Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комплексный подход к оценке социально-экономического состояния муниципальных образований. Учебное пособие
.pdf
30
вместно используют специализированную инфраструктуру, рынки
труда, услуги и в процессе осуществления своей деятельности сталкиваются с аналогичными возможностями и трудностями. В качестве
основных преимуществ кластеризации территориальной экономики
называют: во-первых, повышение качества продукции и снижения цен
за счет усиления конкуренции и более легкого в пределах кластера
доступа к новым технологиям, более дешевым и квалифицированным
трудовым ресурсам; во-вторых, обеспечение устойчивости экономики
территории перед внешними и внутренними воздействиями; втретьих, улучшение качества рабочей силы благодаря постоянному
обмену опытом и знаниями между компонентами кластера. В целом
кластерный подход призван обеспечить достижение главной единой
цели – устойчивое, долгосрочное повышение благосостояния населения, проживающего на территории муниципального образования.
Подводя итог проанализированных четырех позиций трактовки
понятия «комплексное социально-экономическое развитие» можно
сделать вывод, что последовательное рассмотрение позиций, по сути,
отражает эволюцию трактовки и, соответственно, методологии комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Основная сложность, сопровождающая практически все выделенные подходы, заключается в необходимости осуществлять анализ социально-экономического состояния муниципального образования, позволяющей выделить «болевые точки», определить основные
проблемы, которые необходимо преодолеть в процессе его комплексного социально-экономического развития. Указанная сложность находит свое отражение в процедуре управления комплексным социальноэкономическим развитием муниципальных образований. В современных условиях процедура управления развитием вобрала в себя основные положения и стандарты общей методологии управления проектами. В принципе управление должно проявлять себя на всех этапах
развития, включая анализ и выявление противоречий текущей социально-экономической ситуации в муниципальном образовании, опре-
31
31
деление цели и задач развития, разработку и реализацию соответствующих планов, программ. Сложность современных социальноэкономических процессов такова, что даже «хорошее» (адекватное и
эффективное) управление не гарантирует успешного завершения проекта развития, но «плохое» (некачественное) управление обязательно
приведет к его провалу. В общем случае для обеспечения требуемого
качества управления в состав процедуры управления проектами развития можно включить следующие основные процессы:
· анализ и выявление противоречий текущей социально-
экономической ситуации в муниципальном образовании;
· постановка целей и разработка стратегической концепции
комплексного социально-экономического развития муниципального
образования, причем цели и стратегии должны быть таковы, что в
процессе их реализации будет обеспечено эффективное функционирование муниципального образования в долгосрочной перспективе, быстрая адаптация к изменяющимся условиям внешней среды
21
;
· разработка реализующей концепцию программы развития с
увязкой с финансовыми, временными и прочими ресурсами;
· контроль за ходом реализации программы и т.д.
Процессы анализа и контроля в современных условиях приобретают самостоятельное значение по информационному обслуживанию
управления в виде мониторинга. Как указывает А.А. Шанин 22, организация мониторинга комплексного социально-экономического развития муниципальных образований способна обеспечить:
· получение объективной информации о ситуации в местной
экономике и социальной сфере;
· учет наличных ресурсов;
21
Рохчин В.Е., Знаменская К.Н. Проблемы научного обеспечения стратегического плани-
рования развития муниципального образования – СПб.: «Российский научный центр
МСУ», 2000
22
Шанин А.А. Опыт фонда «Институт экономики города» по разработке систем монито-
ринга социально-экономического развития муниципальных образований – М.: Фонд ИЭГ,
2002
32
32
· выявление сильных и слабых сторон территории;
· прогнозирование социально-экономической ситуации;
· принятие и корректировку стратегических планов, программ
развития;
· принятие частных управленческих решений;
· контроль со стороны местного сообщества за исполнением
принятых решений.
Но так как, по определению, мониторинг - это «деятельность по
периодическому сбору и анализу информации на основе специально
разработанной системы показателей»23, то успешность мониторинга
во многом определяется целостностью применяемой системы показателей и адекватностью отражения ею комплексного социальноэкономического состояния муниципальных образований.
Таким образом, и в процессе комплексного социальноэкономического развития муниципальных образований, и в формальной задаче управления развитием, и в задаче мониторинга прослеживается необходимость разработки системы показателей социальноэкономического состояния муниципальных образований.
