Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифровой контур публичных финансов и право. Научно-практическое пособие
.pdf
61
гания внедряемых и развиваемых процессов, что будет определять
парадигму нормотворчества.
Как правило, цели того или иного направления государственного
развития находят отражение в соответствующих концепциях, стратегиях, программных документах. Стратегией развития информа-
1
ционного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы
,
в котором информация и уровень ее применения и доступности
кардинальным образом влияют на экономические и социокультурные условия жизни граждан, цель применения информационных
и коммуникационных технологий определяется в создании условий для формирования в Российской Федерации общества знаний,
в котором преобладающее значение для развития гражданина, экономики и государства имеют получение, сохранение, производство
и распространение достоверной информации. Цифровизация (цифровое развитие) как процесс организации выполнения в цифровой
среде функций и деятельности (бизнес-процессов), ранее выполнявшихся людьми и организациями без использования цифровых
продуктов, предполагает внедрение в каждый аспект деятельности
информационных технологий
2
. Подобное понимание организации
цифровых процессов требует детализации глобальной цели цифровизации общества применительно к каждой сфере общественных
отношений, в т.ч. применительно к публичным финансам.
Цель формирования цифрового контура публичных финансов предопределяется целевой направленностью общественных
отношений, возникающих в данной сфере. Поскольку целью исследуемых отношений является материальное обеспечение задач
и функций государства и местного самоуправления, соответственно целевым ориентиром формирования цифрового контура публичных финансов является организация процесса формирования, распределения и использования публичных фондов денежных средств
посредством использования цифровых продуктов, информационно-коммуникационных технологий и электронных средств связи,
1
Указ Президента РФ от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного
общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы» // СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2901.
2
См. Приказ Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций от
01.08.2018 № 428 «Об утверждении разъяснений (методических рекомендаций) по разработке региональных проектов в рамках федеральных проектов национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
62
которая бы обеспечила качественно новый уровень, повысила эффективность перераспределительных процессов в государстве.
Следует также заметить, что на формирование целеполагания
цифровизации публичных финансов существенным образом оказывает влияние такая ключевая особенность исследуемых общественных отношений, как их производность от иных видов общественных отношений, возникающих в сфере государственного
и муниципального управления. В основе всякого выделения денежных средств из публичных фондов лежит какое-либо управленческое решение. Соответственно, целевое назначение цифровизации публичных финансов имеет многоуровневую архитектуру.
Непосредственной целью исследуемого процесса является качественно новый уровень организации материального обеспечения
задач и функций публично-правовых образований, а целью высшего порядка является повышение качества государственного и муниципального управления, эффективности и результативности
управленческой деятельности. Точность, ясность целеполагания
формирования цифрового контура публичных финансов, правовой идентификации целей исследуемых процессов как первого, так
и второго порядка существенно снижают возможность возникновения отрицательных последствий, формируют траекторию деятельности по минимизации и ликвидации возможных рисков.
Большим подспорьем в процессе целевого полагания цифровизации публичных финансов могли бы служить принципы финансовой деятельности, определяющие основополагающие сущностные начала ее организации и осуществления, отражающие
квинтэссенцию происходящих в ней процессов. Несмотря на то что
финансово-правовая доктрина достаточно успешно продвигается
в направлении их категорирования, классификации, системати-
1
зации, формирует предложения по их легальному закреплению
,
в действующем законодательстве принципы финансовой деятельности публично-правовых образований не находят своего отражения. Так, применительно к правовому регулированию финансовых
отношений, в настоящее время законодатель ограничивается лишь
легализацией принципов отдельных финансово-правовых инсти-
1
См., например: Шагиева Р.В. Принципы финансовой деятельности // Финансовое право. 2012. № 4. С. 11–13.; Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности
государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2019. 272 с.; и др.
63
тутов, например, определяющих базисные ключевые начала налогового законодательства РФ, бюджетной системы РФ, валютного
регулирования и валютного контроля и пр.
Определяя целевое назначение процесса формирования цифрового контура публичных финансов, следует учитывать возможные риски определенности ожидаемого результата. Помимо
общей цели как финальной стадии процесса следует структурировать целевые индикаторы, отражающие качественные изменения
и их количественные характеристики, которые должны отвечать
критериям реальности, адекватности, ясности и однозначности
понимания.
