Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифровой контур публичных финансов и право. Научно-практическое пособие
.pdf
71
бюджетных средств; финансовый орган организует исполнение
бюджета, в то время как непосредственное исполнение бюджета
осуществляют администраторы доходов и распорядители расходов, источников финансирования дефицита; финансовый орган составляет итоговую бюджетную отчетность, в то время как ведение
бюджетного учета и составление первичной бюджетной отчетности
есть функция также администраторов и распорядителей бюджетных средств.
В качестве предположения появляется идея о том, что в перспективе результатом цифровизации сферы публичных финансов
может стать трансформация финансового органа с возложением
его функций на автоматизированную систему управления (подобно онлайн-системе предоставления кредитов) либо как минимум
пересмотр его функций. Первым шагом в этом направлении можно
считать создание централизованной бухгалтерии органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций
бюджетной сферы.
Кроме того, к трансформации финансового органа и замене его
на автоматизированную систему нас подводят изменения бюджетного законодательства РФ последнего десятилетия. Так, в положениях Бюджетного кодекса РФ изначально для муниципальных
образований предусматривалась возможность в целях обслуживания местного бюджета и управления его средствами не создавать
финансовый орган, а наделять соответствующими полномочиями
должностной лицо
1
. Впоследствии появилась возможность передавать функции по составлению проектов бюджетов, исполнению
бюджетов, осуществлению бюджетного учета и составлению бюджетной отчетности от городских, сельских поселений на уровень
муниципального района
2
.
Более того, уверенность в данном убеждении придает и новая редакция Бюджетного кодекса РФ, подготовленная Минфином РФ.
Так, положения об «Информационном обеспечении бюджетного
процесса» закреплены именно в разделе V «Участники бюджетного
процесса», что даже вызывало критику со стороны отдельных исследователей.
1
См. п. 7 ст. 151 Бюджетного кодекса РФ (в редакции от 31.08.1998 № 145-ФЗ).
2
См. ст. 154 Бюджетного кодекса РФ в действующей редакции.
72
Нельзя не упомянуть в составе ключевых рисков формирования
цифрового контура публичных финансов о риске высокого темпа
и масштабности цифровизации, в процессе которой, по сути, традиционный субъект отношений, своей волей и в своем интересе
реализующий принадлежащие ему права и исполняющий возложенные на него обязанности, заменяется на технические средства,
реализующие права и обязанности посредством информационных
технологий. В данном случае возникает отстраненность от правоотношения традиционного субъекта, если не сказать его исключение. Одной из ключевых задач правового регулирования видится
оценка пределов такой замены, формирование ее границ с той
целью, чтобы традиционный субъект управления не превратился
в объект такого управления со стороны созданной им информационно-телекоммуникационной системы, чтобы это не выразилось
в нарушении прав и интересов субъекта — собственника публичных фондов денежных средств, соответствующего публично-правового образования.
Развивая информационные технологии, переводя их на качественно новый уровень сбора и обработки информации в сфере
публичных финансов путем использования новых механизмов
и инструментов организации информационных потоков в сфере
управления общественными финансами, следует проанализировать степень влияния данных процессов на реализацию основной
конституционной обязанности государства, состоящей в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина,
реализации политики социального государства по созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а также реализации права граждан на участие в управлении
делами государства.
Значительное развитие информационных технологий (помимо
позитивных коммуникативных процессов) одновременно несет
в себе опасность правовых рисков на макро- и микросоциальном,
индивидуальном уровнях в сфере соблюдения и защиты конституционных прав и свобод граждан: на личную и семейную тайну,
авторское право, права потребителей, свободу слова и обеспечение
реальной безопасности граждан, права граждан в финансово-кредитной, валютной денежной, социальной сферах, соблюдение прав
собственности и т.д. Стратегии законодательного регулирования
73
процессов информационного пространства во избежание наступления негативных последствий правовых рисков должны быть
институционализированы в доктрине правовой информационной
политики
1
.
