Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комплексный подход к оценке социально-экономического состояния муниципальных образований. Учебное пособие
.pdf
20
нистрации компетентного специалиста, так как закон не устанавливает каких-либо квалификационных требований. Во-вторых, отправить в
отставку не оправдавшего доверия главу местной администрации
сложно, так как процедура отзыва избирателями в соответствии с новым Федеральным законом практически невыполнима. В-третьих, избранный глава администрации может оказаться зависим от сил, приведших его к власти на выборах.
Второй и третий варианты построения модели муниципальной
власти близки, так как предусматривают участие населения в формировании только одной ветви власти – законодательной; во втором варианте население избирает депутатов в состав представительного органа местного самоуправления и отдельно его председателя, который
одновременно будет главой муниципального образования; в третьем
варианте население избирает только депутатов в состав представительного органа местного самоуправления, избранный депутатами
председатель становится главой муниципального образования, однако
степень доверия населения такому главе может быть низка, так как
его избрали в депутаты жители только одного избирательного округа.
Привлечение на конкурсной основе управляющего на должность главы местной администрации имеет ряд преимуществ: во-первых, это
возможность четкого разделения политических и хозяйственных
функций в муниципальном образовании, во-вторых, по итогам конкурса можно выбрать специалиста, отвечающего квалификационным
требованиям, в-третьих, в контракте можно установить четкие критерии оценки качества работы главы местной администрации и условий
досрочного расторжения контракта.
Наличие нескольких, предлагаемых законом, возможных вариантов организации муниципального управления позволяет сделать
вывод о различной эффективности моделей муниципальной власти в
разных по типу муниципальных образованиях. Таким образом, адекватная типология муниципальных образований могла бы указать на
предпочтительный выбор той или иной, наиболее подходящей данно-
21
21
му типу муниципальных образований, модели организации муниципального управления.
С учетом указанных особенностей формирования органов местного самоуправления можно сделать вывод, что при сложности и многообразии задач, которые государство ставит сегодня перед органами
местного самоуправления, последние получили законодательно закрепленные полномочия принимать стратегические решения и формировать собственную политику в вопросах местного значения. Наиболее важным стратегическим вопросом местного значения можно назвать принятие и организацию выполнения планов, программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Однако в понимании термина «развитие» применительно к
муниципальному образованию в научных публикациях можно обнаружить несколько точек зрения. Так П.А. Ореховский 8, развивая теорию эволюции города Дж. Форрестера, характеризует фазу развития
города тем, что количество единиц жилья и его общая площадь, а
также объем общественных благ в расчете на душу населения увеличиваются быстрее, чем количество жителей и общее количество рабочих мест. Именно указанным соотношением развитие отличается от
других фаз эволюции урбанизированных территорий – роста, стагнации и упадка.
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ содержит понятие устойчивого развития территорий 9 – это обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности
человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего
и будущего поколений.
8
Борисов А., Ореховский П. Города: системный анализ //Муниципальная экономика,
2002. №3(11)
9
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ, ст. 1
22
22
В словаре С.И. Ожегова можно найти два относительно противоположных толкования термина «развитие». В первом случае развитие - это «процесс закономерного изменения, перехода из одного состояния в другое, более совершенное; переход от старого качественного состояния к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему». Во втором случае под термином «развитие» понимается «процесс доведения до определенной степени духовной, умственной зрелости, сознательности культурности... до определенной степени силы,
мощности, совершенства». И первое, и второе значения определяют
некоторый процесс изменений, однако в первом случае процесс развивается закономерно (независимо от чьей-либо воли), во втором случае в большей степени предполагается наличие проявления чьей-либо
воли (управляющего воздействия).