Так, в рамках реализации Постановления Правительства РФ от
25 декабря 2009 г. № 1088 «О государственной автоматизированной
системе «Управление»
1
, определяющего необходимость создания
единой распределенной государственной информационной системы, обеспечивающей формирование и обработку данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных
ресурсах, была принята Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления
общественными финансами «Электронный бюджет»
2
. Ее основной целью явилось обеспечение прозрачности, открытости и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также повышение качества
финансового менеджмента организаций государственного сектора
управления путем создания и развития системы «Электронный
бюджет» как единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий
в сфере управления общественными финансами; определены задачи и принципы функционирования системы. В соответствии с Положением о государственной интегрированной информационной
системе управления общественными финансами «Электронный
бюджет» был обеспечен ее поэтапный ввод и фактически реализован первый аспект формирования цифрового контура публичных финансов, а именно обеспечено кодирование информации
1
СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 101.
2
Распоряжение Правительства РФ от 20.07.2011 № 1275-р // СЗ РФ. 2011. №. 31.
Ст. 4773.
64
о формировании, распределении и использовании публичных фонов денежных средств в цифровом формате, хранение этой информации на электронных носителях и обмен ею с использованием
информационно-телекоммуникационных средств связи. В настоящее время актуальной видится проблема формирования целевых
ориентиров, задач и принципов цифровой трансформации процессов управления публичными фондами денежных средств, целевых
индикаторов, отражающих результаты цифровой трансформации
бюджетного процесса, процессов аккумуляции и расходования таких фондов, цифровой трансформации соответствующих правоотношений, формирования цифрового контура публичных финансов
в их межотраслевом институциональном контексте. Нерешенность
данной проблемы обусловливает возникновение рисков, негативных последствий внедрения информационно-телекоммуникационных технологий в финансовую деятельность государства и местного самоуправления.
Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до
2030 года»
1
в качестве национальной цели развития Российской
Федерации определена, в числе прочего, цифровая трансформация, которая, наряду с другими национальными целями, должна
способствовать повышению уровня жизни граждан, созданию комфортных условий для их проживания, а также раскрытия таланта
каждого человека. В качестве целевых показателей, характеризующих достижение национальной цели «Цифровая трансформация», установлены такие индикаторы, как достижение «цифровой
зрелости» ключевых отраслей экономики и социальной сферы,
в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления; увеличение доли массовых социально значимых
услуг, доступных в электронном виде, до 95%; рост доли домохозяйств, которым обеспечена возможность широкополосного доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», до
97%; увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий в четыре раза по сравнению с показателем 2019 г.
1
СЗ РФ. 2020. № 30. Ст. 4884.
65
Перечисленные целевые индикаторы следует рассматривать
как стратегические ориентиры при формировании цифрового контура публичных финансов при определении целей цифровизации
процессов формирования, распределения и использования публичных фондов денежных средств, с одной стороны, и, с другой
стороны, рассматривать как целеполагание при определении направлений расходования публичных фондов денежных средств,
как цели, определяющие задачи и функции государства и местного самоуправления на современном этапе до 2030 г., подлежащие
материальному обеспечению за счет средств бюджетов бюджетной
системы РФ. В связи с этим Правительству РФ при формировании проекта федерального бюджета предписано предусматривать
в приоритетном порядке бюджетные ассигнования на реализацию
всех национальных целей, определенных в Указе Президента РФ,
и обеспечить направление в приоритетом порядке дополнительных
доходов федерального бюджета, образующихся при его исполнении, на их реализацию.
Процесс формирования целевого назначения и ожидаемых результатов цифровизации публичных финансов должен осуществляться с постоянной оглядкой на динамику внутривидового
развития агрегируемых отношений, общую динамику внутриотраслевых изменений финансово-правовых, гражданско-правовых отношений, формирующих содержательную основу процессов
цифровизации. Что, соответственно, требует учета рисков процессов цифровизации отдельных сфер публичных финансов, образующих риски интеграции таких процессов.
В этой связи представляет особый интерес применение гипотезы
о функционировании в системе права нетипичных массивов, получивших название «циклических» («циклических правовых массивов», «циклических нормативных массивов в праве»), отражающих принципиальные изменения в системе национального права,
которые не могут быть идентифицированы в прежней категориальной матрице и отнесены к числу известных элементов системы пра-
1
ва
. Кросс-отраслевые юридические нормы, составляющие циклический правовой массив, не проявляют тенденцию к обособлению,
1
Хабриева Т.Я. Циклические нормативные массивы в праве // Журнал российского пра-
ва. 2019. № 12. С. 5–18.
66
подобно отраслям права, а, наоборот, демонстрируют способность
проникать в большинство элементов системы права, взаимодействовать с ними, определять их содержание, функционирование,
а также векторы и темпы преобразований
1
. К таким массивам
предложено относить формирующееся законодательство, обеспечивающее построение и развитие в России цифровой экономики.