Взятый в мировом сообществе общий тренд на цифровизацию
как процесс использования информационно-телекоммуникационных технологий и особых средств связи во всех сферах общественных отношений, в том числе в сфере публичных финансов, влечет
не только технические изменения, но вызывает определенную
трансформацию социальных связей, отношений между людьми,
изменения в социальных институтах.
Очевидно, на современном этапе роль права уже нельзя рассматривать исключительно как техническую, состоящую в описании
регламентов работы с автоматизированными системами, поскольку существует вероятность того, что цифровизация процессов
управления публичными финансами повлияет на саму сущность
составляющих их правоотношений, изменив их структурные элементы и внутренние связи между ними посредством внедрения
информационно-телекоммуникационных технологий, использования специальных технических средств. Правовое регулирование
должно обеспечивать не только конструирование моделей поведения, способствующих позитивным преобразованиям социума посредством формирования цифрового контура той или иной сферы,
но также прогнозировать возможные риски и ликвидировать или
минимизировать негативные последствия такого воздействия.
1
Степаненко Р.Ф. Правовые риски как предмет исследования общей теории права: проблемы и перспективы методологии междисциплинарности // Государство и право. 2018. № 6.
С. 20.
Глава 2
ЦИФРОВИЗАЦИЯ И ПРАВОВЫЕ ИНСТИТУТЫ
В СФЕРЕ ПУБЛИЧНЫХ ФИНАНСОВ
2.1. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В УСЛОВИЯХ
ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКИ
1. Развитие представлений о планировании
в государственном управлении
Технологии сначала обслуживают сложившиеся в социальных
науках представления о государственном управлении и только потом сами оказывают влияние на общество. Само по себе внедрение
технологий чаще всего сначала становится объектом управления,
например стратегической целью, и затем обслуживает развитие
управленческих процессов, оказывая на них влияние.
Стратегическое планирование — это новая парадигма всех видов планирования. Это планирование на основе постановки целей,
с учетом неопределенности будущего и неизвестных ранее внешних факторов, включая риски.
На протяжении ХХ века планирование эволюционировало от
планирования текущей деятельности к долгосрочному планированию, а от долгосрочного планирования к стратегическому планированию. Долгосрочное планирование проводилось путем перенесения прошлых закономерностей и структурных характеристик
на будущее, и будущее было всегда лучше. Для стратегического
планирования не предполагается, что будущее есть улучшенное
прошлое, поэтому планирование за счет постоянного добавления
некоторой разницы к предыдущим показателям, предположения
роста и улучшения в стратегической парадигме не применимы.
Стратегическое планирование ставит траекторные цели и очерчивает границы (временные, территориальные, ресурсные и др.),
в которых эти цели должны быть достигнуты — устанавливается «горизонт отсечения». Планирование — это один из вариантов
управления будущими неизвестными и разнообразными риска-
75
ми. Подчеркнем, речь идет не об устранении рисков, а об управлении ими.
Цифровые технологии ориентированы на реализацию именно
стратегического планирования как наиболее современного. Отсюда, информационная инфраструктура призвана помочь в постановке траекторных целей, определении горизонтов отсечения, а также
в управлении неизвестными будущими рисками.
Применительно к исследованию цифрового контура публичных финансов важно знать, как взаимодействует планирование
публичных финансов с другими видами стратегического планирования, учитывая, что сегодня речь идет о системе стратегического
планирования, объединяющей все виды планирования: социальноэкономическое, территориальное (планы развития территорий),
ресурсное (не только финансовое, но и планирование публичных
закупок), отраслевое и т.д.
В советское время финансовые отношения рассматривались как
уходящие в прошлое и отмирающие, поэтому безусловный приоритет отдавался планам социально-экономического развития. Финансовые планы целиком и полностью подчинялись другим планам и должны были выполнять вспомогательную роль.
В постперестроечной России, напротив, финансовое планирование доминировало над всеми прочими видами планирования.
Бюджеты бюджетной системы формировались в отрыве от социально-экономического планирования, которое утратило свое прежнее значение. Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ
«О государственном прогнозировании и программах социальноэкономического развития Российской Федерации» имел очень
ограниченную сферу действия, и не всегда его положения реализовывались на практике.
