Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифровой контур публичных финансов и право. Научно-практическое пособие
.pdf
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ЦИФРОВИЗАЦИИ ПУБЛИЧНЫХ ФИНАНСОВ
1.1. Правовые основы цифровизации публичных финансов . . . . . . . . 13
1.2. Субъекты финансово-цифровых отношений . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.3. Риски цифровизации публичных финансов . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Глава 2. ЦИФРОВИЗАЦИЯ И ПРАВОВЫЕ ИНСТИТУТЫ
В СФЕРЕ ПУБЛИЧНЫХ ФИНАНСОВ
2.1. Стратегическое планирование в условиях
цифровой экономики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
2.2. Основные тенденции цифровизации
бюджетного процесса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
2.3. Стратегия развития цифровых технологий
в налоговом администрировании . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
2.4. Технологическая платформа криптовалютных
платежных систем . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
. . . . . . . . . . . . . 13
Глава 3. ЗАЩИТА ПРАВ СУБЪЕКТОВ В ПРОЦЕССЕ
ЦИФРОВИЗАЦИИ СФЕРЫ ПУБЛИЧНЫХ ФИНАНСОВ
3.1. Формы и способы защиты прав субъектов в процессе
цифровизации сферы публичных финансов . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
3.2. Финансово-правовые механизмы защиты субъектов
финансово-цифровых отношений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
3.3. Административно-правовые механизмы защиты субъектов
финансово-цифровых отношений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
3.4. Уголовно-правовые механизмы защиты сферы субъектов
финансово-цифровых отношений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
. . . 140
ЗАКЛЮЧЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
ВВЕДЕНИЕ
В условиях цифровой трансформации общественных отношений
происходит изменение прав и обязанностей субъектов публичных
финансов. В настоящем авторском исследовании уделено внимание вопросам правовых основ цифровизации финансово-правовой
сферы, классификации и защиты прав субъектов публичных финансов, стратегического планирования в условиях цифровой экономики, тенденций цифровизации бюджетного процесса, развития
цифровых технологий в налоговом администрировании, криптовалютных платежных систем.
Востребованность в научном осмыслении системы субъектов
финансово-цифровых отношений, рисков цифровизации сферы публичных финансов и особенностей финансово-правового механизма защиты прав представляется весьма очевидной. Под влиянием
цифровой технологической трансформации изменяются права
и обязанности субъектов финансового права, что обуславливает неизбежность в поиске новых форм и способов защиты прав субъектов в процессе цифровизации публичных финансов с применением
существующих финансово-правовых механизмов и мер привлечения к ответственности.
В научно-практическом пособии представлены итоги исследований, проведенных в рамках научного проекта «Концепция правового обеспечения цифровизации сферы публичных финансов».
Авторы выражают надежду, что данное научно-практическое
пособие внесет весомый вклад в разработку и решение вопросов,
связанных с цифровизацией финансового права, а также послужит
решению ряда коллизионных вопросов.
Глава 1
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ЦИФРОВИЗАЦИИ ПУБЛИЧНЫХ ФИНАНСОВ
1.1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЦИФРОВИЗАЦИИ
ПУБЛИЧНЫХ ФИНАНСОВ
Цифровизацию жизнедеятельности общества в целом и государственных механизмов в частности принято рассматривать как
благо, признак научно-технической развитости и конкурентоспособности. Формирование новой цифровой реальности требует и от
законодателя, и от правоприменителя переосмысления традиционных правовых институтов и их адаптацию под вызовы времени —
данное суждение применимо и к организации цифровизации публичных финансов.
В настоящее время идет активное внедрение цифровых технологий в экономическую жизнь общества. Перевод экономики на новую, цифровую технологическую базу открывает возможности по
моделированию, обслуживанию и контролю экономических процессов на основе новых принципов управления, основу которых составляют цифровые инновации: распределенные реестры, массивы
больших данных, новые методы анализа и математического моделирования. Все это приводит к формированию новой институциональный среды — цифровой экономики.
Государство также не может оставаться в стороне от необратимых качественных изменений принципов управления экономикой, а отлаживание цифровых процессов управления публичными
финансами становится стратегической задачей, призванной обеспечить его национальную безопасность и технологическую независимость в современном мире
1
. Внедрение цифровых технологий
1
Правовое регулирование экономических отношений в современных условиях развития
цифровой экономики: монография / А.В. Белицкая, В.С. Белых, О.А. Беляева и др.; отв. ред.
В.А. Вайпан, М.А. Егорова. М.: Юстицинформ, 2019 [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс».