Исследователи кросс-отраслевых юридических норм отмечают
недостаточность констатации факта их появления, а важность
оценки эффекта их правового воздействия, определения их места
и поведения внутри системы права, в связи с чем прогнозируются
неизбежные риски, связанные с утверждением концепции «циклических правовых массивов».
Правовое регулирование цифровизации публичных финансов
развивается не обособленно, не формирует самостоятельный институциональный правовой массив, а встраивается в существующие
правовые образования, определяющие правовой режим формирования, распределения и использования фондов денежных средств
государства и местного самоуправления, в определенной степени
детерминируя его развитие. Эта детерминация проявляется не
только в формировании новых правил поведения, но, как отмечалось выше, затрагивает структурные и сущностные основы самого
объекта правового воздействия — общественных отношений в сфере публичных финансов, трансформируя их объекты, изменяя
субъектный состав, права и обязанности участников и механизм
их реализации. В этой связи очевидными становятся риски изменения объема и границ правового регулирования. Так, автоматизация процессов управления публичными финансами исключает из
ряда правоотношений традиционных субъектов права, заменяя их
информационно-коммуникационными технологиями, что может
повлечь сокращение традиционной сферы правового регулирования. С другой стороны, предполагаемое сокращение сферы правового регулирования обусловливает изменение содержания такого
регулирования, выстраивание новых правовых связей, формирование новых правовых моделей, определяющих права и обязанности
субъектов, связанные с использованием информационно-коммуни-
1
Хабриева Т.Я., Черногор Н.Н. Право в условиях цифровой реальности // Журнал рос-
сийского права. 2018. № 1. С. 85–102.
67
кационных технологий в сфере публичных финансов, включая новые общественные отношения в предмет правового регулирования.
Одновременно и способом минимизации рисков цифровизации
отдельных сфер публичных финансов, и фактором, влекущим, обусловливающим возможные дополнительные риски данного процесса, является формирование этапов, стадий создания цифрового
контура отношений, включенных в исследуемый межотраслевой
институт. Каждому этапу цифровизации, очевидно, должны быть
присущи свои цели, задачи, ожидаемые результаты, алгоритм, процедура реализации, что требует проведения постадийного (поэтапного) анализа для выявления потенциальных рисков, поиска способов и механизмов их минимизации в рамках каждой стадии (этапа).
В процессе формирования правового регулирования публичных
финансов, определения правового режима цифровизации финансовой деятельности публично-правовых образований необходимо
определиться с уровнями правового воздействия на исследуемую
сферу общественных отношений, исключить возможные риски
пересечения предметов ведения и полномочий публично-правовых образований разного уровня государственного устройства, поскольку регулирование отношений, включенных в межотраслевой
институт публичных финансов, относится к предметам ведения
различных публично-правовых образований.
Так, в программных документах декларировалось о возможности использования двух методов формирования информационных
систем
1
: централизованного (ссылаясь на опыт США, Канады, Австралии, Франции, Австрии и пр.) и децентрализованного (Великобритания), а также определялось, что в РФ будет использован
смешанный метод, сочетающий оба подхода. Старт был дан путем
запуска процесса унификации существующих (в отдельных субъектах РФ) информационных систем и перевода их в масштабах
всей бюджетной системы РФ на единую платформу, так называемый АС «Электронный бюджет».
В настоящее время звучат предложения о специализации информационных процессов в рамках единой автоматизированной
системы для целей учета особенностей регионов, муниципалитетов.
1
См. Раздел I Концепции создания и развития государственной интегрированной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», утв. Распоряжением
Правительства РФ от 20.07.2011 № 1275-р // СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4773.
68
Однако возникают вопросы: какая может быть специфика и какие
особенности правоотношений, возникающих в сфере публичных
финансов? Должна ли вообще в этих отношениях быть специфика, если в соответствии с положениями Конституции РФ (ст. 8, 74)
в России провозглашается единое экономическое пространство, запрет на установление таможенных и иных препятствий для свободного перемещения финансовых средств, а финансовое регулирование отнесено к предметам исключительного ведения Российской
Федерации (ст. 71 Конституции РФ)?
Тем не менее сторонники децентрализации могут возразить, сославшись на право самостоятельного осуществления финансовой
деятельности публично-правовыми образованиями всех уровней
государственного устройства, закрепленное также в Конституции
РФ (ст. 73, 12, 130–132 и др. Конституции РФ).
Полагаем, что ответом на эти вопросы должна стать правовая
концепция категории публичных финансов, финансовой деятельности публично-правовых образований, а также разграничение
понятий «правовое регулирование цифровизации» публичных финансов и финансовой деятельности и «осуществление» финансовой
деятельности.