1.2. Выявление исходных положений системы показателей социально-экономического состояния муниципальных
образований
Используя в качестве основы данные таблицы 1, в которой подробно рассмотрены вопросы местного значения для разных типов муниципальных образований, был сформирован комплекс наиболее общих направлений, необходимых для характеристики и комплексной
оценки социально-экономического состояния муниципальных образований (таблица 3). В соответствии с целью данного исследования под
термином «социально-экономическое состояние муниципального образования» будет пониматься совокупность значений основных соци-
23
Шанин А.А. Опыт фонда «Институт экономики города» по разработке систем монито-
ринга социально-экономического развития муниципальных образований – М.: Фонд ИЭГ,
2002
33
33
ально-экономических показателей, зафиксированных на какой-либо
момент времени. В соответствии с целями прикладных исследований
каждое из указанных в таблице (см. табл. 3) направлений может характеризоваться необходимым набором социально-экономических
показателей. Анализ их значений в рамках одного направления (группы) позволит характеризовать и оценивать какой-либо один аспект
состояния муниципального образования, либо формировать при анализе многих направлений комплексную оценку с учетом в целом значимых экономических и социальных аспектов. Важно что, чем больше
групповых оценок позволит получить используемая система показателей, тем более полной и целостной будет комплексная оценка социально-экономического состояния муниципального образования. Вывод о полноте оценки нельзя сделать без учета адекватности системы
показателей целям исследования. Так как система показателей является, по сути, модельным отражением реального прототипа – муниципального образования, то речь идет об оценке степени соответствия
модели прототипу.
В литературе по системному анализу, в работах А.А. Васильева,
Д.И. Милованова, А.Г. Воронина, коллектива экспертов фонда «Институт экономики города» показано 24, что адекватность системы показателей может быть достигнута доказательством выполнения ряда
требований: целенаправленности и относительной простоты показателей, их стандартности, научности, реалистичности, а также объективности и достоверности исходных данных.
24
Подробнее в Анфилатов В.С. и др. Системный анализ в управлении – М.: Финансы и
статистика, 2003; Милованов Д.И. Условия формирования системы показателей муниципальной статистики //Поволжский гуманитарный журнал. 2004. №1; Васильев А.А. Свойства муниципального образования как социально-экономической системы
http://vasilievaa.narod.ru/mu/stat_rab/; Индикаторы социально-экономического развития
муниципальных образований /Ветров Г.Ю., Визгалов Д.В., Шанин А.А., Шевирова Н.И. –
2-е изд., доп. – М.: Фонд «Институт экономики города», 2002.
34
34
Таблица 3* – Основные направления характеристики социально-
экономического состояния муниципального образования
№ Направление (аспект) характери-
стики
1. Территория Площадь, географическое положение, количество благоустро-
2. Население, демографическая ситуа-
ция
3. Уровень жизни населения Показатели доходов населения, доля жителей в трудоспособ-
4. Социальная поддержка и защита,
содействие занятости населения
5. Образование Обеспеченность детей дошкольного возраста местами в дет-
6. Здравоохранение Обеспеченность населения местами в больницах для стацио-
7. Культурно-просветительское, куль-
турно-массовое обслуживание
8. Безопасность населения (поддержа-
ние правопорядка, организация
противопожарной службы, охраны
окружающей среды)
9. Бюджетная политика (формирова-
ние, утверждение, исполнение муниципального бюджета)
10. Налоговая политика (установление,
изменение, отмена местных налогов
и сборов)
11. Инвестиционная политика Инвестиции в основной капитал, доля инвестиций, финанси-
12. Управление муниципальной собст-
венностью
13. Производственная деятельность,
хозяйствующие субъекты
14. Строительство Объем работ, выполненных по договорам строительного под-
15. Инфраструктура (организация элек-
тро- тепло-, газо- и водоснабжения
населения, ЖКХ, транспортных
инженерных сооружений)
16. Транспортные услуги Плотность маршрутной сети и виды пассажирского транспор-
17. Услуги связи Число домашних телефонов, универсальных таксофонов,
18. Услуги общественного питания,
торговли и бытового обслуживания
* Таблица составлена авторами по материалам исследования
Перечень основных показателей
енных объектов за год, протяженность освещенных улиц и
т.д.
Численность населения, показатели рождаемости смертности,
миграции
ном возрасте, обеспеченность жильем, потребление продуктов питания и т.д.
Доля зарегистрированных малоимущих граждан от всех жителей, сумма выплат социальной помощи, кратность оказания
социальной помощи, уровень безработицы и т.д.
ских дошкольных учреждений, нагрузка на одного воспитателя, преподавателя, доля учащихся, занимающихся во вторую
и третью смены и т.д.
нарного лечения, услугами амбулаторно-поликлинических
учреждений, численность врачей, среднего медицинского
персонала и т.д.
Количество учреждений культуры, массовой физической
культуры и спорта, мест массового отдыха населения и досуга
Ущерб от пожаров и других чрезвычайных ситуаций, показатели преступности, объемы выбросов в окружающую среду и
т.д.