С начала 2000-х гг. в России стало внедряться стратегическое
планирование. Первыми его формами были приоритетные национальные проекты. Финансовое планирование стало определяться
общегосударственными приоритетами и целями социально-экономического развития.
Практика стратегического планирования развивалась и достигла уровня определенности, достаточного для принятия рамочного закона к 2014 г. Был принят Федеральный закон от 28 июня
2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской
76
Федерации» (далее — Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации»), который связал социальноэкономическое, финансовое планирование и другие виды планирования в единую систему. Управление публичными финансами
стало подчиняться стратегическим целям.
Важно также принимать во внимание сложившуюся в Российской Федерации практику регулярной постановки целей в указах
Президента Российской Федерации. Постановка целей была реализована в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской
Федерации на период до 2024 года». Среди стратегических целей
в этом документе было заявлено внедрение цифровых технологий
и платформенных решений в сфере государственного управления.
В Указе Президента от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных
целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»
поставлена цель «цифровая трансформация» и в рамках этой
цели намечено достичь «цифровой зрелости» государственного
управления.
Итак, для внедрения цифровых технологий в планировании
имеют значение как минимум два фактора:
– современные социальные науки и управленческая практика
относят к наиболее оптимальным стратегическое планирование на
основе целеполагания и очерченных горизонтов отсечения (временных, ресурсных, территориальных и др.). Стратегическое планирование направлено в том числе на управление неизвестными
рисками в будущем;
– планирование публичных финансов реализуется во взаимодействии с другими видами планирования. В Российской Федерации законодательно заявлено о создании системы стратегического
планирования.
2. Развитие технологий по оптимизации
государственного управления в России
С начала XXI века стали появляться технологии по оптимизации государственного управления, в которые интегрировались
элементы управления публичными финансами. В 2002 г. в России
была принята Федеральная целевая программа на 2002–2010 гг.
77
«Электронная Россия»1, целью которой было расширение возможностей доступа граждан к информации о деятельности органов
государственной власти. Программа «Электронная Россия» была
нацелена на перевод в электронный вид процессов взаимодействия
органов государственной власти между собой и взаимоотношений
государства и общества. В рамках программы «Электронная Россия» были созданы единый портал государственных и муниципальных услуг (функций), портал государственных и муниципальных
закупок, государственная автоматизированная система «Управление», типовая информационная система поддержки деятельности
многофункциональных центров предоставления государственных
и муниципальных услуг для субъектов Российской Федерации.
Система «Управление» создавалась изначально как государственная автоматизированная система информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами.
Ее концепция была утверждена Распоряжением Правительства
РФ от 24 апреля 2007 г. № 516-р, еще до принятия стратегий социально-экономического развития, стратегических (майских) указов Президента России и Федерального закона «О стратегическом
планировании». Система контроля реализации приоритетных национальных проектов позволила сформировать необходимую информационно-технологическую и информационно-коммуникационную инфраструктуру для дальнейшего развития государственной
автоматизированной информационной системы (далее — ГАИС)
«Управление». Позже было принято Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2009 г. № 1088 «О государственной автоматизированной информационной системе «Управление»
2
и утверждено соответствующее Положение, которое стало правовой основой
для функционирования информационной системы и действует до
настоящего времени с изменениями и дополнениями.
Согласно данному постановлению ГАИС «Управление» представляет собой единую распределенную государственную информационную систему, обеспечивающую формирование и обработку
данных, содержащихся в государственных и муниципальных информационных ресурсах, данных официальной государственной
1
Утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.01.2002 № 65.
2
СПС «КонсультантПлюс».
78
статистики, сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере государственного
управления, в том числе для информационного обеспечения стратегического планирования, а также предоставление и анализ информации на основании указанных данных.
В 2011 г. принята Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество» на 2011–2020 гг., утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г.
№ 1815-р
1
. В рамках программы «Информационное общество»
была одобрена Концепция создания и развития государственной
интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», утвержденной
Распоряжением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275
2
. Государственная интегрированная информационная система «Электронный бюджет» изначально была реализована вне ГАИС «Управление», хотя было установлено, что между ними должно быть
обеспечено информационное взаимодействие.
