Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифровой контур публичных финансов и право. Научно-практическое пособие
.pdf
101
тивного бюджетирования в Российской Федерации составляли государственные (муниципальные) программы и законы (решения)
субъекта Российской Федерации (муниципального образования).
К настоящему времени данный правовой пробел устранен: принят
Федеральный закон от 20 июля 2020 г. № 236-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации»
1
, которым
установлены правовые основы реализации инициативных проектов по решению вопросов местного значения.
Представляется, что более эффективно механизм инициативного бюджетирования может быть реализован с использованием информационных систем и платформ, что позволит:
1) осуществлять более полный учет выдвинутых инициатив-
ных проектов;
2) осуществлять своевременное информирование о поступив-
ших инициативных проектах;
3) организовать обсуждение и голосование за инициативные
проекты;
4) осуществлять общественный контроль за процессом рассмотрения инициативного проекта органами власти, а также сроками
и обоснованностью принимаемых ими решений;
5) осуществлять общественный контроль за ходом реализации
инициативного проекта, в том числе за использованием денежных
средств, имущественным и трудовым участием заинтересованных
лиц в его реализации.
Использование новых информационных технологий позволит
более полно и оперативно вести учет волеизъявления населения
при формировании и исполнении бюджета муниципального образования в части направления бюджетных средств на те цели, на
которые укажут граждане, и осуществлять корректировку бюджетного законодательства с учетом общественного мнения. В этих
целях могли бы быть использованы возможности ГИИС «Электронный бюджет».
Полагаем, что вся информация о бюджетной деятельности, всех
действиях в сфере публичных финансов, включая модули «бюджет
1
Официальный интернет-портал правовой информации http://publication.pravo.gov.ru/
Document/View/0001202007200060?index=0&rangeSize=1 (дата обращения: 27.07.2020). Федеральный закон вступил в силу с 01.01.2021 г.
102
для граждан» и «инициативное бюджетирование», могла бы быть
аккумулирована на одной информационной платформе — ГИИС
«Электронный бюджет». Это было бы удобно как для пользователей — участников и неучастников бюджетного процесса, так и для
органов бюджетного контроля.
Обеспечение прозрачности, открытости и подотчетности деятельности государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений является
одной из целей функционирования ГИИС «Электронный бюджет»,
но не единственной. ГИИС «Электронный бюджет» предназначена,
главным образом, для управления государственными (муниципальными) финансами, что реализуется посредством использования закрытой части ГИИС «Электронный бюджет», к которой
относятся централизованные и сервисные подсистемы. Закрытая
часть ГИИС «Электронный бюджет» не имеет законодательного
регулирования (регулируется на подзаконном уровне). Необходимость закрепления в БК РФ правового статуса ГИИС «Электронный бюджет» как информационной системы в сфере управления
государственными (муниципальными) финансами обу словлена
тем, чтобы в результате дальнейшего внедрения данной информационной системы в бюджетный процесс с расширением охвата ею
бюджетной деятельности и подключения к закрытой ее части все
большего количества участников были понятны принципы функционирования ГИИС «Электронный бюджет» и обеспечены права
ее пользователей.
Отдельные положения в части регулирования информационных систем в бюджетом процессе, установления правового статуса пользователей таких информационных систем и т.д. предусмотрены в проекте БК РФ, разработанном Минфином России (ред.
1
от 7 февраля 2018 г.)
. Так, в проекте БК РФ содержится глава 18
«Информационное обеспечение бюджетного процесса», которой
вводится понятие информационных систем в сфере управления
государственными (муниципальными) финансами, в том числе понятие федеральной государственной информационной системы,
1
Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации https://minfin.gov.
ru/ru/document/index.php?id_4=121600 (дата обращения: 27.07.2020).
103
определяются принципы их функционирования, а также вводится понятие публичных информационных ресурсов в сфере управления государственными (муниципальными) финансами. Анализ
положений главы 18 проекта БК РФ позволяет прийти к выводу
об отсутствии в ней четкой концепции информационно-правового
обеспечения бюджетных отношений. В частности, проектом БК РФ
по-прежнему не определен правовой статус ГИИС «Электронный
бюджет» и правовые основы ее взаимодействия с иными информационными системами и платформами, в том числе с единым порталом бюджетной системы РФ, с открытым бюджетом; отсутствует
четкий перечень субъектов с определением их полномочий в сфере
информационного обеспечения бюджетного процесса.
