Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифровой контур публичных финансов и право. Научно-практическое пособие
.pdf
91
– искусственный интеллект;
– роботизация;
– биометрия;
– распределенные реестры;
– облачные технологии
1
.
Наиболее активно в финансовой сфере при оказании финансовых услуг используется технология распределенного реестра.
Именно эта технология лежит в основе FinTech (финансовые технологии, финтех), RegTech (регуляторные технологии, регтех)
и SupTech (контрольные технологии, саптех). В Российской Федерации в настоящее время отсутствует законодательное оформление
финансовых, регуляторных и контрольных технологий, несмотря на их фактическое применение. В литературе чаще всего под
FinTech понимаются инновационные технологии предоставления
финансовых услуг через Интернет. RegTech по своей сути — это
рынок информационно-правовых технологий, призванный помогать финансовым компаниям соответствовать требованиям проверяющих органов (регуляторов) или, другими словами, оказывать
помощь в сфере регуляторного комплаенса
2
. SupTech включает
в себя технологии, позволяющие регуляторам оптимизировать
и перестроить свои внутренние надзорные процессы в соответствии
с цифровой трансформацией финансового сектора и экономики
в целом
3
. RegTech и SupTech — это две стороны одного и того же
процесса: технологические изменения в регуляторной области,
реализуемые надзорным органом, относят к сфере SupTech, а реализуемые участниками рынка (поднадзорными субъектами) —
к RegTech. В свою очередь, RegTech и SupTech представляют собой
разновидности FinTech.
В бюджетном процессе при осуществлении бюджетного контроля могла бы использоваться такая финансовая технология,
как SupTech. Внедрение SupTech в бюджетную сферу позволит
1
Основные направления развития финансовых технологий на период 2018–2020 годов, утв. Банком России // Официальный сайт Банка России https://cbr.ru/Content/Document/
File/84852/ON_FinTex_2017.pdf (дата обращения: 23.07.2020).
2
См. подробнее: Поветкина Н.А., Леднева Ю.В. «Финтех» и «регтех»: границы правового
регулирования // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. № 2. С. 46–67.
3
Регтех и SupTech: снимаем вопросы // Официальный сайт журнала «Банковское обозрение» https://bosfera.ru/bo/regteh-i-suptech-snimaem-voprosy (дата обращения: 26.07.2020).
92
изменить современный поход при осуществлении бюджетного контроля, основанного на анализе ретроспективных данных, превентивным бюджетным контролем, основанным на анализе собираемых первичных данных. Для этого потребуется перевод правовых
предписаний в машиночитаемый вид (машиночитаемые формы)
в целях автоматизации контроля и актуализации нормативных
правовых актов. Применение SupTech позволит сократить временные затраты и оптимизировать публичные (государственные
и муниципальные) ресурсы, в том числе денежные, материальные, трудовые, при проведении мероприятий бюджетного контроля и таким образом способствовать решению задачи по созданию
благоприятных условий для сбора, хранения и обработки больших
данных, формируемых в ходе бюджетного процесса в целом.
Нормы действующего бюджетного законодательства Российской Федерации не препятствуют внедрению новых цифровых технологий в процесс осуществления бюджетного контроля, поэтому
внесение изменений, в том числе в БК РФ, в этой части не потребуется. В то же время для внедрения и использования в деятельности органов бюджетного контроля, прежде всего Федерального
казначейства, технологии SupTech может понадобиться внесение
изменений в подзаконные акты, регламентирующие порядок осуществления бюджетного контроля и делопроизводства в органах,
осуществляющих бюджетный контроль. Например, в административный и технологический регламенты Федерального казначейства, в инструкцию о делопроизводстве в территориальных органах Федерального казначейства
1
и т.д.