Параметры муниципального бюджета
Различные аспекты установления, изменения и отмены местных налогов и сборов: количество и ставки местных налогов
руемых за счет средств муниципального бюджета, сумма
привлеченных инвестиций субъекта РФ, средств федерального бюджета, средств иностранного капитала и т.д.
Вопросы владения, пользования и распоряжения имуществом,
находящимся в муниципальной собственности: площадь земельных участков, площадь муниципального жилого фонда,
структура доходов от муниципальной собственности и т.д.
Число зарегистрированных предприятий и организаций, объем промышленной, сельскохозяйственной продукции, индекс
промышленного производства и т.д..
ряда, ввод в действие объектов социальной инфраструктуры и
т.д.
Электро- тепло-, газо- и водоснабжение населения, организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов: стоимость услуг ЖКХ, фактический
уровень оплаты населением услуг ЖКХ, уровень бюджетного
финансирования и т.д.
та, себестоимость перевозки 1 пассажира; тариф на 1 поездку,
число перевезенных за год пассажиров и т.д.
число пользователей сети Интернет и т.д.
Оборот розничной торговли, объем услуг на душу населения,
количество предприятий торговли, общественного питания,
бытового обслуживания и т.д.
35
35
Для выполнения требования стандартности система показателей
должна использовать единые, общепринятые в социальноэкономических исследованиях нормы, правила, методологию, что
обеспечит возможность однозначной интерпретации результатов данного исследования, их сопоставления с работами других авторов.
Требование целенаправленности означает, что одним из основных учитываемых факторов при формировании системы социальноэкономических показателей и доказательстве ее адекватности является максимизация достижимости поставленной цели исследования.
Следовательно, система показателей должна позволять максимально
полно (комплексно) оценивать социально-экономическое состояние
муниципальных образований, но с ограничением, выявленном в процессе декомпозиции и заключающемся в том, что анализ и оценка состояния муниципального образования не могут выходить за пределы
общего представления о нем. Иными словами, система показателей
должна охватывать как можно больший спектр направлений (аспектов), не останавливаясь детально на любом из них. Важность указанного ограничения состоит в том, что как указывает в своей статье Д.И.
Милованов полное оценивание состояния конкретного муниципального образования возможно лишь с использованием уникальных показателей, свойственных только данному муниципальному образованию 25. Однако использование таких показателей нарушает указанное
выше требование стандартности. Требование относительной простоты
системы показателей дополняет требование стандартности и подтверждает введенное выше ограничение. Требование относительной простоты является следствием значительной сложности реальных социально-экономических систем. Являясь модельным отражением таких
систем, система показателей должна быть в некоторых отношениях
проще прототипа: чем сложнее исследуемая система, тем по необходимости более упрощенным должно быть ее модельное описание,
25
Милованов Д.И. Условия формирования системы показателей муниципальной стати-
стики //Поволжский гуманитарный журнал. 2004. №1
36
36
умышленно игнорирующее менее существенные характеристики системы. Требование объективности и достоверности исходных данных
может быть выполнено тем, что система показателей будет рассчитана
на использование официальных источников данных, чей статус доказывает объективность и достоверность данных. Требование реалистичности предполагает использование таких показателей, для которых доступно регулярное обновление значений свежей информацией.
Например, показатели реалистичны, если их значения можно будет
обновлять из каких-либо отчетов, формируемых в муниципальных
образованиях с фиксированной периодичностью: раз в месяц, квартал,
год. Выполнение требования научности является обязательным условием обеспечения объективности проводимых исследований и доказательства адекватности полученных результатов. Требование научности означает следование установленным в научной практике подходам, использование методик, адекватных решаемым задачам и основанных на научно аргументированном способе проведения исследований, обработки и анализа полученных показателей. Реализация принципа научности требует проведения сравнительного анализа существующих подходов и используемых показателей при оценке социально-экономического состояния муниципальных образований.
