Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ О государственной регистрации уставов муниципальных образований
.pdfКожевников О.А., Гайворонская Т.А.
КОММЕНТАРИЙ к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ
«О государственной регистрации уставов муниципальных образований»
2011
1
УДК 342.9 ББК 67.401
Авторы:
Кожевников Олег Александрович — доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного права Уральской государственной юридической академии, начальник отдела правового обеспечения Комитета по юридической работе Администрации города Екатеринбурга.
Гайворонская Татьяна Александровна — заместитель генерального директора по правовым вопросам.
Кожевников О.А., Гайворонская Т.А.
Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».
© ООО «Ай Пи Эр Медиа», 2011
Издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», в котором на основе современных достижений конституционного, муниципального, административного права дается подробный и всесторонний анализ каждой статьи Закона с учетом судебной и правоприменительной практики.
Издание адресовано практическим работникам соответствующей сферы деятельности, студентам, преподавателям юридических вузов и специальностей и т.д.
2
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований"
(с изменениями от 18 октября 2007 г.)
Принят Государственной Думой 8 июля 2005 года Одобрен Советом Федерации 13 июля 2005 года
Статья 1. Государственная регистрация уставов муниципальных образований
1.Государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом.
2.Государственная регистрация муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для государственной регистрации уставов муниципальных образований.
3.Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований (далее - регистрирующие органы).
4.Регистрирующий орган:
1)проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации;
2)проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;
3)присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный
номер;
4)выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;
5)включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
Комментарий к ст. 1
1. Осуществление уполномоченными государственными органами регистрации уставов муниципальных образований является неотъемлемым элементом государственного управления, осуществляемого всеми органами государственной власти в присущих им формах и соответствующими средствами и методами.
Практика осуществления уполномоченными государственными органами государственной регистрации уставов муниципальных образований доказала, как только происходит ослабление контрольных функций государства на нормативно-правовом уровне, снижается общая эффективность публичной власти, в то же время снижение уровня осуществления уполномоченными органами контрольных функций порождает дополнительное нормативное регулирование.
3
Состояние местного самоуправления - важный фактор, характеризующий уровень развития государства и гражданского общества. Однако местное самоуправлении не может реализоваться, не будучи урегулированной правовыми нормами, адекватными его сущности и значения в РФ. В связи с этим, весьма важным представляется правовое регулирование такой сферы государственного управления как государственная регистрация уставов муниципальных образований, поскольку, как показывает судебная практика, основные причины возникновения споров в сфере применения норм муниципального права заключаются в недостаточном правовом регулировании вопросов местного самоуправления в уставе муниципальных образований, их противоречивость и неполнота.
Поскольку комментируемый Федеральный закон регламентирует порядок государственной регистрации основного документа муниципального образования – устава, то весьма важным, представляется пояснить, что представляет собой устав муниципального образования.
Устав муниципального образования — основной нормативно-учредительный акт, определяющий статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории данного муниципального образования1.
Свой устав, разработанный, принятый и зарегистрированный в установленном законом порядке обязано иметь каждое муниципальное образование. Устав муниципального образования занимает главное место среди других муниципальных нормативных правовых актов и является документом комплексного нормативного характера. В соответствии с ч. 2 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: «Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).»
Статья 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает вопросы, которые должны определяться уставом муниципального образования. При этом указанные вопросы делятся на те, которые в обязательном виде должны быть отражены в Уставе муниципального образования и на иные вопросы. К обязательным вопросам законодатель относит, в частности:
1)наименование муниципального образования;
2)перечень вопросов местного значения;
3)формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
1 Подсумкова А.А. Местное самоуправление в России: некоторые вопросы становления и развития.
Саратов, 2008. С. 58.
4
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления и др. (подробнее см. ст. 44 указанного Закона).
Остальные вопросы относятся к необязательным и включаются в устав муниципального образования по инициативе уполномоченных субъектов.
2. Государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. В соответствии положением о Министерстве юстиции РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 Министерство юстиции РФ (Минюст России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, в том числе в сфере исполнения уголовных наказаний, регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественные объединения, политические партии и религиозные организации, в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния, обеспечения установленного порядка деятельности судов и исполнения судебных актов и актов других органов, а также правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, общественные объединения, политические партии и религиозные организации, в сфере адвокатуры, нотариата, государственной регистрации актов гражданского состояния.