В этой связи в БК РФ следует внести изменения и закрепить за
ГИИС «Электронный бюджет» статус единой бюджетной информационной системы, в которой подлежат размещению открытые публичные информационные ресурсы — единый портал бюджетной
системы, модули «открытый бюджет» и «инициативное бюджетирование». Также в БК РФ следует установить условия (случаи),
при которых участникам и неучастникам бюджетного процесса
необходимо подключаться к ГИИС «Электронный бюджет»; определить состав субъектов, участвующих в формировании, использовании и обеспечении функционирования ГИИС «Электронный
бюджет»; определить их правовой статус — права, обязанности,
ответственность. Кроме того, следует закрепить такие принципы
функционирования ГИИС «Электронный бюджет», как принципы
полноты, достоверности, доступности, бесплатности информации,
и определить объем и содержание информации, которая должна
размещаться в указанной информационной системе; предусмотреть создание в открытой части ГИИС «Электронный бюджет»
сервиса по типу «обратная связь», предоставляющего гражданам
возможность сообщать о злоупотреблениях в бюджетной сфере со
стороны органов власти и их должностных лиц.
Как следует из вышесказанного, цифровизация бюджетной сферы осуществляется довольно активно, многое в этой сфере достигнуто и в основном благодаря Федеральному казначейству. Дальнейшая цифровизация бюджетного процесса позволит:
– при составлении проектов бюджетов существенно сократить
сроки бюджетного планирования, а также сроки согласования
104
параметров бюджета участниками бюджетного планирования, что
приведет к улучшению порядка планирования бюджетных параметров и, как результат, финансовых обязательств государства;
– осуществлять планирование бюджетных показателей более
точно и на более длительный срок, например не на три года, а на
шесть лет, с возможностью выявить и минимизировать риски неисполнения бюджета
1
;
– в части исполнения бюджетов по доходам использовать «безбарьерные» (автоматизированные) системы взимания налоговых
и неналоговых доходов в бюджеты бюджетной системы Российской
Федерации;
– в части бюджетной отчетности применять новые подходы
к сбору статистической информации, необходимой для формирования бюджетной отчетности, включая «горизонтальный мониторинг» и автоматический обмен данными между участниками
бюджетного процесса; осуществлять сбор статистической информации, необходимой для формирования бюджетной отчетности,
в режиме реального времени;
– осуществлять бюджетный контроль за формированием и расходованием бюджетов бюджетной системы Российской Федерации
в режиме реального времени, что является особенно актуальным
в области государственных (муниципальных) закупок;
– реализовать в полном объеме принцип прозрачности (открытости) бюджетов. По рейтингу, составленному Международным
бюджетным партнерством (Open Budget Partnership), в 2017 г. Россия получила 72 балла из 100 возможных и была включена в группу стран с «существенным уровнем открытости бюджета», заняв
15-е место (для сравнения: 21-е в 2010 г.)
2
.
Для того чтобы реализовать все положительные возможности
цифровизации в бюджетном процессе, необходимо привести в соответствие с реальными отношениями нормативную правовую базу,
которая в настоящее время отстает от развития информационных
1
См.: Василевич Г.А. Цифровизация права как средство повышения его эффективности // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 8; Леднева Ю.В. Планирование публичных финансов как условие обеспечения финансовой безопасности Российской Федерации // Финансовое право. 2018. № 11.
2
Индекс открытости бюджета — 2017: результаты рейтингования стран мира // http://
bujet.ru/article/338381.php (дата обращения: 27.07.2020).
