Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Комментарий к Федеральному закону от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»-1
.pdf
Статья 10. Особенности создания, реорганизации и ликвидации высших учебных
заведений, регламентации осуществляемой ими образовательной деятельности
1. Вопросы создания и реорганизации высшего учебного заведения регулируются
законодательством Российской Федерации.
Высшие учебные заведения, реализующие военные профессиональные образовательные
программы (военно-учебные заведения), могут быть созданы только Российской Федерацией.
2. Порядок создания, реорганизации и ликвидации федеральных высших учебных заведений
определяется Правительством Российской Федерации, если иное не установлено федеральными
законами и указами Президента Российской Федерации.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять
управление высшими учебными заведениями, находящимися в ведении субъектов Российской
Федерации по состоянию на 31 декабря 2004 года, реорганизацию и ликвидацию указанных высших
учебных заведений. Такие реорганизация и ликвидация осуществляются органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации по согласованию с федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере образования.
Порядок создания, реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений,
функции учредителя которых выполняют органы местного самоуправления городских округов,
устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации местными
администрациями городских округов.
Порядок реорганизации и ликвидации муниципальных высших учебных заведений, функции
учредителя которых выполняют органы местного самоуправления муниципальных районов,
устанавливается в соответствии с законодательством Российской Федерации местными
администрациями соответствующих муниципальных районов.
Негосударственные высшие учебные заведения создаются учредителем (учредителями) в
порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
2.1. Федеральные университеты создаются в форме автономного учреждения, в том числе на
базе государственных высших учебных заведений, находящихся в ведении Российской Федерации, и
научных организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти,
государственных академий наук, их региональных отделений, Правительством Российской
Федерации по решению Президента Российской Федерации.
При создании федеральных университетов Правительство Российской Федерации учитывает
предложения органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
подготовленные на основании программ социально-экономического развития субъектов Российской
Федерации.
Развитие федеральных университетов осуществляется в рамках программ, одобренных
Правительством Российской Федерации и предусматривающих условия осуществления и критерии
оценки эффективности образовательного процесса, интеграцию образовательной и научноисследовательской деятельности, модернизацию и совершенствование материально-технической
базы и социально-культурной инфраструктуры, интеграцию в мировое образовательное
пространство.
Перечень показателей и критерии оценки эффективности деятельности федеральных
университетов в части обеспечения высокого уровня образовательного процесса, исследовательских
и технологических работ устанавливаются федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере образования.
101
3. Утратил силу с 1 января 2011 г.
4. Утратил силу с 1 января 2011 г.
5. Утратил силу с 1 января 2011 г.
6. Утратил силу.
7. Утратил силу с 1 января 2011 г.
8. Утратил силу с 1 января 2011 г.
9. Утратил силу с 1 января 2011 г.
10. Утратил силу с 1 января 2011 г.
Комментарий к ст. 10
1. Комментируемая статья претерпела существенные изменения, вступившие в силу с
1 января 2010 г. и внесенные:
1) Федеральным законом от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием
правового положения государственных (муниципальных) учреждений»;
2) Федеральным законом от 8 ноября 2010 г. № 293-ФЗ.
Так, в частности ранее действовавший п. 1 комментируемой статьи предусматривал,
что регламентация вопросов создания и реорганизации высшего учебного заведения
обеспечивается исключительно Законом РФ «Об образовании», что нельзя было признать
удовлетворительным.
В настоящее время, предусмотрена норма, согласно которой вопросы создания и
реорганизации высшего учебного заведения регулируются законодательством РФ.
К законодательству РФ, регулирующему отношения, вязанные с созданием,
реорганизаций и ликвидаций высших учебных заведений можно отнести, в частности:
Гражданский кодекс РФ;
Бюджетный кодекс РФ;
Закон РФ «Об образовании»;
Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном
образовании»;
Федеральный закон «О некоммерческих организациях»;
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной
регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и др.
2. Порядок создания, реорганизации и ликвидации высших учебных заведений
имеет отличия в зависимости от статуса учредителя высшего учебного заведения:
1) для федеральных высших учебных заведений – определяется Правительством РФ
(иные правила могут быть установлены федеральными законами и указами Президента РФ;
2) для высших учебных заведений, находящихся в ведении субъектов РФ по
состоянию на 31 декабря 2004 г. – реорганизация и ликвидация осуществляется органами
государственной власти субъектов РФ по согласованию с Минобрнауки России;
102
3) для муниципальных высших учебных заведений, функции учредителя которых
Государственное и муниципальное учреждение.