По сути, указанные формулировки отражают сложившиеся варианты принципиального отношения к развитию как функции муниципального управления. Согласно первому варианту вопрос об управлении развитием муниципального образования как сложной социально-экономической системы ставить вообще не следует, так как развитие будет осуществляться само собой и в правильном направлении на
основе исторически сложившихся объективных закономерностей. Поэтому основное внимание в муниципальном управлении следует уделить текущим задачам и решению возникающих проблем. В.Е. Рохчин
и К.Н. Знаменская называют такой вариант развития «инерционным»
и указывают, что так или иначе сторонники такого варианта столкнутся с невозможностью продолжения движения прежним курсом из-за
вхождения в зону социально-экономического кризиса, обусловленного новыми условиями хозяйствования, изменением геополитической
обстановки, истощением традиционной ресурсной базы и т.п. 10. Потребуется «антикризисный» план развития, с конкретными целями и
10
Рохчин В.Е., Знаменская К.Н. Проблемы научного обеспечения стратегического плани-
рования развития муниципального образования – СПб.: «Российский научный центр
МСУ», 2000
23
23
критериями их достижения. Сторонники второго варианта, полагающие, что развитие есть проявление определенной воли субъекта
управления, считают, что ключевым моментом является обязательное
определение цели развития. Цели должны быть отобраны из множества различных вариантов и экономически обоснованы. Критерием выбора целей развития при прочих равных условиях становится максимально возможный социальный эффект, т.е. необходимость наилучшим образом удовлетворить социальные потребности населения муниципального образования по возможно более высоким социальным
нормативам и стандартам. Аргументом в пользу второго варианта указывают то, что только управляемое, целенаправленное развитие наилучшим образом дает возможность распорядиться ресурсами и достичь минимальных затрат при максимальном положительном эффекте 11. При этом целевой подход во втором из описанных вариантов
нельзя понимать как игнорирование объективных закономерностей
развития. Целевой подход предполагает наличие нескольких реальных
«сценариев» развития, из которых выбирается наилучший и ему следуют. В противоположность целевому подходу к развитию (при отказе в постановке целей) на практике реализуется одновременно несколько реальных «сценариев», но из-за ограниченности ресурсов ни
один из них не реализуется полностью.
В зарубежных исследованиях и правовых актах понятие «развитие» прежде всего увязано с укреплением экономической базы поселений путем привлечения инвестиций и, соответственно, увеличением
налогового потенциала и созданием новых рабочих мест. Это «местное экономическое развитие» (Local Economic Development12).
В нашей стране важной особенностью экономического развития
является необходимость сочетать развитие местной экономической
базы с решением социальных задач. Это «социально-экономическое
11
Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйст-
вом. – М.: Московский общественный научный фонд, 1997
12
Blakely Edvard J., Bradshaw Ted K. Planning Local Economic Development. Theory and
Practice. Third Edition – International Educational and Professional Publ. 2002
24
24
развитие на местном уровне». Подтверждает социальноэкономический характер развития и анализ системы муниципального
управления (см. рис. 1). Представляя процесс развития муниципального образования как совокупность этапов, начиная с постановки целей
и задач развития и заканчивая оценкой деятельности органов местного
самоуправления по их реализации, можно на разных этапах развития
муниципального образования проследить изменения баланса прямой и
обратной связей в представленной схеме муниципального управления.
Субъект управления (органы местного самоуправления) осуществляет
прямое управленческое воздействие на объект управления (муниципальное образование) и всю совокупность составляющих его элементов и связей между ними. Объект управления, муниципальное образование, определяемое базовыми и изменяемыми характеристиками,
также оказывает активное влияние на субъект управления, выражаемое в обратных связях. При постановке целей и задач развития муниципального образования определяющей является обратная связь:
субъект оценивает потребности объекта управления, выделяя из них
наиболее общественно значимые 13. При оценке результатов деятельности субъекта управления влияние объекта управления (обратная
связь) также определяющее, поскольку результаты деятельности
субъекта могут быть оценены только изменившимся состоянием объекта управления. И только в процессе реализации основных целей, задач развития определяющую роль играть будет играть субъект управления (прямая связь).
Трактовка еще более сложного понятия «комплексное социально-экономическое развитие» также вызывает проблемы, поскольку
четкого определения понятия в законах нет. Цель, с которой понятие
использовано в Федеральных законах «Об основах организации местного самоуправления» №154-ФЗ и новом №131-ФЗ от 06.10.03, заключается в том, чтобы обозначить качественно новое явление в жизни российских поселений – перехода от государственного управления
13
Архипова Н.И. и др. Исследование систем управления. – М.: ПРИОР. 2002
25
25
на местах к становлению нового института власти в государстве – института местного самоуправления. Поэтому мнения в трактовке понятия опять разделились, но из них можно выделить четыре основные
позиции.
