Комментарий к Федеральному закону от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собстве

Разделкин А.Н.

Комментарий к Федеральному закону от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ

«Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в

муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

2010

1

УДК 347.7 ББК 67.404

Автор: Разделкин Александр Николаевич — юрист, специалист в сфере

гражданского и арбитражного права со стажем работы более 15 лет, юрисконсульт ЗАО

«КРАО».

Разделкин А.Н.

Комментарий к Федеральному закону от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Ай Пи Эр Медиа, 2010.

© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2010

До недавнего времени малому и среднему предпринимательству в РФ уделялось не заслуженно мало внимания. Ни для кого не секрет, что малое и среднее предпринимательство является оплотом экономического благосостояния государства в целом и отдельных его регионов в частности. В настоящее время в РФ действует ряд программ в поддержку малого и среднего предпринимательства и в соответствии с этими программами вступили в силу некоторые законодательные акты, в том числе и комментируемый Федеральный закон. Действие этих законодательных актов направлено на установление различных преференций субъектам малого и среднего предпринимательства, начиная от налоговых послаблений и заканчивая мерами по предоставлению льготной, преимущественной приватизации арендованного государственного и муниципального недвижимого имущества. В настоящее время государство всецело заинтересовано в развитии малого и среднего бизнеса, понимая, что этот сегмент экономики является значительной составляющей частью экономики страны в целом. Представляется, что преимущественное право приобретения недвижимо государственного имущества субъектов РФ и муниципального недвижимого имущества будет являться существенным подспорьем субъектам малого и среднего предпринимательства в развитии своего бизнеса и, тем самым, в решении экономических,

социальных и иных проблем государства.

2

Федеральный закон от 22 июля 2008 г.

№ 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты

Российской Федерации»

Статья 1. Отношения, регулируемые настоящим Федеральным законом

1.Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с отчуждением из государственной собственности субъектов Российской Федерации или из муниципальной собственности недвижимого имущества, арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства на день вступления в силу настоящего Федерального закона (далее также — арендуемое имущество), в том числе особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации арендуемого имущества.

2.Действие настоящего Федерального закона не распространяется на:

1) отношения, возникающие при отчуждении арендуемого имущества, переданного организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 24 июля 2007 г. №

209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (далее — Федеральный закон "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации");

2)отношения, возникающие при приватизации имущественных комплексов государственных или муниципальных унитарных предприятий;

3)недвижимое имущество, принадлежащее государственным или муниципальным учреждениям на праве оперативного управления;

4)недвижимое имущество, которое ограничено в обороте.

3. Отношения, связанные с участием субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации арендуемого имущества и не урегулированные настоящим Федеральным законом, регулируются Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (Далее — Федеральный закон "О приватизации государственного и муниципального имущества").

Комментарий к ст. 1

1. Комментируемый Закон направлен на оказание целенаправленной

государственной поддержки предприятиям малого и среднего бизнеса посредством

3

установления для них преимущественного права на участие в приватизации арендуемых ими объектов недвижимого имущества.

Комментируемая статья в п. 1 императивно устанавливает участников правоотношений, возникающих из норм комментируемого Закона. Это государственные исполнительные органы власти, либо муниципальные исполнительные органы власти, как представители собственника отчуждаемого, на основании комментируемого Закона имущества с одной стороны и субъекты малого и среднего предпринимательства, как приобретатель указанного имущества с другой стороны.

Объектом правового регулирования, на основании норм комментируемого Закона,

выступает недвижимое имущество, находящееся в государственной собственности субъектов РФ и муниципальной собственности. Прежде всего, необходимо иметь в виду,

что отчуждается недвижимое имущество. В соответствии со ст. 130 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ) к недвижимым вещам относят земельные участки, участки недр,

обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты,

перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. Делению вещей на движимые и недвижимые придается важное значение т. к. движимые и недвижимые вещи имеют различный правовой статус. Применительно к комментируемому Закону недвижимые вещи должны находиться в государственной собственности субъекта РФ или в муниципальной собственности. Вообще, собственность — понятие достаточно емкое, но кратко необходимо знать, что это такое. Собственность — исторически развивающиеся общественные отношения, которые характеризуют распределение (присвоение) вещей как элементов материального богатства общества между различными лицами (отдельными индивидуумами, общественными группами, классами, государством). Совокупность вещей, принадлежащих данному субъекту (собственнику) составляет объект —

собственность, или имущество соответствующего лица, поэтому отношения собственности называются также имущественными отношениями. Будучи законодательно урегулированы государством, они приобретают форму права собственности, которое включает полномочия собственника владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом.