Частное учреждение.
Автономное
учреждение.
Бюджетное
учреждение.
Казенное учреждение.
Имущество находится на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ).
Порядок финансового обеспечения деятельности определяется
законом.
Полностью или
частично
финансируется
собственником.
Финансовое обеспечение выполнения
государственного (муниципального) задания
осуществляется в виде субсидий из
соответствующего бюджета.
Финансовое
обеспечение
деятельности
осуществляется за
счет средств
соответствующего
бюджета и на
основании бюджетной
сметы (ст. 221 БК
РФ).
Без согласия
Без согласия
Не вправе отчуждать
Не вправе отчуждать
выполняют органы местного самоуправления городских округов – устанавливается в
соответствии с законодательством РФ местными администрациями городских округов;
4) для негосударственных высших учебных заведений – создание, реорганизация,
ликвидация осуществляется учредителем (учредителями) в общем порядке, установленном
законодательством РФ.
Высшие учебные заведения создаются в организационно-правовой форме
учреждения, которое является некоммерческой организацией, созданной собственником для
осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого
характера (п. 1 ст. 120 ГК РФ).
Говоря о классификации учреждений применительно к нормам ГК РФ предусмотрено
выделение 2 групп:
частное учреждение (создано гражданином или юридическим лицом);
государственное или муниципальное учреждение (создано РФ, субъектом РФ,
муниципальным образованием).
Причем, в соответствии с изменениями, внесенными в ГК РФ (п. 2 ст. 20) и
Федеральный закон «О некоммерческих организациях», Федеральным законом от 8 мая 2010
г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных) учреждений» государственное или муниципальное учреждение
подразделяется на следующие типы:
автономного учреждения;
бюджетного учреждения;
казенного учреждения.
Основные особенности организационно-правовых форм учреждений:
103
собственника не
вправе
распоряжаться
недвижимым
имуществом и особо
ценным движимым
имуществом (п. 3,
3.1 ст. 3
Федерального
закона «Об
автономных
учреждениях»).
собственника не
вправе распоряжаться
особо ценным
движимым
имуществом (п. 11, 12
ст. 9.2 Федерального
закона «О
некоммерческих
организациях»).
Крупная сделка
может быть
совершена только с
предварительного
согласия
соответствующего
органа (п. 13 ст. 9.2
Федерального закона
«О некоммерческих
организациях»).
либо иным способом
распоряжаться
имуществом без
согласия
собственника
имущества.
либо иным способом
распоряжаться
имуществом,
закрепленным за ним
собственником или
приобретенным за
счет средств,
выделенных
собственником на
приобретение такого
имущества.
Не вправе размещать
денежные средства на
депозитах в
кредитных
организациях, а также
совершать сделки с
ценными бумагами,
если иное не
предусмотрено
федеральными
законами.
Не вправе
предоставлять и
получать кредиты
(займы), приобретать
ценные бумаги.
Субсидии и
бюджетные кредиты
не предоставляются.
104
Вправе осуществлять приносящую доходы
деятельность лишь постольку, поскольку это
служит достижению целей, ради которых
оно создано, и соответствующую этим
целям, при условии, что такая деятельность
указана в его учредительных документах.
Доходы, полученные от такой деятельности,
и приобретенное за счет этих доходов
имущество поступают в самостоятельное
распоряжение.
Вправе осуществлять
приносящую доходы
деятельность в
соответствии с
учредительными
документами.
Доходы, полученные
от указанной
деятельности,
поступают в
соответствующий
бюджет
45
.
Вправе осуществлять
приносящую доходы
деятельность, только
если такое право
предусмотрено в его
учредительном
документе (доходы от
такой деятельности, и
приобретенное за
счет этих доходов
имущество
поступают в
самостоятельное
распоряжение).
Отвечает всем
находящимся у него
на праве
оперативного
управления
имуществом (кроме
недвижимого
имущества и особо
ценного
движимого).
Собственник не
несет
ответственность.
Отвечает всем
находящимся у него
на праве
оперативного
управления
имуществом (кроме
особо ценного
движимого
имущества).