С распространением практики по предоставлению и обработке
информации в машиночитаемой цифровой форме с использованием новых цифровых технологий, в том числе технологии SupTech,
возникнет необходимость в уточнении объема прав и обязанностей
контролирующих и подконтрольных субъектов (объектов контроля, согласно терминологии БК РФ) в рамках бюджетного контро-
1
Приказ Казначейства России от 10.04.2006 № 5н «Об утверждении Регламента Федерального казначейства» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 21; Регламент размещения информации о технологиях разработки информационных систем Федерального казначейства, утв. Казначейством России 11.11.2016 //
СПС «КонсультантПлюс»; Приказ Казначейства России от 27.05.2011 № 206 «Об утверждении
Инструкции по делопроизводству в территориальных органах Федерального казначейства» //
СПС «КонсультантПлюс».
93
ля, а также иных субъектов, составляющих бюджетную отчетность
и участвующих в бюджетном электронном документообороте.
Представляется, что векторы развития бюджетного законодательства в этой части должны быть следующими:
– закрепление в БК РФ положений, предусматривающих однократное предоставление информации, документов, бюджетной отчетности в электронной форме, исключающее дублирование;
– закрепление в БК РФ положений, предусматривающих предоставление информации, документов, бюджетной отчетности
в электронной форме строго определенное количество раз с фиксацией получения по месту требования;
– включение в БК РФ положений, гарантирующих сохранность
поступающей информации и ее неизменность как со стороны контролирующего, так и подконтрольного субъекта;
– установление в БК РФ ограничения, заключающегося в том,
что информация, документы и бюджетная отчетность не могут
быть запрошены уполномоченным лицом в любой момент времени повторно без наличия достаточных оснований; такие основания
также должны быть закреплены законодательно.
Отметим, что при осуществлении Федеральным казначейством
возложенных на него функций в финансово-бюджетной сфере,
в том числе функции по казначейскому сопровождению
1
, его полномочия распространяются не только на участников бюджетного
процесса, но и на неучастников бюджетного процесса, к которым
относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели,
например являющиеся поставщиками (подрядчиками, исполнителями) по государственным (муниципальным) контрактам.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о том, что электронный документооборот в бюджетной сфере связан с гражданским
электронным документооборотом. Следовательно, высказанное
выше предложение о закреплении прав и обязанностей субъектов
электронного документооборота в бюджетном процессе будет способствовать достижению цели по созданию устойчивой и безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры
1
Федеральный закон от 02.12.2019 № 380-ФЗ «О федеральном бюджете на 2020 год
и на плановый период 2021 и 2022 годов» (статья 5) // Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru.
94
высокоскоростной передачи, обработки и хранения больших объемов данных, доступной для всех организаций и физических лиц.
Ключевую роль в бюджетном процессе занимает Федеральное
казначейство, что обусловлено возложенными на него задачами
и функциями. В целях более эффективного их выполнения Федеральное казначейство активно внедряет в свою деятельность новые
информационные, в том числе цифровые, технологии. Например,
в 2020 г. Казначейством России обеспечена готовность к внедрению цифровых платежных технологий при осуществлении государственных и муниципальных платежей в 2021 г.
1
В современных условиях развития информационных технологий в органах Федерального казначейства используется система электронного документооборота «Система удаленного финансового документооборота» (СУФД-online); вся отчетность
формируется в прикладном программном обеспечении (ППО) «Автоматизированная система Федерального казначейства» (АСФК).
СУФД-online — результат развития казначейских технологий
в рамках реализации проекта «Модернизация казначейской системы Российской Федерации». Электронные файлы всех отчетных
форм структурированы и отвечают требованиям форматов файлов
определенной версии программных продуктов. Это обусловливает интеграцию направляемой органами казначейства информации в программные продукты, которые используют в своей работе
клиенты. При изменениях форматов файлов клиенты оперативно уведомляются с целью своевременного обновления своих программных продуктов. Так, например, отчет о состоянии лицевого
счета на основании электронного запроса клиента, поступившего
посредством СУФД-online, формируется в автоматическом режиме с выбором необходимой даты, указанной в запросе. Специалист
лишь осуществляет регистрацию сформированного отчета, после
чего осуществляется его отправка также в автоматическом режи-
2
ме
. Формирование отчетов посредством СУФД-online является
удобным для клиентов Федерального казначейства; использование
1
Стратегическая карта Казначейства России на 2020–2024 годы, утв. Казначейством
России 31.01.2020 // СПС «КонсультантПлюс».