После принятия в 2014 г. Федерального закона «О стратегическом планировании» с помощью ГАИС «Управление» была создана федеральная информационная система (ФИС) стратегического
планирования. ФИС стратегического управления была реализована
в соответствии со ст. 14, 40, 41, 42 Федерального закона. В нее включены различные показатели социально-экономического развития,
государственных программ, отчеты о ходе реализации документов
стратегического планирования и другие необходимые данные.
Следующим этапом в развитии технологического обеспечения
стратегического планирования и управления в Российской Федерации стала программа «Цифровая экономика Российской Федерации» (утверждена Распоряжением Правительства РФ от 28 июля
2017 г.). В ней была впервые отражена общая направленность на
снятие административных и правовых барьеров для развития цифровых технологий, в том числе в государственном управлении.
1
Эта программа была отменена и заменена новой программой с тем же названием. Новую Государственную программу «Информационное общество» утвердили Постановлением
Правительства РФ от 15.04.2014 № 313. Далее была принята Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 09.05.2017 № 203.
2
СПС «КонсультантПлюс».
79
Программа «Цифровая экономика Российской Федерации» была
отменена Распоряжением Правительства РФ от 12 февраля 2019 г.
№ 195-р как дублирующая национальный проект, который принят
в 2019 г. Советом при Президенте РФ по стратегическому развитию
и национальным проектам. Протоколом от 4 июня 2019 г. № 7 был
утвержден стратегический документ — Паспорт национального
проекта «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации». Общая направленность на устранение нормативно-правовых и административных барьеров для внедрения
цифровых технологий в этом документе сохраняется. В национальный проект входит федеральный проект «Цифровое государственное управление», ориентированный на использование цифровых
технологий и платформенных решений в сферах государственного
управления и оказания государственных услуг.
Развитие технологических решений в сфере государственного
управления направлено на создание информационно-технологической инфраструктуры, отдельные компоненты которой могут
взаимодействовать друг с другом. Это соответствует задачам по
формированию системы стратегического планирования в Российской Федерации. Новые системы, такие как ФИС стратегического
планирования, создаются на базе уже существующих систем или
в нормативный акт включается требование об обеспечении информационного взаимодействия между системами.
Стратегии перехода к цифровой экономике и цифровому государственному управлению указывают на необходимость снять нормативно-правовые и административные барьеры для внедрения
цифровых технологий. В современных публикациях уже идентифицируются такие барьеры, в том числе в Федеральном законе
«О стратегическом планировании», и следует ожидать соответствующих изменений в законодательстве.
3. Правовые основы информационного обеспечения
стратегического планирования Российской Федерации
Определение понятия «государственное управление» содержится в Федеральном законе «О стратегическом планировании»
(п. 2 ст. 3). Государственное управление — деятельность органов
государственной власти по реализации своих полномочий в сфере
80
социально-экономического развития Российской Федерации
и обес печения национальной безопасности Российской Федерации.
Законодательство явно указывает на взаимосвязь государственного
управления и стратегического планирования. Логично, что информационно-технические решения должны отражать эту взаимосвязь, и, как мы увидим, информационная система стратегического
планирования реализована посредством ГАИС «Управление».
Необходимо знать еще ряд определений и положений, которые
содержатся в Федеральном законе «О стратегическом планировании», значимых для понимания информационной инфраструктуры и технологического обеспечения стратегического планирования и их правового регулирования.
Стратегическое планирование — это деятельность участников
стратегического планирования по целеполаганию, прогнозирова-
нию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики
и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического
развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной
безопасности Российской Федерации.
Система стратегического планирования — механизм обеспечения согласованного взаимодействия участников стратегического
планирования на основе принципов стратегического планирования
при осуществлении разработки и реализации документов страте-
гического планирования, а также мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования в рамках целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования
с использованием нормативно-правового, информационного, научно-методического, финансового и иного ресурсного обеспечения.
Документ стратегического планирования — документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской
Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными
участниками стратегического планирования.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]