Собственник не несет
ответственность
46
.
Отвечает находящимися в его распоряжении
денежными средствами.
При недостаточности денежных средств
субсидиарную ответственность несет
собственник.
Положение о формировании государственного задания в отношении федеральных
бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения
государственного задания утверждено постановлением Правительства РФ от 2 сентября 2010
г. № 671. Обращаем также внимание постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. №
538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории
особо ценного движимого имущества».
государственных учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных
федеральными казенными учреждениями платных услуг и осуществления иной приносящей доход
деятельности применяются с 1 января 2012 г.; в части зачисления в бюджет субъекта РФ или местный бюджет
доходов от оказания платных услуг и осуществления иной приносящей доход деятельности соответственно
казенными учреждениями субъекта РФ или муниципальными казенными учреждениями до 1 января 2012 г.
применяются к правоотношениям, возникающим в соответствии с законом субъекта РФ или нормативным
правовым актом уполномоченного органа местного самоуправления, указанными в ч. 16 ст. 33 Федерального
закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ.
Порядок создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных
45
Особенности применения: в части зачисления в федеральный бюджет доходов от оказания
46
Не применяется к правоотношениям, возникшим до 1 января 2011 г.
105
учреждений и внесения в них изменений утвержден постановлением Правительства РФ от 26
июля 2010 г. № 539 (вступил в силу с 1 января 2011 г.).
В связи с принятием Федерального закона от 8 ноября 2010 г. № 293-ФЗ ст. 33 Закона
РФ, определявшая порядок создания образовательных учреждений и регламентация
образовательной деятельности утратила силу с 1 января 2011 г.
Федеральный закон «О некоммерческих организациях» предусматривает 2 способа
создания некоммерческой организации (ст. 13):
в результате ее учреждения;
в результате реорганизации существующей некоммерческой организации
В самом общем виде, создание некоммерческой организации в результате ее
учреждения осуществляется по решению учредителей (учредителя).
При создании некоммерческой организации в форме бюджетного или казенного
учреждения решение о создании принимается в порядке, утвержденном (п. 2 ст. 13
Федерального закона «О некоммерческих организациях»):
1) Правительством РФ – для федеральных бюджетных или казенных учреждений;
2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ – для
бюджетных или казенных учреждений субъектов РФ;
3) местной администрацией муниципального образования – для муниципальных
бюджетных или казенных учреждений.
Лица, уполномоченные выступать учредителями некоммерческой организации,
определяются ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях»:
полностью дееспособные граждане;
юридические лица.
Данные положения в силу норм п. 4.1, 4.2 ст. 1 Федерального закона «О
некоммерческих организациях» не распространяются на казенные и бюджетные учреждения.
Особенности полномочий лиц на создание некоммерческой организации
определяются ее организационно-правовой формой.
Вместе с тем, перечень лиц, которые не вправе быть учредителем некоммерческой
организации предусмотрен п. 1.2 ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих
организациях».
Число учредителей некоммерческой организации по общему правилу законом не
ограничено.
В соответствии с п. 2 ст. 15 Федерального закона «О некоммерческих организациях»
учредителем бюджетного или казенного учреждения является:
1) Российская Федерация – в отношении федерального бюджетного или казенного
учреждения;
2) субъект РФ – в отношении бюджетного или казенного учреждения субъекта РФ;
3) муниципальное образование – в отношении муниципального бюджетного или
казенного учреждения.
В соответствии с п. 3, 4 Порядка создания, реорганизации, изменения типа и
ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов
федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений, утвержденного
постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 539 решение о создании
106
федерального учреждения путем его учреждения принимается Правительством РФ в форме
распоряжения.
Автономное учреждение может быть создано 2 способами (ст. 5 Федерального закона
«Об автономных учреждениях»:
путем его учреждения;
путем изменения типа существующего государственного или муниципального
учреждения.
Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в
федеральной собственности, принимается Правительством РФ на основании предложений
федеральных органов исполнительной власти (исключения могут быть предусмотрены
нормативным правовым актом Президента РФ).
Порядок рассмотрения Министерством образования и науки Российской Федерации
предложений о создании федеральных автономных образовательных учреждений путем
изменения типа существующих федеральных государственных образовательных учреждений
и проектов соответствующих решений Правительства Российской Федерации утвержден
приказом Министерства образования и науки РФ от 15 сентября 2008 г. № 261.