105
технологий. Как было указано выше, в действующем бюджетном
законодательстве Российской Федерации отсутствуют специальные нормы, регулирующие информационное обеспечение бюджетного процесса; не установлены единые походы к правовому
регулированию информационных систем в бюджетной сфере: не
определены виды информационных систем и их взаимодействие
между собой, а также цели и задачи каждой из них; правовая сущность таких информационных систем; субъектный состав и правовой статус участников информационно-бюджетных правоотношений. До конца не решенными на сегодняшний день остаются
проблемы определения объема и содержания информации, которая должна содержаться в бюджетных информационных системах
и предоставляться в режиме свободного доступа любым заинтересованным физическим и юридическим лицам.
Сказанное выше позволяет выделить следующие основные тен-
денции цифровизации бюджетного процесса.
1) Внедрение цифровых финансовых технологий в бюджетный
процесс, в частности SupTech.
2) Дальнейшее развитие существующих и появление новых ин-
формационных систем в сфере публичных финансов.
3) Расширение функциональных возможностей ГИИС «Электронный бюджет» путем включения в нее модулей «открытый бюджет» и «инициативное бюджетирование» с приданием ей статуса
основного информационного ресурса в сфере публичных финансов.
4) Переход «электронного казначейства» на новый уровень —
«цифровое казначейство».
Для реализации основных направлений цифровизации бюджет-
ного процесса потребуется соответствующее правовое обеспечение:
1) уточнение правового статуса субъектов — участников информационно-бюджетных правоотношений;
2) законодательное оформление объединения всех информационных ресурсов и систем в области публичных финансов на единой
платформе ГИИС «Электронный бюджет».
Дальнейшая цифровизация бюджетного процесса будет способствовать повышению эффективности и прозрачности управления
государственными и муниципальными финансами, эффективности бюджетных расходов и доверия граждан к власти.
106
2.3. СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ЦИФРОВЫХ ТЕХНОЛОГИЙ
В НАЛОГОВОМ АДМИНИСТРИРОВАНИИ
В законодательстве о налогах и сборах Российской Федерации
отсутствует определение термина «налоговое администрирование»,
однако оно часто используется
1
. Толковые словари указывают, что
глагол «администрировать», прежде всего, означает управлять,
руководить, заведовать
2
. В некоторых странах в нормативных
правовых актах закрепляется данное понятие. Так, в Налоговом
кодексе Республики Армения под налоговым администрированием предложено понимать совокупность действий уполномоченного
органа, осуществляемых на основании указанного кодекса и иных
правовых актов, направленных на обеспечение всеобщего и правильного применения регулирующих налоговые отношения правовых актов
3
.
И.В. Мамонова предлагает данный термин понимать как в узком, так и в широком смысле. Автор указывает, что общепринятый подход к данному понятию определяет его как деятельность
налоговых органов по осуществлению контроля за соблюдением
налогового законодательства организациями и физическими лицами. Вместе с тем автору представляется, что при таком подходе
за рамками термина остается фактор транспарентного сочетания
интересов участников налоговых взаимоотношений, что для достижения положительных результатов функционирования налоговой
системы является очень важным. В широком смысле правильнее
под налоговым администрированием понимать соблюдение тако-
1
Например, данный термин встречается в названии Федерального закона от 27.07.2006
№ 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» // СЗ РФ. 2006.
Вып. 31.1. Ст. 3436. Кроме того, Основные направления бюджетной, налоговой и таможеннотарифной политики на 2020 г. и на плановый период 2021 и 2022 гг. содержат специальный
подраздел, определяющий меры в области налогового администрирования и налогового
контроля.
2
См., например: Большой толковый словарь русских глаголов / Сост.: Л. Бабенко,
И. Волчкова, Ю. Казарин, М. Кусова, М. Мухин, А. Плотникова, Е. Плотникова, Т. Попова,
Т. Сивкова. М.: АСТ-Пресс Книга, 2009; Толковый словарь иностранных слов Л.П. Крысина. М.:
Русский язык, 1998.
3
Налоговый кодекс Республики Армения / Пер. на русский язык [Электронный ресурс]
http://www.translation-centre.am/pdf/Trans_ru/HH_Codes/Harkayin_orensgirq_ru.pdf (дата обращения: 01.10.2022).
