва, 25 ноября 2016 г. / Под ред. И.А. Цинделиани. М.: РГУП, 2017. С. 190–198.
160
– приостановление (сокращение) предоставления межбюджет-
ных трансфертов (за исключением субвенций).
Как усматривается из приведенного перечня, бюджетные меры
принуждения направлены на восстановление нарушенных прав
публично-правового образования; мерами ответственности они не
являются, так как не подразумевают претерпевание правонарушителем дополнительных лишений, не налагают на него дополнительных обременений.
Основанием применения бюджетных мер принуждения является бюджетное нарушение, совершенное высшим исполнительным
органом государственной власти субъекта Российской Федерации
(местной администрацией), финансовым органом, главным администратором (администратором) бюджетных средств, государственным (муниципальным) заказчиком (ст. 306.1 БК РФ):
1) нарушение положений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;
2) нарушение положений правовых актов, обусловливающих
публичные нормативные обязательства и обязательства по иным
выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации, повлекшее причинение ущерба публичноправовому образованию;
3) нарушение условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета;
4) нарушение установленных законодательством Российской
Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд
требований к планированию, обоснованию закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд,
а также требований к изменению, расторжению государственного
(муниципального) контракта;
5) нарушение условий государственных (муниципальных) контрактов;
6) нарушение условий договоров (соглашений), заключенных
в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении
средств из бюджета, повлекшее причинение ущерба публично-правовому образованию;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]