Порядок рассмотрения Министерством образования и науки Российской Федерации
предложений о создании федеральных автономных научных учреждений путем изменения
типа существующих федеральных государственных научных учреждений и проектов
соответствующих решений Правительства Российской Федерации, утвержден приказом
Министерства образования и науки РФ от 29 сентября 2008 г. № 273.
Формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа
существующего государственного или муниципального учреждения утверждена
постановлением Правительства РФ от 28 мая 2007 г. № 325 «Об утверждении формы
предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего
государственного или муниципального учреждения». Методические рекомендации по
заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа
существующего государственного или муниципального учреждения утверждены приказом
Минэкономразвития РФ от 20 июля 2007 г. № 261.
В силу положений п. 1, 2 ст. 6 Федерального закона «Об автономных учреждениях»
автономное учреждение может иметь только одного учредителя:
РФ в отношении автономного учреждения, которое создано на базе имущества,
находящегося в федеральной собственности;
субъект РФ в отношении автономного учреждения, которое создано на базе
имущества, находящегося в собственности субъекта РФ;
муниципальное образование в отношении автономного учреждения, которое создано
на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.
Исключение из общих правил об учредительстве высшего учебного заведения
предусмотрено для высших учебных заведений, реализующих военные профессиональные
образовательные программы (военно-учебные заведения), которые могут быть созданы
только РФ (абз. 2 п. 1 комментируемой статьи).
Типовое положение о военном образовательном учреждении высшего
профессионального образования утверждено постановлением Правительства РФ от 31
января 2009 г. № 82.
107
Руководство по организации работы высшего военно-учебного заведения
Министерства обороны Российской Федерации, утверждено приказом Минобороны РФ от 12
марта 2003 г. № 80.
Так, высшее военно-учебное заведение создается, реорганизуется и ликвидируется
Правительством РФ по представлению Министра обороны РФ. Полномочия учредителя
после создания (реорганизации) высшего военно-учебного заведения выполняет
Министерство обороны.
Пунктом 5 Типового положения о военном образовательном учреждении высшего
профессионального образования предусмотрены виды высших военно-учебных заведений:
военная академия;
военный университет;
военный институт.
Следующим за принятием решения о создании высшего учебного заведения следует
разработка и утверждение учредительных документов (ст. 14 Федерального закона «О
некоммерческих организациях», ст. 7 Федерального закона «Об автономных учреждениях»):
1) устав – частного, бюджетного или автономного учреждения;
2) устав либо в случаях, установленных законом, нормативными правовыми актами
Президента РФ или Правительства РФ, положение, утвержденные соответствующим
органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, для казенного учреждения;
Необходимо отметить, что в силу положений п. 1.1 ст. 14 Федерального закона «О
некоммерческих организациях» для утверждения уставов ряда учреждений требуется
разработка соответствующего правового акта, определяющего порядок указанных действий.
Требования учредительных документов некоммерческой организации обязательны
для исполнения как самой некоммерческой организацией, так и ее учредителями.
О содержании учредительных документов некоммерческой организации см. п. 3 ст. 14
Федерального закона «О некоммерческих организациях», п. 2 ст. 7 Федерального закона «Об
автономных учреждениях», п. 33 Порядка создания, реорганизации, изменения типа и
ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов
федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений, утвержденного
постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 539.
Необходимо отметить, что в силу положений п. 4.1, 4.2 ст. 1 Федерального закона «О
некоммерческих организациях» специальные положения о порядке государственной
регистрации некоммерческой организации (ст. 13.1 Федерального закона «О некоммерческих
организациях») не применяются к бюджетным и казенным учреждениям.
Кроме того, на основании п. 5 ст. 1 Федерального закона «О некоммерческих
организациях» действие этого закона в целом не распространяется на автономные
учреждения, если иное не установлено федеральным законом.
Таким образом, только частное учреждение подлежит государственной регистрации в
соответствии с положениями ст. 13.1 Федерального закона «О некоммерческих
организациях».
Для иных учреждений действуют общие положения о государственной регистрации
юридических лиц, предусмотренные ст. 51 ГК РФ, Федеральным законом от 8 августа 2001 г.
№ 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей».