14
управления публичными финансами рассматривается как залог
повешения эффективности их расходования, как новый действенный инструмент, обеспечивающий подотчетность и прозрачность
1
денежных потоков
. Предполагается, что применение цифровых
технологий в бюджетном процессе должно упростить бюджетное
планирование, автоматизировать процессы как взимания средств
в бюджет, так и их расходования из бюджета, усовершенствовать сбор статистической информации и бюджетный контроль за
формированием и расходованием бюджетов в режиме реального
2
времени
.
Государство, будучи заинтересованным в применении передовых информационных технологий, уже предпринимает активные
действия по формированию информационных систем. Вместе с тем
переориентирование на цифровую платформу управления стало
вызовом для складывавшегося десятилетиями правового регулирования публичными финансами. Как справедливо отмечается
3
специалистами
, правовая система оказалась поставленной перед
необходимостью разрешения проблем, возникающих с внедрением цифровых технологий в управление бюджетными процессами.
Как следствие, вопросы формирования надлежащей нормативноправовой базы информационно-цифрового регулирования остаются открытым. К их числу могут быть отнесены: 1) трансформация
принципов работы бюджетной системы; 2) законодательное закрепление базовых принципов выстраивания цифровой бюджетной
системы; 3) предотвращение новых угроз функционированию бюджетной системы.
1
Герман Греф: «Ключевой тренд в цифровизации — технология больших данных (big
data), главным владельцем и пока самым неэффективным аналитиком которых является государство». URL: https://www.rbc.ru/economics/08/09/2017/59b291959a79477e8d101d0e» (дата
обращения: 10.08.2020).
2
Леднева Ю.В. Понятие цифрового бюджета по российскому законодательству // Финансовое право. 2019 [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс». В Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах неоднократно указывается на необходимость совершенствования направления по цифровизации системы государственного
управления и бюджетного процесса.
3
Леднева Ю.В. Правовое обеспечение внедрения в бюджетные отношения информационно-телекоммуникационных технологий // Финансовое право. 2017. № 11 [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс».
15
1. Трансформация принципов работы
бюджетной системы
Согласно Указу Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы» под цифровой экономикой понимается
хозяйственная деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших
объемов и использование результатов анализа которых по сравнению с традиционными формами хозяйствования позволяют существенно повысить эффективность различных видов производства,
технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров
и услуг. Повсеместное внедрение цифровых технологий обработки
информации способствует развитию экосистемы цифровой экономики — партнерства организаций, обеспечивающих постоянное
взаимодействие принадлежащих им технологических платформ,
прикладных интернет-сервисов, аналитических систем, информационных систем органов государственной власти Российской Феде-
1
рации, организаций и граждан
.
Из приведенного определения следует, что сутью цифровой экономики являются данные в цифровом виде, следовательно, применительно к бюджету цифровизация выражается в переводе данных
о доходах и расходах бюджета, о бюджетном процессе и о других
явлениях, происходящих в бюджетной сфере, в цифровую форму
и складывании новых информационных систем их обработки при
помощи цифровых технологий, решений, процессов. В свою очередь, результаты цифровой обработки данных становятся базой
для формирования и реализации социально-экономической политики государства и финансовой политики, принятия стратегических решений
2
. Цифровизация процессов управления публичными финансами, обеспечение прозрачности процедур планирования
и исполнения федерального бюджета, формирования бюджетной
1
Некрасов В.Н. Инновация, информатизация, цифровизация: соотношение и особенности правовой регламентации // Вопросы российского и международного права. 2018. Т. 8.
№ 11А. С. 138–140.
2
Шарандина Н.Л. Цифровая экономика как приоритетная национальная цель развития
Российской Федерации: правовой аспект // Финансовое право. 2018. № 9 [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс».
16
отчетности стали одними из основных направлений деятельности
Правительства Российской Федерации (далее — Правительство
РФ) на период до 2024 года
1
.
Вместе с тем цифровизация бюджетной сферы — жизненно важной для государства сферы финансового учета, отчетности и планирования деятельности — по факту до сих пор остается за рамками регулирования системообразующего нормативно-правового
акта — Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В связи с изложенным особое внимание обращают на себя поступавшие со стороны Министерства финансов Российской Федерации (далее — Минфина РФ) предложения конкретизировать
содержание отдельных принципов работы бюджетной системы
в Проекте Бюджетного кодекса Российской Федерации 2018 г.
(далее — Проект Бюджетного кодекса РФ) с точки зрения новой
информационной реальности, в частности переформулирование
и дополнение смыслового наполнения принципа прозрачности (открытости) бюджетной системы в принцип подотчетности и прозрачности (открытости)
2
. Несмотря на различное содержательное
наполнение, данные принципы тем не менее неразрывно связаны
друг с другом, что может оправдывать их совместное употребление
в одной статье Бюджетного кодекса РФ.