В соответствии с подп. 19 п. 7 указанного Положения на Министерство юстиции РФ
возложена функция по организации государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы.
Минюст России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои территориальные органы. Таким образом, непосредственно государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы Министерства юстиции РФ.
3. В соответствии с положениями комментируемой статьи территориальный орган Министерства юстиции РФ обладает рядом полномочий сфере государственной
регистрации уставов муниципальных образований.
Первым из названных полномочий является проверка соответствия устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ. Данное полномочие уполномоченного государственного органа вытекает из положения ч.2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», из которого следует, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется народом не в абсолютном режиме, а в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ.
5
Таким образом, устав муниципального образования, как основополагающий правовой акт, определяющий порядок реализации местного самоуправления на определенной территории должен соответствовать перечисленным законам и если эти требования не будут выполнены, то устав соответственно не будет зарегистрирован.
Следует также отметить, что законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ), - это основополагающий, базовый принцип конституционного права России, основанный на конституционном закреплении в Основном законе государства приоритета высшей юридической силы Конституции РФ, ее прямого действия и применения на всей территории Российской Федерации (ст. 15 Конституции РФ).
Следующее из полномочий — проверка соблюдения установленного в
соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования.
В соответствии со ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.
Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении. Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Следующее из полномочий территориального органа Министерства юстиции РФ:
присвоение уставу муниципального образования государственного регистрационного номера.
Решение о государственной регистрации устава муниципального образования, принятое регистрирующим органом, является основанием для внесения соответствующей записи в соответствующий государственный реестр и присвоения ему определенного государственного регистрационного номера. Отметим, что моментом государственной
6
регистрации признается внесение регистрирующим органом соответствующей записи в соответствующий государственный реестр.
Далее в комментируемой статье указано, что территориальный орган Министерства юстиции РФ наделен полномочием выдавать свидетельство о государственной
регистрации устава муниципального образования.
Форма свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования утверждена приказом Минюста РФ от 3 июля 2009 г. № 203 «Об утверждении форм свидетельств о государственной регистрации Устава муниципального образования».
В свидетельстве указывается наименование территориального органа Министерства юстиции РФ, принявшего решение о государственной регистрации устава муниципального образования, наименование и территориальный статус муниципального образования должность уполномоченного лица органа, принявшего решение о государственной регистрации), его подпись и дату выдачи свидетельства.
Последнее полномочие территориального органа Министерства юстиции РФ — включение сведений об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.
Устав, представленный на государственную регистрацию с соблюдением требований, установленных Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», Федеральным законом от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включается в государственный реестр.
Статья 2. Ведение государственного реестра уставов муниципальных образований
1.Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
2.Государственный реестр уставов муниципальных образований состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.
3.В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации включаются следующие сведения:
1)государственный регистрационный номер устава муниципального образования;
2)реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);
3)сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.
4.Сведения о муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований включаются в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации в соответствии с частью 3 настоящей статьи.
5.Ведение государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется регистрирующими органами.
6.Уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты о внесении изменений
вуставы муниципальных образований, сведения, включенные в государственный реестр уставов муниципальных образований, являются открытыми и общедоступными.
7
7. Порядок ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в государственный реестр уставов муниципальных образований, определяется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.
Комментарий к ст. 2
1. Термин «реестр» обозначает составляемый для определенных целей перечень предметов, явлений, событий, характеризующихся единством для составления перечня параметров единиц реестра, единством приемов обработки включаемых в реестр единиц и единой методикой использования зафиксированных в реестре сведений. Реестр может быть официальным или частным в зависимости от субъекта, инициировавшего составление реестра. По степени доступности для ознакомления с третьими лицами реестр может иметь публичный характер (с разной степенью публичности) или быть предназначен для индивидуального использования составителем.
В ч. 1 комментируемой статьи законодатель дает определение государственного реестра уставов муниципальных образований как сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований.
Порядок ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него, в соответствии с комментируемым Федеральным законом определен постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. №
350 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» и приказом Минюста РФ от 24 августа 2005 г. № 139 «Об утверждении
Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него».