Поскольку финансовое регулирование в соответствии со ст. 71
Конституции РФ относится к предметам исключительного ведения
Российской Федерации, то процесс регулирования цифровизации
публичных финансов должен решаться централизованно, унифицированно в масштабах Российской Федерации с соблюдением положений Конституции РФ о единстве экономического пространства, свободы перемещения товаров, услуг и финансовых средств
на всей территории РФ. Однако осуществление финансовой деятельности в силу вышеназванных конституционных положений
(ст. 73, 12, 130–132 Конституции РФ) должно происходить децентрализованно, самостоятельно публично-правовыми образованиями, но с использованием единых в масштабах всего государства
информационно-телекоммуникационных технологий.
При этом возникает предположение, что если появится единый
программный продукт управления публичными финансами, то финансовая деятельность в ее понимании как процесс формирования,
распределения и использования централизованных публичных
фондов денежных средств рискует стать предметом исключитель-
69
ного ведения Российской Федерации. Развивая это предположение, напрашивается вывод о том, что цифровизация в бюджетной
сфере как составной части публичных финансов есть путь к уничтожению вообще данной сферы общественных отношений как связей между людьми.
По этой причине видится необходимым оценить роль и значение технических норм и регламентов в правовом регулировании
публичных финансов. Можно ли говорить об иной сущности права в данном случае, поскольку правовое воздействие на поведение
между людьми происходит через формирование моделей поведения как описание взаимодействия не непосредственно людей между собой, а описание взаимодействия людей с определенными сущностями — информационно-телекоммуникационными системами,
техническими средствами, которые, в свою очередь, определяют,
выстраивают соответствующие отношения между людьми. Таким
образом, появляется новый посредник в денежных отношениях —
информационно-телекоммуникационная система с ее определенным правовым режимом. Возникают вопросы: что с точки зрения
права представляет собой информационная телекоммуникационная система, каково место в ней традиционных субъектов права?
Представляется, что перед финансово-правовой доктриной, вероятно, как и перед многими иными отраслевыми доктринами
российского права, стоит потребность оценить правовой статус так
называемой «Автоматизированной системы»: как объекта правоотношения; либо как особого вида имущества, способного к автоматическим действиям; либо как искусственно сконструированного субъекта права (искусственный интеллект) с наличием воли
и возможности осуществлять волевые решения (по аналогии с юридическим лицом, действующим на основании учредительного документа — Устава (в данном случае, возможно, технического паспорта), определяющего правовой статус создателей, владельцев,
управленцев, контролеров).
Думается, что в решении данных вопросов в финансовой сфере
ключевыми являются два фактора (можно выделять и иные, но
в рассматриваемом контексте полагаем, что данные обстоятельства
являются наиболее значимыми):
– цифровая сущность финансовой деятельности публичноправовых образований (ее количественная измеримость), что
70
несомненно облегчает процесс внедрения в ее осуществление автоматизированных систем управления;
– производность финансовой деятельности публично-правовых
образований от иных видов деятельности в сфере государственного
и муниципального управления как процесса формирования, распределения и использования фондов денежных средств публичноправовых образований.
Второй признак определяет степень свободы воли участников
финансовой деятельности по выбору варианта поведения. В связи
с чем определяющее (юридическое) значение имеют те параметры,
которые установлены в рамках иных видов отношений, в соответствии с правовым регулированием в иных отраслях права.
Так, при формировании и исполнении доходной части бюджета крайне малая степень свободы усмотрения участников бюджетной деятельности. С учетом информации налоговых органов
о зарегистрированных налогоплательщиках и объектах налогообложения, с использованием методики расчета на основе анализа данных прошлых периодов планируется доходная часть
бюджета. Исполнение бюджета по доходам, фактическое наполнение публичных фондов денежных средств обусловлено деятельностью хозяйствующих субъектов — плательщиков. Задачей же
органов власти является администрирование платежей, контроль
за полнотой и своевременностью их уплаты. При формировании
расходной части бюджета в процессе бюджетного планирования
свобода усмотрения субъекта бюджетного планирования ограничена теми задачами и функциями, которые реализуются в предметах ведения публично-правовых образований (вопросах местного
значения) и полномочиях их органов, что находится за рамками
финансовой деятельности публично-правовых образований, регулируется иными отраслями права, цифровизация которых определяется спецификой таких отраслей.
Размышляя над указанными процессами, приходит интересный вывод о пересмотре субъектов финансовой деятельности. В настоящее время ее ключевым лицом (субъектом) является финансовый орган. Каковы же основные функции финансового органа?
По сути, их не так много. Финансовый орган готовит проект бюджета, однако непосредственно формируется проект на основе соответствующей информации от администраторов и распорядителей
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]