Подотчетность предусматривает обязанность субъектов бюджетных отношений предоставлять отчетность об исполнении бюджета и о результатах использования бюджетных средств, об осуществлении общественного мониторинга и оценки деятельности
государственных (муниципальных) органов. По мысли разработчиков Проекта Бюджетного кодекса РФ, распространение принципа подотчетности должно осуществляться и на неучастников
бюджетного процесса, в том числе в части отчетности о результатах использования бюджетных средств
3
. С точки зрения обеспече-
1
«Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года», утвержденные Правительством РФ 29.09.2018 (по состоянию на 02.10.2018)
[Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс».
2
Проект Бюджетного кодекса Российской Федерации, подготовлен Минфином России
(не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 07.02.2018) [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс».
3
Пояснительная записка к Проекту Бюджетного кодекса Российской Федерации, подготовленному Минфином России (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 07.02.2018).
[Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс».
17
ния цифровизации бюджетного процесса внесение в Бюджетный
кодекс РФ принципа подотчетности могло бы стать гарантом своевременного и полного информационного наполнения (внесения
данных) на цифровую платформу бюджетной системы и повышения качества управления бюджетами за счет формирования единого информационного пространства.
Прозрачность (открытость) предполагает раскрытие и объективную доступность для всех и каждого информации о формировании и расходовании публичных финансов. Принятие национальных программ, как и законов о бюджете, формирует у граждан
определенные ожидания относительно реализации поставленных
целей и задач. Применение цифровых технологий, в свою очередь,
позволяет обеспечить прозрачность (открытость) процессов в режиме реального времени для пользователя информационных систем в любом конце страны и тем самым позволяет по-новому выстраивать диалог между государством и гражданами относительно
вопросов управления бюджетными ресурсами, обуславливая наделение публично-правовых образований большим объемом обязанностей по раскрытию информации о своей деятельности, а граждан
1
(гражданское общество) — большим объемом прав
.
Вместе с тем без постановки вопроса о качестве информации
(доступности, сопоставимости, ясности и т.п.) использование словосочетаний «обеспечение доступа» и «доступность иных сведений
о бюджете» наряду с таким требованием, как «полнота представ-
2
ления информации»
фект от внедрения цифровых технологий
, может свести на нет положительный эф-
3
, в связи с чем особенно
важным становится акцент разработчиков на том, что финансовые
органы обязаны формировать информацию о соответствующих
бюджетах в доступной (понятной) для граждан форме (подп. 7 п. 1
1
Рыбакова С.В., Савина А.В. Изменение содержания принципа прозрачности (открытости) в условиях функционирования бюджетной системы с применением цифровых технологий // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 10 [Электронный ресурс]. СПС
«КонсультантПлюс»; Веремеева О.В. Совершенствование бюджетного законодательства
в условиях построения цифровой экономики в Российской Федерации // Финансовое право.
2019. № 1 [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс».
2
Там же.
3
Там же.
18
ст. 13 Проекта БК РФ)1. Тем не менее вопрос о качестве информации должен быть поставлен не только с точки зрения обеспечения
ее доступности для граждан и организаций, но и с точки зрения ее
доступности и полезности для самих участников бюджетного процесса. В противном случае не будет преодолен сложившийся перекос цифровизации в сторону трансформации процессов оказания
государственных услуг, но не возможности использования «аналитических возможностей» цифровых технологий для целей собственно государственного управления (анализа больших данных,
2
определения, планирования, мониторинга и оценки решений)
.
2. Законодательное закрепление базовых принципов
выстраивания цифровой бюджетной системы
В настоящее время регулирование информационного обеспечения бюджетного процесса в Бюджетном кодексе РФ осуществлено
фрагментарно: внедрение в государственное управление публичными финансами цифровых платформ и ресурсов по обработке информации осуществляется без формулирования базовых правил и на
основе концепций «подзаконного» характера, что, собственно, расходится с самой идеей организации единых цифровых информационных платформ, использования сквозных цифровых технологий
для достижения нового качества государственного управления на
основе горизонтальной интеграции и эффективного взаимодействия государственных органов управления
3
.
Несмотря на то что «оцифровка» бюджетных правоотношений
уже приняла характер стабильной практики
4
, Бюджетный кодекс
РФ лишь ограничивается самым общим упоминанием о Едином
портале бюджетной системы Российской Федерации (ст. 241.2 Бюджетного кодекса РФ). Отсутствие единого подхода к организации
1
Вершило Т.А. Прозрачность (открытость) бюджетных отношений в условиях цифровой
экономики // Финансовое право. 2018. № 8 [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс».