Сторонники первой позиция под комплексным социальноэкономическим развитием понимают развитие инфраструктуры муниципального образования 14. К представителям этого направления
принципиально можно отнести и тех, кто под комплексным социально-экономическим развитием понимает не только развитие городской
инфраструктуры, но и развитие хозяйственной деятельности органов
местного самоуправления посредством управления муниципальной
собственностью. Эти мнения объединены на основе того, что развитие
города как целостного социально-экономического образования представителями этих направлений не рассматривается в качестве главной
задачи развития. Но как бы широко ни ставился вопрос о ведении хозяйственной деятельности органами местного самоуправления, эта
деятельность не может обеспечить всех направлений жизнедеятельности муниципального образования.
Позиция вторая, доминировавшая в исследованиях начала 1990х, сводится к тому, что под комплексным социально-экономическим
развитием поселения понимается «генеральный план застройки» или
«генеральный план капитального строительства». В качестве довода
для такого понимания указывался комплексный характер указанных
планов, поскольку при строительстве крупных промышленных, социально-культурных объектов планировалась застройка поселения и жилыми зданиями и зданиями социально-бытового назначения с учетом
определенных социальных стандартов, которые входили в строительные нормы и правила. Однако в условиях административной экономики указанные планы отражали, по существу, интересы того ведомства, которое их разрабатывало. Исходя из своей природы, генераль-
14
Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйст-
вом. – М.: Московский общественный научный фонд, 1997
26
26
ные планы не являлись планами развития муниципальных образований как целостных социально-экономических систем. Эти планы учитывали в какой-то мере интересы конкурирующих ведомств, представленных на территории поселения, однако интересы населения
учитывались лишь в той мере, в какой это служило интересам производства, в частности, обеспечивало привлечение производственных
кадров (за счет, например, более быстрого обеспечения жильем).
Позиция третья заключается в том, что муниципальное образование понимается как целостное социально-экономическое явление,
которое имеет свои внутренние законы развития, и если гражданам
(жителям поселения) законом предоставлено право ставить и решать
вопросы развития муниципального образования, то термин «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» должен относиться не к отдельным сферам жизнедеятельности
муниципального образования, а ко всему муниципальному образованию, включая наряду с традиционно муниципальными сферами жизнедеятельности (такие как ЖКХ, организация транспортных перевозок, услуги торговли и бытового обслуживания) и иные сферы, в том
числе взаимодействие с органами государственной власти, с органами
местного самоуправления других муниципальных образований, с экономическими структурами различных форм собственности, формирование и развитие системы подготовки жителей к осуществлению местного самоуправления, развитие духовной жизни муниципального
образования и др. В соответствии с таким походом А.Г. Воронин, В.А.
Лапин и А.Н. Широков 15 дают содержательное определение комплексного социально-экономического развития муниципального образования – «это управляемый процесс изменений в различных сферах
жизни населения, имеющий своей целью достижение определенного
уровня развития духовной и экономической сфер на территории муниципального образования, с наименьшим ущербом для природных
15
Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйст-
вом. – М.: Московский общественный научный фонд, 1997с. 43
27
27
ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения и интересов государства» .
Четвертая позиция сформировалась на рубеже 21 века и характеризуется распространением планов комплексного социальноэкономического развития с элементами стратегии. Согласно В.Е. Рохчину и К.Н. Знаменской 16 «стратегическое планирование представляет собой особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение
таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация
которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям
внешней среды».
Первые попытки создания стратегических планов развития территории были основаны на так называемом ресурсном подходе, когда
проводилась оценка ресурсного потенциала территории, и на ее основе разрабатывались стратегические приоритеты развития территории.