2
См. подробнее: Кононова М.В. Об отчетных формах, предоставляемых клиентам органами Федерального казначейства // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование,
бухгалтерский учет. 2015. № 6. С. 57–63.
95
таких технологий Казначейством России свидетельствует о клиентоориентированности деятельности данного органа.
В условиях развития цифровых технологий и внедрения их в деятельность Федерального казначейства можно говорить о переходе
«электронного казначейства» на новый цифровой уровень — «цифровое казначейство».
2. Информационные системы в бюджетном процессе
и правовая регламентация их функционирования
Информационные системы, несмотря на отсутствие специальной внутриотраслевой регламентации, активно используются
в сфере публичных финансов, в том числе в бюджетном процессе.
Речь идет о государственной интегрированной информационной
системе «Электронный бюджет» (далее — ГИИС «Электронный
бюджет»), Единой информационной системе в сфере закупок, информационной системе «Удостоверяющий центр Федерального
казначейства» (далее — ИС УЦ), Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах (далее — ГИС ГМП), информационной системе «Независимый регистратор» (далее — ГИС «Независимый регистратор»).
Так, управление бюджетными средствами Федеральным казначейством осуществлялось до 1 января 2013 г. через Систему
учета начислений и фактов оплаты (УНИФО), а после — через
разработанную на ее базе ГИС ГМП
1
, которая является информационной системой, предназначенной для размещения и получения
информации по принципу «одного окна» об уплате физическими
и юридическими лицами платежей, являющихся источниками
формирования доходов бюджетов, и иных платежей в случаях,
предусмотренных федеральными законами
2
. ГИС ГМП содержит
сводную информацию: 1) по начислениям (для воспользовавшихся государственными и муниципальными услугами), необходимую
для уплаты, включая подлежащую уплате сумму, порядок получения и предоставления; 2) перечень информации об уплате, порядок
1
Матьянова (Губенко) Е.С. Платежная система Федерального казначейства: основные
направления развития // Финансовое право. 2018. № 3.
2
Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления госу-
дарственных и муниципальных услуг» (статья 21.3) // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
96
ее получения и предоставления (информация о факте платежа).
Согласимся с мнением, высказанным в литературе, что УНИФО
и ГИС ГМП являются «примерами реализации принципов электронного бюджета при управлении денежными средствами»
1
.
Наделение Казначейства России функцией аккредитованно-
го удостоверяющего центра
2
также является примером развития
«электронного казначейства».
С 1 января 2020 г. введена в действие ГИС «Независимый
регистратор»
3
, назначение которой заключается в мониторинге
и фиксации действий, бездействия участников контрактной системы в сфере закупок
4
. ГИС «Независимый регистратор» обеспечивает видеофиксацию всех действий участников закупок,
осуществляемых на электронных площадках, при проведении
электронных закупок. В этой связи Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации в письме от 25 февраля 2019 г.
№ МЕ/13989/19
5
рекомендовала участникам закупок при участии
в электронных процедурах пользоваться ГИС «Независимый регистратор» для защиты своих прав и законных интересов, например,
в случае обжалования действия (бездействия) оператора электронной площадки при подаче заявок и ценовых предложений, заключении контракта.
Действующее бюджетное законодательство РФ в части регулирования информационных систем является фрагментарным и направлено лишь на обеспечение реализации принципа прозрачности
(открытости) бюджетной системы, в том числе обеспечение доступа
1
См.: Поветкина Н.А., Хазова Е.В. Интегрированные информационные системы управления публичными финансами в обеспечении прозрачности бюджетной системы Российской
Федерации // Журнал российского права. 2014. № 9.
2
Приказ Федерального казначейства от 16.03.2020 № 11н «Об утверждении Порядка
реализации Федеральным казначейством функций аккредитованного удостоверяющего центра и исполнения его обязанностей» // Официальный интернет-портал правовой информации
http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 20.07.2020).