2
Шаулова Т.В. Цифровизация и эффективность государственного управления // Науч-
ные труды Северо-Западного института управления РАНХиГС. 2019. Т. 10. № 2 (39). С. 244.
3
Смотрицкая И.И. Государственное управление в условиях развития цифровой экономики: стратегические вызовы и риски // ЭТАП: экономическая теория, анализ, практика. 2018.
№ 4. С. 69–70.
4
Поветкина Н.А. «Цифровой» бюджет: будущее или настоящее? // Финансовое право.
2019. № 8 [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс».
19
бюджетно-информационных отношений снижает положительный
эффект от внедрения цифровых технологий в систему управления
публичными финансами. Вместе с тем колоссальный объем информации, используемой при осуществлении управления публичными
финансами, вызывает необходимость выстраивания информационной «архитектуры»: определение видов информационных систем
и порядка их взаимодействия, субъектного состава, содержания
бюджетно-информационных полномочий, объема и содержания
информации, пределов ограничения доступа к ней и т.д.
1
Разработчики Проекта Бюджетного кодекса РФ расширили регулирование функционирования информационного обеспечения
бюджетных процессов до отдельной главы 5 «Информационное
обеспечение в сфере бюджетных правоотношений». Правовое регулирование, предусмотренное данной главой, интересно тем, что
оно было сформулировано по факту уже сформированной на основе подзаконных актов системы информационного взаимодействия
в рамках бюджетных правоотношений.
Следует отметить, что в Проекте Бюджетного кодекса РФ понятие цифрового бюджета отсутствует, так же как и понятие электронного и открытого бюджетов. Вместе с тем, анализируя положения главы 5, можно отметить, что разработчики разграничивают
информационные системы и публичные информационные ресурсы. Отдельное определение данным понятиям в рамках Проекта
Бюджетного кодекса РФ не дается, но их употребление фактически
отражает разделение информационно-цифровых ресурсов на ресурсы, представляющие собой результат непосредственной «цифровизации» бюджетной сферы в виде сбора, обработки, хранения
и представления информации (ст. 29 Проекта Бюджетного кодекса
РФ), и на ресурсы, обеспечивающие публичность бюджетного процесса, прозрачное и эффективное расходование бюджетных средств
(ст. 33 Проекта Бюджетного кодекса РФ)
2
.
К публичным информационным ресурсам Российской Федерации в сфере бюджетных правоотношений отнесены портал бюджетной системы РФ и официальный сайт для размещения информации
1
Вершило Т.А. Указ. соч.
2
Поветкина Н.А. Правовая форма интеграции информационных систем и информационных технологий в сферу публичных финансов // Журнал российского права. 2018. № 5 [Электронный ресурс]. СПС «КонсультантПлюс».
20
о государственных и муниципальных учреждениях (п. 2 ст. 33
Проекта Бюджетного кодекса РФ). Но к информационным источникам о бюджетной деятельности публичных образований было бы
желательно отнести и Бюджет для граждан (Открытый бюджет),
главная задача которого как раз обеспечить открытость и, главное, доступность информации — прозрачность работы бюджетной
системы
1
.
Необходимо упомянуть сделанный разработчиками акцент на
необходимости обеспечения взаимодействия информационных систем в сфере бюджетных правоотношений (п. 5 ст. 29 Проекта Бюджетного кодекса РФ): от качества подзаконного регулирования
данного вопроса будет зависеть сам успех цели цифровизации публичных финансов, заключающейся в совершенствовании информационного обмена и аналитики данных за счет создания единого
информационного пространства.
Следует также отметить, что субъектов государственных информационных систем можно разделить на поставщиков информации
в государственную информационную систему (лиц, обязанных предоставлять информацию для размещения в информационной системе) и пользователей государственной информационной системы
(лиц, имеющих право на получение информации)
2
. Представляется, что данный состав участников информационно-бюджетных отношений с указанием прав и обязанностей должен быть закреплен
в бюджетном законодательстве, так как в дальнейшем поспособствует возможности установления составов ответственности за неисполнение соответствующих обязанностей
3
.
3. Предотвращение новых угроз
функционированию бюджетной системы
Одной из ключевых задач правового регулирования цифровизации публичных финансов должна стать минимизация рисков для
бюджетной системы государства и национальной безопасности. Ре-
1
Леднева Ю.В. Указ. соч.
2
Амелин Р.В. Правовые отношения в сфере создания и использования информационных
систем // Административное и муниципальное право. 2017. № 9 [Электронный ресурс]. СПС
«КонсультантПлюс».
3
Амелин Р.В. Указ. соч.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]