108
Общие положения о реорганизации юридических лиц предусмотрены ст. 57-59 ГК
РФ, о реорганизации некоммерческих организаций – ст. 16 Федерального закона «О
некоммерческих организациях».
Предусмотрены 5 форм реорганизации некоммерческой организации:
слияние;
присоединение;
разделение;
выделение;
преобразование.
В соответствии с п. 2 ст. 18 Федерального закона «Об автономных учреждениях»
реорганизация автономного учреждения может быть осуществлена в 4 формах:
1) слияние двух или нескольких автономных учреждений;
2) присоединение к автономному учреждению одного учреждения или нескольких
учреждений соответствующей формы собственности;
3) разделение автономного учреждения на два учреждения или несколько учреждений
соответствующей формы собственности;
4) выделение из автономного учреждения одного учреждения или нескольких
учреждений соответствующей формы собственности.
Причем, автономные учреждения могут быть реорганизованы в форме слияния или
присоединения, если они созданы на базе имущества одного и того же собственника
Кроме того, п. 4 ст. 18 Федерального закона «Об автономных учреждениях»
установлено ограничение на реорганизацию автономного учреждения в том случае, когда это
повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан в социально-культурной
сфере, в том числе прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи и
бесплатного образования или права на участие в культурной жизни.
Формы реорганизации федеральных учреждений предусмотрены п. 8 Порядка
создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных
учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и
внесения в них изменений, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 июля
2010 г. № 539:
слияние;
присоединение;
разделение;
выделение.
Причем решение о реорганизации федерального учреждения принимается
Правительством РФ (в порядке, предусмотренном для создания) в форме распоряжения в
случае реорганизации в следующих формах:
разделение;
выделение;
слияние (если возникшее при слиянии юридическое лицо является федеральным
казенным учреждением);
присоединение (в случае присоединения федерального бюджетного или автономного
учреждения к казенному учреждению).
109
В иных случаях решение о реорганизации федерального учреждения в форме слияния
или присоединения принимается федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции и полномочия по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (п. 10 Порядка
создания, реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных
учреждений, а также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и
внесения в них изменений, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 июля
2010 г. № 539).
Однако если в результате реорганизации изменяется подведомственность
федерального учреждения (учреждений), решение принимается Правительством РФ.
От реорганизации необходимо отличать изменение типа государственного или
муниципального учреждения (ст. 17.1 Федерального закона «О некоммерческих
организациях»). При изменении типа учреждения в его учредительные документы вносятся
соответствующие изменения.
Изменение типа существующего бюджетного или казенного учреждения в целях
создания автономного учреждения, а также изменение типа существующего автономного
учреждения в целях создания бюджетного или казенного учреждения регламентировано ст.
18 Федерального закона «Об автономных учреждениях».
Так, в соответствии с п. 5 ст. 18 Федерального закона «Об автономных учреждениях»
бюджетное учреждение может быть создано по решению учредителя автономного
учреждения путем изменения его типа в порядке установленном соответствующим органом
государственной власти или местного самоуправления.
В соответствии с п. 15, 16 Порядка создания, реорганизации, изменения типа и
ликвидации федеральных государственных учреждений, а также утверждения уставов
федеральных государственных учреждений и внесения в них изменений, утвержденного
постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 539 решение об изменении типа
федерального учреждения в целях создания федерального казенного учреждения
принимается Правительством РФ в форме распоряжения.
В том случае, когда в результате изменения типа федерального учреждения создается
федеральное бюджетное учреждение, федеральное автономное учреждение решение
принимается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции и
полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в установленной сфере деятельности (п. 17, 18 Порядка создания,
реорганизации, изменения типа и ликвидации федеральных государственных учреждений, а
также утверждения уставов федеральных государственных учреждений и внесения в них
изменений, утвержденного постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 539).
Принятие правового акта об изменении типа федерального учреждения влечет
необходимость для федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции
и полномочия учредителя утверждения изменений, вносимых в устав учреждения
(утверждения устава в новой редакции) с прохождением процедуры государственной
регистрации изменений, вносимых в учредительные документы юридического лица (ст. 23
Федерального закона «О некоммерческих организациях» (не распространяется на казенные и
бюджетные учреждения), ст. 17 Федерального закона «О государственной регистрации
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»).
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]