2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от одноименного закона 1995 года унифицировал территориальную организацию местного самоуправления и предусмотрел образование во всех субъектах Российской Федерации четырех основных видов муниципальных образований:
поселений (городских и сельских);
муниципальных районов;
городские округа;
внутригородские территории городов федерального значения.
Исходя из этого, ч. 2 настоящей статьи определяет государственный реестр уставов муниципальных образований как «сводный», который включает в себя государственные реестры уставов муниципальных образований всех субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Правилами ведения государственного реестра муниципальных образований РФ для включения в государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации Глава муниципального образования должен предоставить в
8
территориальный орган Министерства юстиции РФ следующие документы (на бумажных и электронных носителях):
а) заявление, подписанное главой муниципального образования и составленное по установленной форме;
б) официальный текст закона субъекта Российской Федерации об установлении границ муниципального образования и наделении его соответствующим статусом (городское или сельское поселение, городской округ, муниципальный район), а для городов федерального значения - официальный текст закона об установлении границ внутригородских муниципальных образований;
в) копию устава муниципального образования, официально опубликованного (обнародованного) после его государственной регистрации;
г) копию свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.
Указанные сведения подлежат занесению в журнал сведений о муниципальных образованиях, внесенных в государственный реестр муниципальных образований Российской Федерации (приложение № 4 к приказу Минюста России от 23 августа 2005 г. № 138 «Об утверждении форм документов для ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации»).
3. Государственные реестры уставов муниципальных образований и муниципальных образований РФ в электронном виде представляют собой государственный информационный ресурс, содержащий в электронном виде тексты уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы, дополнительные сведения, а также сведения о муниципальных образованиях.
Государственный реестр ведется с использованием подсистемы «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационнотелекоммуникационного обеспечения Минюста России. Оператором информационной системы является Научный центр правовой информации при Минюсте России.
Ведение единого государственного реестра уставов муниципальных образований, расположенных на территории РФ, с оперативным обновлением содержащихся в них данных требует использования единых методологических, организационных и программнотехнических подходов с привлечением юридически формализованных способов формирования баз данных.
Поэтому ч. 3 комментируемой статьи четко определен тот перечень сведений, которые должны быть включены в государственный реестр уставов муниципальных образований, а именно:
государственный регистрационный номер устава муниципального образования;
реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);
сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.
Однако в приказе Минюста РФ от 14 февраля 2008 г. № 31 «Об утверждении Положения об организации работы по ведению государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации в
9
электронном виде» определен более широкий перечень сведений, содержащихся в государственном реестре уставов муниципальных образований. Согласно указанному приказу в государственном реестре содержатся:
государственные регистрационные номера уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы;
регистрационные номера муниципальных образований Российской Федерации,
атакже регистрационные данные о муниципальных образованиях;
реквизиты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в
уставы;
тексты уставов, муниципальных правовых актов о внесении изменений в
уставы;
дополнительные сведения.
При этом дополнительные сведения содержатся в государственном реестре в полнотекстовом виде и без текстов документов.
В полнотекстовом виде в государственном реестре содержатся следующие
дополнительные сведения:
а) решение представительного органа (схода граждан) муниципального образования о принятии устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав;
б) заключение структурного подразделения территориального органа на устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав;
в) заключение территориального органа на устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав;
г) приказ о регистрации устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав;
д) акты прокурорского реагирования (представления, протесты, заявления в суд); е) судебные акты (решения, постановления, определения); ж) письма;
з) заявление о включении муниципального образования в государственный реестр; и) заявление о внесении изменений в регистрационные сведения муниципального
образования.
Без текстов документов в государственном реестре содержатся дополнительные
сведения:
а) о результатах публичных слушаний по проекту устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав в случае, если проведение таких слушаний предусмотрено федеральным законом;
б) о протоколе заседания (схода граждан), на котором был принят устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав;
в) об источнике и дате официального опубликования (обнародования) проекта устава, проекта муниципального правового акта о внесении изменений в устав;
г) об источнике и дате официального опубликования (обнародования) устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав после его государственной регистрации.
10