Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ О государственной регистрации уставов муниципальных образований

должностных лиц, в результате которых нарушены права и свободы гражданина или созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и свобод, в том числе права на доступ к правосудию, могут быть обжалованы в суд. Никаких исключений из этого конституционного принципа, как уже неоднократно указывалось в решениях Конституционного Суда РФ, ни Конституция РФ, ни законодательство РФ не допускают (постановление Конституционного Суда РФ от 3 мая 1995 г. № 4-П "По делу о проверке конституционности статей 220.1 И 220.2 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В.А. Аветяна", постановление Конституционного Суда РФ от 13 ноября 1995 г. № 13-П "По делу о проверке конституционности части пятой статьи 209 Уголовнопроцессуального кодекса РСФСР в связи жалобами граждан Р.Н. Самигуллиной и А.А.Апанасенко").

Оспорить акт государственной регистрации может любое заинтересованное лицо (гражданин) и органы местного самоуправления, действующие в интересах муниципального образования. Следует отметить, что удовлетворение судом заявленного требования дает возможность оспорить все юридические действия, совершенные с момента недействительной регистрации и вступления в законную силу решения суда.

Статья 5. Предоставление сведений об официальном опубликовании (обнародовании) устава муниципального образования

Глава муниципального образования в течение 10 дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Комментарий к ст. 5

Отметим, что в любом демократическом государстве одной из важных гарантий прав является гарантированное Конституцией РФ требование о необходимости публикации нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающих права и законные интересы граждан и других субъектов права. Ведь знание законов не может быть чьей-то привилегией.

В силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии с указанным конституционным положением правоприменительные органы не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина.

21

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» определено, что проверяя соблюдение порядка опубликования нормативного правового акта, необходимо учитывать следующее.

В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права

исвободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования

ииным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Втом случае, когда нормативный правовой акт был опубликован не полностью (например, без приложений) и оспаривается в той части, которая была официально опубликована, порядок опубликования не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования нормативного правового акта не в полном объеме.

Статья 5 комментируемого Федерального закона определяет порядок предоставления сведений об официальном опубликовании (обнародовании) устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования.

Следует отметить, что согласно ч. 4 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования

22

порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

В соответствии с ч. 8 ст. 44 этого же Закона устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Согласно п. 3 ст. 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Из содержания указанных правовых норм следует, что порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, в том числе конкретные печатные издания, в которых они публикуются, и сроки опубликования, а также возможность использования других, помимо печатных, средств массовой информации и иных способов ознакомления с ними граждан, должны быть установлены в уставе муниципального образования.

Таким образом ст. 5 комментируемого Федерального закона на главу муниципального образования возлагается обязанность в течение десяти дней со дня официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования направить в соответствующий орган Министерства юстиции РФ следующие сведения:

сведения об источнике официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования;

сведения о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования

Указанные сведения наряду с другими сведениями, указанными в ч. 3 ст. 2 комментируемого Закона, будут включены в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Статья 6. О вступлении в силу настоящего Федерального закона и применении его отдельных положений

1.Настоящий Федеральный закон вступает в силу с 1 сентября 2005 года.

2.При государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, принятых до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, пункт 3 части 2 и пункт 3 части 4 статьи 3 настоящего Федерального закона не применяются.

23

Комментарий к ст. 6

Временные характеристики закона включают несколько моментов. Наиболее важными являются:

1) срок вступления закона в силу, превращение его в обязательный для исполнения

акт;

2) действие закона в определенных границах времени, распространение законодательных норм-правил на правоотношения прошедшего, настоящего или будущего времени.

Порядок официального опубликования федеральных нормативных правовых актов определен Федеральным законом Российской Федерации "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" и Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"

В комментируемой статье законодатель установил определенный порядок вступления настоящего Федерального закона в законную силу - 1 сентября 2005 г.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет порядок применения отдельных положений настоящего Федерального закона. Так, если уставы муниципальных образований и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований были приняты до дня вступления в силу комментируемого Федерального закона, то при осуществлении их государственной регистрации не все положения настоящего Федерального закона будут применяться. А именно в этом случае не будут применяться:

пункт 3 ч. 2 ст. 3, касающийся представления для государственной регистрации устава муниципального образования сведений об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава. Другими словами, для государственной регистрации таких уставов эти сведения представлять не требуется;

пункт 3 ч. 4 ст. 3, касающийся представления в регистрирующий орган таких же сведений, которые указаны в п. 3 ч. 3 этой же статьи, только имеющих отношение не к уставу муниципального образования, а к муниципальному правовому акту о внесении изменений в устав муниципального образования. Эти сведения, учитывая положение ч. 2 ст. 6 настоящего Закона, также представлять не нужно.