107
го взаимодействия всех участников налоговых правоотношений,
вследствие которого обеспечивается паритет их интересов и эффективное функционирование налогового механизма
1
.
Наиболее полным нам представляется определение А.С. Титова, по мнению которого налоговое администрирование — это «совокупность норм (правил), методов, приемов и средств, при помощи которых специально уполномоченные органы государства
осуществляют управленческую деятельность в налоговой сфере,
направленную на контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов,
а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных
платежей»
2
. Данное определение будет нами использовано в каче-
стве основы в настоящем разделе.
Как показывает международный опыт, перед эффективным налоговым администрированием стоит три задачи: создание условий для уплаты налога налогоплательщиками, в том числе через
упрощение необходимых процедур; обеспечение неукоснительного соблюдения законодательства о налогах и сборах и пресечение
уклонения от уплаты налогов и сборов; улучшение управления непосредственно внутри налогового органа, чтобы сотрудники были
честными и укрепляли законность в налоговой системе
3
. Их решение возможно в том числе путем внедрения IT-технологий в налоговое администрирование.
Цифровизация налогового администрирования и интеграция
всех источников информации в единое информационное пространство в «Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и на плановый период 2021
и 2022 годов» определяется в качестве меры, направленной на
устранение несправедливых конкурентных преимуществ теневого
1
Мамонова И.В. Тенденции и перспективы налогового администрирования в современ-
ных условиях // Налоги. 2018. № 1. С. 37–41.
2
Титов А.С. Налоговое администрирование как правовая категория // Законы России:
опыт, анализ, практика. 2008. № 3. С. 9.
3
См.: Richard M. Bird Smart Tax Administration // The Economic Premise, oct. 2010, № 36
[Электронный ресурс] https://www.researchgate.net/publication/227352262_Smart_Tax_
Administration (дата обращения: 01.08.2020).
108
сектора и рост доходов бюджетов бюджетной системы. С этим соглашаются и некоторые авторы, которые указывают, что главной
задачей внедрения информационных технологий в налоговое администрирование является обеспечение «неотвратимости» исполнения обязанности по уплате налогов, формирование прозрачного
налогообложения с помощью новых технологий
1
.
В Стратегии развития информационного общества отмечается,
что развитие свободного, устойчивого и безопасного взаимодействия граждан и организаций, органов государственной власти
Российской Федерации, органов местного самоуправления и повышение эффективности государственного управления, развитие экономики и социальной сферы являются национальными
интересами
2
.
Налоговая служба Российской Федерации занимается автоматизацией своей работы с 1990 г. За 30 лет был пройден путь от
печатной машинки налогового инспектора до информационной системы, охватывающей почти все направления деятельности службы, и современных центров обработки данных
3
.
Избранные Российской Федерацией направления цифрового
развития налогового администрирования соответствуют общемировым тенденциям, среди которых можно выделить следующие:
– создание цифровых способов взаимодействия налогового органа и налогоплательщика;
– внедрение упрощенных форм взаимодействия и исчисления
налога, в том числе с использованием мобильных телефонов;
– внедрение новых форм взаимодействия налогового органа
в целях предотвращения нарушений законодательства о налогах
и сборах.
Во взаимодействии с физическими лицами налоговые органы
развивают сервисы, которые позволяют упростить для них процедуру уплаты налога, сокращают количество личных посеще-
1
Финансовое право в условиях развития цифровой экономики: монография / К.Т. Аниси-
на, Б.Г. Бадмаев, И.В. Бит-Шабо и др.; под ред. И.А. Цинделиани. М.: Проспект, 2019. 320 с.
2
Указ Президента РФ от 09.05.2017 № 203 «О Стратегии развития информационного
общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы».
3
Мишустин М. Цифровизация дает безграничные возможности для совершенствования
налогового администрирования [Электронный ресурс] http://worldtaxes.ru/mihail-mishustintsifrovizatsiya-daet-vozmozhnosti-dlya-sovershenstvovaniya-nalogovogo-administrirovaniya/ (дата
обращения: 01.08.2020).