Анализ современных подходов и систем показателей при оценке
социально-экономического состояния муниципальных образований
можно осуществить по двум основным направлениям:
1) подходы, используемые государственными федеральными и
региональными организациями, органами государственной статистики;
2) подходы, реализуемые научно-исследовательскими, образовательными, негосударственными структурами и общественными организациями;
В первом выделенном направлении ключевая роль принадлежит
Федеральной службе государственной статистике (Росстат РФ). Главная задача Росстата РФ - удовлетворение потребностей органов власти
37
37
и управления, средств массовой информации, населения, научной общественности, коммерческих организаций и предпринимателей, международных организаций в разнообразной, объективной и полной информации. Надежность статистических данных Росстата подтвердила
проведенная в 2005 году международная экспертиза. Система государственной статистики объединяет районный, областной и федеральный уровни, а также Москву и Санкт-Петербург. В настоящий
момент Росстат РФ включает 89 территориальных комитетов и 2,2 тысячи районных отделов. Массив информации, формируемый органами
государственной статистики, представлен ежемесячными и ежегодными изданиями, статистическими бюллетенями, а также электронными базами данных. Как правило, федеральная статистика не опускается ниже уровня субъекта Российской федерации, то есть в федеральном масштабе по каждому муниципальному образованию статистическая информация практически недоступна, однако исключением
являются большие города РФ с численностью населения свыше 100
тысяч человек. По данной категории муниципальных образований
статистические данные ежегодно, начиная с 2004 года, публикуются в
отдельном сборнике «Регионы России: основные социальноэкономические показатели городов». Система социальноэкономических показателей городов включает 58 наименований показателей, объединенных в десять групп: население, труд, уровень жизни населения и социальная сфера, предприятия и организации, промышленность, строительство, транспорт и связь, услуги населению,
инвестиции. Указанная система показателей позволяет формировать
общее представление о муниципальных образованиях. Но есть и более
детальный уровень информации. В 1999 году Госкомстатом России
впервые была разработана и утверждена унифицированная система
показателей, характеризующая социально-экономическое состояние
муниципального образования и предназначенная для использования
руководителями муниципальных образований при принятии ими
38
38
управленческих решений. В том же году соответствующие изменения
были внесены Госкомстатом и в новую форму «Паспорта города».
Унифицированная система показателей муниципального уровня
была сформирована на основе общих принципов построения системы
статистических показателей с учетом особенностей местной структуры как объекта статистического изучения и задач, которые ставит
практика управления муниципальной территорией. В мае 2002 года
Унифицированная система показателей была переутверждена и получила статус типовой системы показателей, рекомендуемой к практическому использованию 26. Содержит Унифицированная система 25
блоков и порядка 900 показателей. Данный перечень может расширяться для ввода новых данных, например, показателей заболеваемости среди населения по отдельным видам болезней, данных о новых
видах выпускаемой продукции и т.д. Однако при большем, чем в
сборнике «Регионы России», объеме данных, воспользоваться Унифицированной системой показателей в научных целях проблематично,
так как доступ к информации предоставляется только руководителям
муниципальных образований в соответствующих структурах федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации. Существует также проблема
достоверности и полноты статистических данных. Так эксперты фонда «Институт экономики города» предлагали в своем исследовании
использовать «Паспорт города» в качестве источника статистических
данных, но столкнулись с проблемой только частичного соответствия
данных принятой форме. Как результат, данные паспортов разных городов оказались неполными и малосопоставимыми 27.
Помимо Росстата РФ, другие государственные организации
предпринимали попытки организовать сбор, анализ данных и оценку
26
Подробнее раздел 7.3 «Информационно-статистическая деятельность органов местного
самоуправления» //Организация государственной статистики в Российской федерации –
М.: Госкомстат России, 2004
27
Индикаторы социально-экономического развития муниципальных образований /Ветров
Г.Ю., Визгалов Д.В., Шанин А.А., Шевирова Н.И. – 2-е изд., доп. – М.: Фонд «Институт
экономики города», 2002. с. 16
39
39
состояния муниципальных образований. На федеральном уровне была
разработана целевая программа на 2000-2014 годы государственной
поддержки развития муниципальных образований и создания условий
для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. В рамках целевой программы функционировал Всероссийский
центр муниципальной информации (ВЦМИ), Институтом государственного управления и кадровой политики Российской экономической
академии им. Г.В. Плеханова были созданы «Система основных показателей для анализа и прогнозирования социально-экономического
развития муниципальных образований» и «Методика анализа и прогнозирования социально-экономического развития муниципального
образования». Но при реализации указанных методических разработок на практике возникло немало проблем, связанных, в частности, с
громоздкостью и сложностью системы показателей, в значительной
степени дублирующей структуру «Паспорта города» Госкомстата. В
2001 году выполнение целевой государственной программы практически приостановилось, так как было ликвидировано Министерство
по делам федерации, национальной и миграционной политики (Минфедерации РФ), являвшееся основным разработчиком и заказчиком
программы.
Таким образом, на федеральном уровне формирование единой
методики оценки социально-экономического положения муниципальных образований, широко востребованной на практике, не сложилось,
и, в большей степени, в силу объективных причин. Основная из таких
причин – значительные различия между муниципальными образованиями, проявляющиеся уже на первых шагах углубленного анализа
социально-экономического состояния муниципальных образований.
Попытка учета хотя бы части различий специфическими показателями
приводит к значительному разрастанию системы показателей. Но так
как для каждого муниципального образования фактическими данными
обеспечены лишь часть показателей, то в итоге социально-
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]