Статья 7. Государственная регистрация уставов муниципальных образований, зарегистрированных до дня вступления в силу настоящего Федерального закона

Уставы муниципальных образований, прошедшие государственную регистрацию до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, направляются в регистрирующий орган для присвоения им государственного регистрационного номера, выдачи свидетельства о государственной регистрации установленного образца и включения в государственный реестр уставов муниципальных образований в течение трех месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона. В

24

свидетельстве о государственной регистрации указываются орган, осуществивший государственную регистрацию данного устава, и дата его регистрации.

Комментарий к ст. 7

За время проведения реформы местного самоуправления муниципальными образованиями, образованными на территории Российской Федерации в соответствии с действующим федеральным законодательством, законодательством субъектов РФ были разработаны, опубликованы (обнародованы) приняты и зарегистрированы довольно большое количество уставов муниципальных образований. Принятый настоящим Федеральным новый порядок регистрации уставов муниципальных образований, учитывая уже сложившуюся практику, установил некоторые особенности для уставов муниципальных образований, прошедших государственную регистрацию до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, т.е. до 1 сентября 2005 г. Такие уставы до 1 декабря 2005 г. должны быть направлены главой муниципального образования в регистрирующий орган для присвоения им государственного регистрационного номера, выдачи свидетельства о государственной регистрации установленного образца и включения в государственный реестр уставов муниципальных образований. Отличие от основного порядка государственной регистрации состоит в том, что в пакет документов на регистрацию устава муниципального образования, прошедшего регистрацию до вступления в силу настоящего комментируемого закона не включены сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования, а также сведения о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. После внесения записи в государственный реестр уставов муниципальных образований в свидетельстве о государственной регистрации, указываются орган, осуществивший государственную регистрацию данного устава, и дата его регистрации.

Статья 8. О признании утратившими силу некоторых положений Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в связи с вступлением в силу настоящего Федерального закона

Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона признать утратившими силу пункт 16 статьи 5, пункты 3 и 4 статьи 8 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 35, ст. 3506).

Комментарий к ст. 8

Пункт 16 статьи 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относил к

25

полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления установление порядка регистрации уставов муниципальных образований. В настоящее время указанные полномочия закреплены комментируем законом.

Пункты 3 и 4 статьи 8 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяли, что став муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъекта Российской Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Всвязи с введением в действие комментируемого Федерального закона, где указанные выше вопросы нашли свое отражения, положения Федерального закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в части указанных вопросов были признаны утратившими силу.

Вцелом Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» утратил силу с 1 января 2009 года в связи со вступлением в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Статья 9. О внесении изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Часть 3 статьи 83 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, N 40, ст. 3822; 2005, N 1, ст. 12; Российская газета, 2005, 2 июля) дополнить абзацем следующего содержания:

"Части 1 и 2, абзац первый и пункт 1 части 3, часть 4 статьи 28 и статья 44 настоящего Федерального закона вступают в силу с 1 сентября 2005 года.".

Комментарий к ст. 9

С принятием комментируемого Федерального закона были внесены изменения в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

В частности, комментируемой статьей дополняется ч. 3 ст. 83 указанного Федерального закона, регулирующая порядок вступления его в силу.

Несмотря на то, что сам Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вступал в силу с

26

1 января 2006 г., для отдельных его положений главой 12, и в частности ст. 83 были установлены иные сроки и порядок вступления в силу.

Так, согласно изменениям, внесенным в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» комментируемой статьей, с 1 сентября 2005 г. вступили в силу следующие его положения.

Части 1 и 2, абзац первый и п. 1 ч. 3, ч. 4 ст. 28. Данная статья касается публичных слушаний и, вступив в силу с 1 сентября 2005 г. за исключением некоторых ее положений (п. 2, 3 и 4 ч. 3), регулирует порядок их организации, проведения и назначения. Так, согласно ч. 1 и 2 ст. 28 публичные слушания проводятся представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей этого муниципального образования. Эти слушания могут проводиться по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Те слушания, которые проводятся по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а те, которые проводятся по инициативе главы муниципального образования, назначаются самим главой муниципального образования. Часть 3 ст. 28 определяет, что должно выноситься на публичные слушания. Часть 4 ст. 28 закрепляет, что устав муниципального образования и (или) нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования определяют порядок организации и проведения публичных слушаний, который должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Статья 44. Данная статья называется "Устав муниципального образования" и устанавливает подробный перечень вопросов, которые он должен определять (ч. 1). Но этот перечень не исчерпывающий и согласно ч. 2 данной статьи уставом могут регулироваться иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Частями 3 и 5 данной статьи устанавливается, что устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются представительным органом муниципального образования большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, устав принимается населением непосредственно на сходе граждан. Части 6 и 7 ст. 44 повторяют положения комментируемого Федерального закона и касаются вопросов, связанных с основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования и обжалованием отказа или нарушения установленных сроков государственной регистрации.

27