109
ний налогового органа, а также позволяют оперативно получать
необходимую информацию. Например, Федеральным законом от
4 ноября 2014 г. № 347-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» в Налоговый кодекс России была введена ст. 11.2, которая вступила
в силу 1 июля 2015 г., определяющая понятие «личный кабинет
налогоплательщика». В п. 1 ст. 11.2 НК РФ указано, что личный
кабинет налогоплательщика является информационным ресурсом. Размещен этот ресурс на официальном сайте ФНС России
(www.nalog.ru) в информационно-телекоммуникационной сети
«Интернет». Планируется, что данный сервис должен стать основным способом взаимодействия налогоплательщика и налогового
органа и позволит отказаться от использования бумажных форм.
Так, Министерством финансов Российской Федерации разработан
проект федерального закона
1
, которым предлагается установить,
что налоговые уведомления и требования в общем порядке должны рассылаться налоговыми органами через личный кабинет налогоплательщика, и только в исключительных случаях, если лицо
относится к определяемой категории и не имеет личного кабинета, налоговые органы продолжат отправку таких уведомлений на
бумажном носителе с использованием услуг связи. Согласно пояснительной записке к законопроекту он разработан в целях совершенствования порядка направления налогоплательщикам — физическим лицам налоговых уведомлений и требований об уплате
налогов, указанных в налоговых уведомлениях, а также в целях
сокращения бюджетных расходов, связанных с печатью и почтовой рассылкой таких документов. Однако при публичном обсуждении законопроекта основные замечания касались того, что личный
кабинет доступен не всем налогоплательщикам в силу отсутствия
у них технических условий, чтобы им пользоваться.
Разработан и сервис, который должен позволить облегчить
уплату налога. Федеральным законом от 29 июля 2018 г. № 232-ФЗ
«О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса
1
Проект Федерального закона «О внесении изменений в часть первую Налогового
кодекса Российской Федерации» подготовлен Минфином России, ID проекта 02/04/0619/00092504 [Электронный ресурс] https://regulation.gov.ru/projects/#npa=92504 (дата обращения: 02.08.2020).
110
Российской Федерации в связи с совершенствованием налогового
администрирования» была внесена ст. 45.1 о едином налоговом
платеже физического лица, которым признаются денежные средства, добровольно перечисляемые в бюджетную систему Российской Федерации на соответствующий счет Федерального казначейства налогоплательщиком — физическим лицом в счет исполнения
обязанности по уплате налога на доходы физических лиц в соответствии с п. 6 ст. 228 НК РФ, транспортного налога, земельного
налога и (или) налога на имущество физических лиц. Единый налоговый платеж зачитывается налоговым органом самостоятельно
в счет предстоящих платежей налогоплательщика, недоимки или
пени. Таким образом исключается возникновение ошибок в заполнении платежного поручения. В будущем такую систему смогут
использовать и организации. Представляется, что она станет единственной возможной и предполагающей для удобства единый счет,
учитывающий суммы обязанности и суммы поступлений, чтобы не
возникало ситуаций переплат по одному налогу и недоимок — по
другому одновременно, поскольку для принятия решения о зачете
требуется время
1
.
Согласно Окинавской хартии глобального информационного
общества
2
странами-подписантами признается, что ключевой составляющей их стратегии должно стать непрерывное движение
в направлении всеобщего доступа к информации для всех (п. 10).
В Российской Федерации принцип универсального обслуживания
впервые был закреплен в Федеральном законе от 7 июля 2003 г.
№ 126-ФЗ «О связи». Пункт 1 ст. 57 указанного закона определяет, что в РФ гарантируется оказание универсальных услуг связи.
К универсальным услугам связи, оказываемым в соответствии
с данным законом, относятся:
– услуги телефонной связи, оказываемые с использованием
средств коллективного доступа (таксофонов, многофункциональных устройств, информационных киосков (инфоматов) и аналогичных устройств);
1
См., например: Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховно-
го Суда Российской Федерации от 23.11.2020 № 305-ЭС20-2879 по делу № А40-86746/2019.
2
Окинавская хартия глобального информационного общества (принята на о. Окинава
22.07.2000) // Дипломатический вестник. 2000. № 8. С. 51–56.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]