Во всяком обществе важнейшее значение имеет собственность на средства производства (применительно к нормам комментируемого Закона — объекты недвижимости — земля, здания сооружения, как правило, являются средствами производства для субъектов малого и среднего предпринимательства), которая определяет и характер собственности на предметы потребления. Такая связь обусловлена тем, что процессу общественного производства принадлежит решающая роль в экономической

4

жизни общества. «Всякое распределение предметов потребления есть всегда лишь следствие распределения самих условии производства. Распределение же последних,

выражает характер самого способа производства»1. В ГК РФ не дается общего легального понятия права собственности. Вместе с тем контуры данного права и его место в общей системе гражданских прав, предусмотренных гражданским законодательством, должны быть определены достаточно точно. Право собственности является основополагающим правом, оказывающим влияние непосредственно или опосредованно, по существу, на все другие гражданские права, более характерные особенности права собственности, отличающие его от других гражданских прав, состоят в следующем.

Можно отметить несколько характерных особенностей права собственности:

право собственности — это первоначальное субъективное право, непосредственно вытекающее из закона. Право собственности является вещным правом;

право собственности представляет собой наиболее полное имущественное право,

предусмотренное гражданским законодательством. Оно основано на действии принципа дозволения, совершать любые действия, не запрещенные законом;

право собственности действует в течение всего времени, пока продолжает существовать соответствующее имущество, являющееся его объектом. Любая вещь должна иметь собственника;

право собственности основано на принципе: одна вещь — один собственник. Все другие вещные права на вещь имеют зависимый от права собственности характер.

Они могут существовать лишь постольку, поскольку имеется их основа — право собственности;

право собственности имеет исключительный характер: оно исключает все другие лица от осуществления правомочий, принадлежащих собственнику.

Комментируемый Закон особо подчеркивает, что объектом права собственности

для правоотношений, урегулированных в нем, является государственное имущество субъектов РФ, либо муниципальное недвижимое имущество. Государственная собственность как экономическая категория означает принадлежность имущества народу в лице избранных им представительных органов государственной власти. С этой точки зрения право государственной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ населению соответствующей территории, в лице избранного им

5

представительного органа государственной власти, а также устанавливающих порядок приобретения, использования и отчуждения государственного имущества.

В соответствии со ст. 214 ГК РФ субъектами права государственной собственности является Российская Федерация в целом (федеральная государственная собственность) либо субъект Российской Федерации — республика в составе Российской Федерации, край, область, автономная область, автономный округ, города Москва и Санкт-Петербург (государственная собственность субъекта РФ). Перечень объектов федеральной собственности неограничен. В ней может находиться любое имущество. Перечень объектов собственности субъектов РФ меньше — в ее состав не могут входить объекты исключительной федеральной собственности. Государственной собственностью признается вся земля и природные ресурсы, на которые не закреплено чье либо право собственности. Виды имущества, которые могут находиться только в государственной собственности, должны определяться федеральным законом. Впредь, до принятия такого закона, в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 30.11.1994 г. № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» действует порядок разграничения объектов федеральной собственности и собственности субъектов РФ, установленный Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (далее — Постановлению ВС РФ № 3020-1). В приложении 1 к Постановлению ВС РФ № 3020-1 определен перечень объектов исключительной федеральной собственности, а в приложении 2 — объектов, которые могут передаваться в собственность субъектов РФ. В настоящее время имущество, в том числе и недвижимое, распределяется на основании ст. 154 Федерального закона РФ от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Из норм комментируемого закона видно, что отчуждению подлежит не федеральное государственное имущество, а государственное имущество субъектов РФ. Применительно к комментируемому Закону основное внимание акцентируется на

6

государственной недвижимой собственности субъектов РФ и муниципальной недвижимой собственности и характерных особенностях, присущих этим видам собственности.