3
Постановление Правительства РФ от 28.07.2018 № 881 «Об установлении требований
к эксплуатации государственной информационной системы, указанной в части 13 статьи 4
Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», порядку формирования, хранения и использования содержащейся в ней информации» // СЗ РФ. 2018. № 32 (часть II). Ст. 5340.
4
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок
товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (пункт 13 статьи 4) // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
5
СПС «КонсультантПлюс».
97
к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы
Российской Федерации (ст. 36, 241.2 БК РФ).
Основным «продуктом» цифровизации бюджетного процесса является созданная в 2011 г. ГИИС «Электронный бюджет» на
основе Концепции создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными
финансами «Электронный бюджет»
1
(далее — Концепция), принятой во исполнение программных документов Российской Федерации — Государственной программы «Информационное общество»
(2011–2020 гг.)
эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.
2
и Программы Правительства РФ по повышению
3
Основными целями создания и развития системы «Электрон-
ный бюджет» являются:
1) обеспечение прозрачности, открытости и подотчетности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
2) повышение качества финансового менеджмента организаций
сектора государственного управления за счет формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления
общественными финансами.
Положения Концепции получили свое развития и комплексное
правовое регулирование в постановлении Правительства РФ от
30 июня 2015 г. № 658 «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами
«Электронный бюджет»
4
, в котором устанавливаются и определяются структура системы «Электронный бюджет», ее функции,
участники и т.д.
1
Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной
системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» была одобрена распоряжением Правительства РФ от 20.07.2011 г. № 1275-р // СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4773.
2
Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество»
(2011–2020 гг.), утв. распоряжением Правительства РФ 20.10.2010 № 1815-р // Российская
газета. 16.11.2010. № 5337.
3
Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на
период до 2012 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 №1101-р // СЗ РФ.
2010. № 28. Ст. 3720.
4
СЗ РФ. 2015. № 28. Ст. 4228.
98
Несмотря на достаточно длительный срок функционирования ГИИС «Электронный бюджет» (почти 10 лет), проблемы,
связанные с ее развитием и использованием, продолжают оставаться актуальными. Так, подпрограмма 2 «Повышение качества
управления бюджетным процессом» государственной программы
Российской Федерации «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков» включает в себя цели
и задачи подпрограмм «Нормативно-методическое обеспечение
и организация бюджетного процесса» и «Создание и развитие
государственной интегрированной информационной системы
управления общественными финансами «Электронный бюджет»
действующей редакции государственной программы и направлена
на цифровизацию и повышение качества планирования и исполнения федерального бюджета, кассового обслуживания исполнения
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, формирования бюджетной отчетности, системы контроля в финансовобюджетной сфере, а также на развитие контрактной системы
в сфере закупок
1
.
Открытой структурной частью ГИИС «Электронный бюджет» является единый портал бюджетной системы РФ (www.budget.gov.ru),
предназначенный для обеспечения доступа:
– к информации о бюджетной системе Российской Федерации
и организации бюджетного процесса в Российской Федерации;
– к информации об осуществлении публично-правовыми образованиями бюджетных полномочий и их участии в отношениях,
регулируемых бюджетным законодательством Российской Федерации;
– к иным сведениям, определяемым Министерством финансов
Российской Федерации в соответствии с его бюджетными полномочиями.
Информация, размещаемая на едином портале бюджетной системы, является общедоступной и предоставляется на безвозмездной основе. Основу информации, размещаемой на этом портале,
составляет действующее бюджетное законодательство Российской
Федерации: БК РФ, текущее бюджетное законодательство, зако-
1
Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 320 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами
и регулирование финансовых рынков» // СЗ РФ. 2014. № 18 (часть III). Ст. 2166.
99
ны субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, решения органов местного самоуправления
о местных бюджетах и т.д. Однако действующее регулирование не
содержит указания о необходимости соответствия информации,
размещаемой в сети Интернет посредством информационных систем, действующему бюджетному законодательству Российской
Федерации, а также об ответственности за такое несоответствие.