Но в то же время подменялась цель развития территории. Ею было не
достижение нового качества, а освоение имеющихся ресурсов. Следовательно, из рассмотрения выпадает ряд составляющих местного развития, прежде всего – социальных. Для стратегических планов, основанных на европейском опыте в рамках программ TACIS, характерной
особенностью является изучение общественного мнения населения
муниципальных образований и экспертов (работников администрации). То есть, разработка стратегии велась в основном социологическими методами, без серьезного анализа возможностей территории.
Как правило, эти планы пользовались широкой общественной поддержкой, но так и остались нереализованными 17.
16
Рохчин В.Е., Знаменская К.Н. Проблемы научного обеспечения стратегического плани-
рования развития муниципального образования – СПб.: «Российский научный центр
МСУ», 2000
17
Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление. М.: Финансы и статистика.
2004, с.51
28
28
Руководителями центра социально-экономического проектирования ИРЭ РАН В.Е. Рохчиным и К.Н. Знаменской предложен альтернативный подход к стратегическому планированию города18, обладающий целым рядом достоинств. Во-первых, объектом стратегического планирования комплексного социально-экономического развития города выступают все отрасли и сферы жизнедеятельности города,
а также протекающие в границах его территории экономические и социальные процессы. Во-вторых, стратегический план рассматривается
лишь как краткий документ презентационного характера, содержащий
систему мер и проектов, направленных на создание условий для реализации приоритетных функций города, определенных в качестве его
стратегического выбора. Более важными и подробными являются
концепция и программа комплексного социально–экономического
развития. Концепция перспективного комплексного социально–
экономического развития города – прогнозно-аналитический документ, содержащий систему представлений о стратегическом выборе,
стратегических целях и приоритетах развития города, основные положения местной социально–экономической политики (стратегий) в
разрезе ее отдельных составляющих и средства реализации указанных
целей. Программа комплексного социально–экономического развития
города – реализующий концепцию прогнозно–аналитический документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на достижение
намеченных целей социально–экономического развития города. Втретьих, ядром концепции развития является стратегический выбор
города, понимаемый как совокупность приоритетных функций, выполнение которых в рассматриваемой перспективе должно обеспечить
достижение главных целей комплексного социально–экономического
развития города. Приоритетные функции определяются авторами как
18
Стратегическое планирование развития города России: системный подход / Рохчин
В.Е., Жилкин С.Ф., Знаменская К.Н.; Российская академия наук, Ин-т проблем региональной экономики. – СПб.: ИРЭ РАН, «Скифия-принт», 2004
29
29
ключевые отрасли и виды деятельности, определенные в качестве
«полюсов роста» (отрасли специализации, градообразующие, домини-
рующие, т.е. обладающие эффектом мультипликатора) 19. Однако, как
указывают авторы, технологический процесс формирования концепции и программы социально-экономического развития муниципального образования достаточно сложен, так как он должен включать целый
ряд работ прогнозно-аналитического характера, к которым относятся:
анализ внутренних закономерностей и стартовых условий развития
муниципального образования, анализ влияния внешних факторов, мониторинг и оценка социально-экономического состояния муниципального образования, разработка стратегических целей развития и
т.д.
Еще один из современных подходов к пониманию стратегии
комплексного социально-экономического развития базируется на идее
конкуренции территорий, выдвинутой и обоснованной в работах американского экономиста М. Портера. С данной точки зрения стратегия
развития представляет собой способ позиционирования территории с
целью приобретения долгосрочных конкурентных преимуществ. Названный подход может быть назван «кластерным», так как комплексно оценить конкурентные преимущества территории и наметить пути
повышения ее устойчивого и эффективного развития предлагается
формированием на территории муниципального образования промышленных кластеров. Различные варианты реализации кластерного
подхода в нашей стране можно найти в работах А.Г. Воронина, А.А.
Мигранян, Ж. Мингалевой, С. Ткачева и других. Промышленный кластер – это географически ограниченная группа подобных, взаимосвязанных или взаимодополняющих организаций с активными связями и
каналами для осуществления деловых сделок и контактов 20. Они со-
19
Рохчин В.Е., Знаменская К.Н. Проблемы научного обеспечения стратегического плани-
рования развития муниципального образования – СПб.: «Российский научный центр
МСУ», 2000
20
Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление. М.: Финансы и статистика.
2004, с.53
30
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]