Муниципальная собственность не входит в состав государственной собственности. Самостоятельность муниципальной формы права собственности обеспечивается отделением местного самоуправления от системы государственных органов и гарантируется Конституцией РФ (ст. 132, 133). Правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом муниципальных образований, в соответствии с Конституцией РФ, принадлежат населению таких образований. При этом местное самоуправление должно обеспечивать населению самостоятельную реализацию этих правомочий.

Круг объектов, составляющих муниципальную собственность определен в ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-

ФЗ).

Перечень объектов, подлежащих передаче из государственной собственности в муниципальную, приведен в приложении 3 к Постановлению ВС РФ № 3020-1.

Возможность передачи государственного имущества субъекта РФ в муниципальный фонд имущества предусмотрена, также в ФЗ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ. В соответствии с Указом Президента РФ от 22.12.1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» передача имущества, находящегося в муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность возможна только с согласия органов местного самоуправления или по решению суда. Необходимо отметить, что имущество муниципальных образований

призвано удовлетворять интересы граждан, проживающих в этих муниципальных образованиях. Исходя из этого, целесообразно было бы, включить в комментируемый Закон требование об учете потребностей населения при передаче в собственность субъектам малого и среднего предпринимательства недвижимого имущества.

Согласно ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. При этом действует приоритет принадлежности земли и других природных ресурсов к объектам государственной собственности, если отсутствуют какие-либо доказательства принадлежности их к собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.

На практике земля действительно находится не только в государственной или муниципальной, но и в частной собственности. Право собственности на землю может быть признано за субъектами малого и среднего бизнеса (например,

7

сельскохозяйственный кооператив, фермер) (гл. 3 ЗК РФ). В связи с этим, необходимо иметь ввиду, что передача земельных участков, арендуемых малыми и средними предпринимателями им в собственность, на основании комментируемого Закона возможна только с соблюдением правил, установленных земельным законодательством.

Напротив, действующее законодательство не предусматривает возможности иметь

вчастной собственности участки недр или лесов. В соответствии со ст. 1.2 Закона РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах» недра, включая подземное пространство и содержащиеся в них полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются объектом исключительной государственной собственности. Соответственно участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, залога или отчуждения

виной форме.

Ограниченный оборот участков недр в Российской Федерации допускается путем предоставления их в пользование. Пользователями недр могут выступить субъекты малого или среднего предпринимательства независимо от форм собственности, если они наделены правом заниматься соответствующим видом деятельности. Но, исходя из того, что леса и недра не могут быть переданы в собственность, они не являются объектом правоотношений, возникающих из комментируемого Закона.

Таким образом, объектами правоотношений, возникающих из норм комментируемого закона могут выступать земельные участки, здания, сооружения, помещения находящиеся в аренде у субъектов малого и среднего предпринимательства. Это имущество должно находиться в государственной собственности субъектов РФ либо в муниципальной собственности. Это объективная сторона комментируемой статьи, т. е. то, на что направлено действие комментируемого Закона.

Другим, существенным условием, закрепленным в п. 1 комментируемой статьи является то, что указанное в статье недвижимое имущество на момент вступления комментируемого Закона в силу должно находиться у субъекта малого и среднего предпринимательства в долгосрочной аренде не менее трех лет (см. комментарий к ст. 3).