Полагаем, что данное положение необходимо закрепить в БК РФ
в целях обеспечения достоверности размещаемой в ГИИС «Электронный бюджет» информации.
Федеральным казначейством, осуществляющим ведение единого портала бюджетной системы, планируется расширение возможностей его использования, а именно: размещение на портале
информации по муниципальным образованиям; использование его
для демонстрации информации о национальных проектах; введение в эксплуатацию подсистем управления расходами, учета и отчетности, ведения нормативно-справочной информации, управления кадрами, нефинансовыми активами, управления денежными
средствами
1
.
Функционирование единого портала бюджетной системы
РФ — это важная, но не единственная форма обеспечения открытости бюджетного процесса. В Российской Федерации сформирована и действует система принципов организации государственного управления, основанная на вовлечении граждан,
общественных организаций и бизнес-объединений в принятие
и реализацию властных решений, так называемое открытое правительство (www.open.gov.ru). Составной частью открытого правительства является открытый бюджет (бюджет для граждан),
который размещается на портале открытого правительства и имеет доменное имя www.budget.open.gov.ru. Бюджет для граждан
формируется к федеральному закону о бюджете на текущий год
и плановый период, к законам субъектов Российской Федерации
о бюджетах субъектов Российской Федерации, к решениям органов местного самоуправления о местных бюджетах. Он носит информационный характер и направлен на повышение финансовой
1
Публичная декларация целей и задач Казначейства России на 2020 год (пункт 7) // СПС
«КонсультантПлюс».
100
грамотности населения1. Бюджет для граждан — это проект по
понятному и доступному представлению бюджетного документа;
никакой специальной правовой регламентации он не имеет, что
является пробелом в законодательстве. Считаем целесообразным
закрепить определение бюджета для граждан как особой информационной формы бюджета в БК РФ. Это необходимо для повышения ответственности за правильность, достоверность, полноту
информации, размещаемой в открытом бюджете
2
. Значение бюджета для граждан заключается в обеспечении принципа прозрачности бюджетной системы Российской Федерации, способствует
процессам открытости бюджетной информации для всех заинтересованных лиц, учитывая, что открытость бюджетной информации — один из приоритетов государственной политики в рамках
реализации рекомендаций Международного валютного фонда по
обеспечению прозрачности в бюджетной сфере
3
. Закрепление в БК
РФ за открытым бюджетом статуса публичного информационного
ресурса будет способствовать развитию и дальнейшему внедрению
концепции открытого правительства в практику государственного
управления, усилению общественного контроля за бюджетными
расходами, кроме того, повысит доверие граждан к открытым бюджетам, а также позволит расширить функциональные возможности открытого бюджета, в том числе путем интегрирования в него
инициативного (в международной практике — партисипаторного)
бюджетирования.
Инициативное бюджетирование представляет собой форму демократии, предполагающей участие граждан в решениях о выборе приоритетов расходования бюджетных средств. Инициативное
бюджетирование достаточно широко распространено в зарубежных государствах и в последние годы стало применяться и в Российской Федерации. При этом регулирование на федеральном
уровне до июля 2020 г. отсутствовало, а правовую основу инициа-
1
См. подробнее: Поветкина Н.А., Кудряшова Е.В. Финансовая грамотность и устойчивое
развитие в цифровую эпоху (правовое измерение). М.: НОРМА, ИНФРА-М, 2020.
2
См. подробнее: Леднева Ю.В. Правовое обеспечение внедрения в бюджетные отноше-
ния информационно-телекоммуникационных технологий // Финансовое право. 2017. № 11.
3
См. подробнее: Вершило Т.А. Бюджет, его формирование и развитие в условиях становления цифровой экономики (правовой аспект) // Финансовое право в условиях развития цифровой экономики: монография / Под ред. И.А. Цинделиани. М.: Проспект, 2019.
С. 110–111.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]