Аренда (от лат. arrendare — отдавать внаем) — предоставление имущества его хозяином во временное пользование другим лицам на договорных условиях, за плату. Современное легальное понятие «аренды» содержится в ст. 606 ГК РФ. В соответствии с этой статьей под договором аренды (имущественного найма) понимается гражданско-правовой договор, по которому одна сторона — арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить другой стороне — арендатору (нанимателю) за плату определенное имущество во временное владение и пользование или во временное пользование. Владеть и пользоваться арендованным имуществом арендатор обязан в соответствии с условиями

8

договора аренды, а в случае, если такие условия в договоре не определены, — в

соответствии с назначением имущества. Из определения договора аренды следует, что этот договор является возмездным (передача арендованного имущества может осуществляться только за плату), реальным (договор считается заключенным с момента передачи арендатору имущества, являющегося предметом аренды) и срочным (имущество передается арендатору во временное (на определенный срок) владение и (или)

пользование). При этом срочность является не обязательной характеристикой договора аренды, так как ГК РФ допускает возможность заключения договоров аренды без указания в них срока действия (бессрочные договоры). Необходимо подчеркнуть, что субъект малого и среднего предпринимательства имеет возможность стать собственником именно того недвижимого имущества, которое он арендует. Это вытекает из норм комментируемого Закона. Также, необходимо отметить, что комментируемый Закон предусматривает долгосрочную аренду недвижимого имущества, а в соответствии с ГК РФ, договор аренды недвижимого имущества, заключаемый сроком более чем на один год, подлежит государственной регистрации (ст. 651 ГК РФ).

Как было сказано выше, субъектами правоотношений, возникающих из норм комментируемой статьи, являются государство, органы местного самоуправления с одной стороны и субъекты малого и среднего предпринимательства с другой. Государство и органы местного самоуправления осуществляют распоряжение имуществом,

собственниками которого они являются посредством специальных органов, наделенных особыми полномочиями по управлению. ГК РФ в нормах, определяющих право государственной и муниципальной собственности (ст. 214, ст. 215) отсылает к ст. 125 ГК РФ для установления органов и лиц, которые осуществляют управление государственной и муниципальной собственность от имени владельца. При этом органы государственной власти и органы местного самоуправления представляют интересы собственно Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований.

Как видно из текста комментируемой статьи федеральное государственное имущество не подлежит отчуждению в целях реализации комментируемого Закона.

Отчуждению подлежит государственное имущество субъектов РФ. На уровне субъектов РФ органами государственной власти, правомочными своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде, являются органы законодательной (законодательные собрания, верховные советы, парламенты, думы и др.) и исполнительной (правительства, администрации, мэрии, департаменты и др.)

власти, а в ряде республик, входящих в состав РФ, также и президенты.

9

Органы государственной власти и органы местного самоуправления выступают в гражданских правоотношениях от имени РФ, субъектов РФ и муниципальных образований в рамках установленной для них компетенции без специальных поручений. Компетенцией по управлению и распоряжению государственным имуществом наделены комитеты по управлению имуществом краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Созданы и функционируют они, прежде всего, на основании Указа Президента РФ от 14.10.1992. № 1231 «Об утверждении типового положения о комитете по управлению имуществом края, области, автономной области, автономного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга, обладающем правами и полномочиями территориального агентства государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом». Исходя из того, что на федеральном уровне принят указ о типовом положении, субъекты РФ издают свои положения о комитетах по управлению имуществом субъекта РФ (например, постановление Администрации Новгородской области от 16.12.2004 г. № 277 «Об утверждении положения о комитете по управлению имуществом Новгородской области». Указанные комитеты в своей деятельности подотчетны высшему должностному лицу

(губернатору, главе администрации и т. п.) субъекта. В некоторых субъектах РФ комитет подотчетен еще и законодательному собранию субъекта РФ (областной думе, законодательному собранию и т. п.). При осуществлении полномочий по управлению и отчуждению (приватизации) государственного имущества комитет по управлению имуществом подотчетен, также Министерству государственного имущества РФ.

Местное самоуправление — это основной базовый, самый приближенный к населению элемент власти в государстве. Это первая ступень государственного управления, которая выступает самым действенным механизмом воздействия граждан на управление. Единой системы органов самоуправления в России не существует, т.к. в соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления

самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

Глава 3 в ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приводит перечень вопросов местного значения, среди которых выделено владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения. Муниципальные образования имеют право создавать соответствующие комитеты по управлению муниципальным имуществом (например, решение Ставропольской городской Думы от 25.06.1997 г. № 95 «Об утверждении положения о комитете по управлению муниципальным имуществом города Ставрополь») на основании Устава муниципального

10