Комментарий к Федеральному закону от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собстве
.pdfимущества, установленных Федеральным законом "О приватизации государственного и
муниципального имущества";
2) об отмене принятого решения об условиях приватизации арендуемого имущества.
Комментарий к ст. 4
1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает необходимость
документального закрепления преимущественного права субъекта малого и среднего предпринимательства на приобретение арендуемого имущества при приватизации государственно имущества субъекта РФ и муниципального имущества.
Полномочия по решению о приватизации собственности, принадлежащей субъектам РФ, и определению способа приватизации определяются в соответствии с государственными программами приватизации данных субъектов РФ. В зависимости от классификации (значимости) объектов приватизации такие решения принимаются органами исполнительной власти субъектов РФ, в компетенции которых находятся полномочия на управление и распоряжение государственным имуществом субъектов РФ.
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) (постановление Правительства РФ от 05.06.2008 г. № 432 "О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом") осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.
Ранее действующий ·Закон РФ от 03.07.1991 г. № 1531-I "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" определил исходные позиции приватизации, которая должна была осуществляться на базе государственной программы. Государственная программа является нормативно-правовым актом, устанавливающей классификацию объектов и предприятий по возможности их приватизации, способы приватизации и льготы, предоставленные при приватизации, образование и распределение средств от приватизации, требования к местным программам приватизации и другие условия приватизации. Она составлялась на предстоящий период (первый год и три последующих года). Утративший силу ·Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской
41
Федерации" устанавливал, что государственная программа приватизации должна приниматься в форме федерального закона и соответственно регулировать отношения в рассматриваемой сфере, но этот закон так и не был принят.
Действующий Федеральный закон от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" ввел понятие — прогнозный план (программа) приватизации. По своей юридической природе прогнозный план (программа) приватизации не является нормативным правовым актом, это — акт планирования приватизации объектов государственной собственности на предстоящий год. Прогнозный план содержит перечень федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году. Здесь указывается также характеристика федерального имущества, предполагаемые сроки приватизации.
Решение об условиях приватизации федерального имущества принимается в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества.
Постановлением Правительства РФ от 09.07.2002 г. № 512 «Об утверждении Правил подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества» установлено, что подготовка решений об условиях приватизации федерального имущества осуществляется Росимуществом либо по его поручению — его территориальными органами. Наряду с подготовкой решений об условиях приватизации федерального имущества Росимуществом либо по его поручению — его территориальным органом при необходимости подготавливаются решения об установлении обременения в отношении имущества, подлежащего приватизации, и о дальнейшем использовании федерального имущества, не подлежащего приватизации. Указанные решения принимаются одновременно с решениями об условиях приватизации федерального имущества.
Решения об условиях приватизации федерального имущества принимаются в соответствии с прогнозным планом (программой) приватизации федерального имущества Правительством РФ, Росимуществом, либо по его поручению — его территориальными органами.
В решении об условиях приватизации федерального имущества должны содержаться следующие сведения:
наименование имущества и иные позволяющие его индивидуализировать данные (характеристика имущества);
способ приватизации имущества;
42
нормативная цена;
срок рассрочки платежа (в случае ее предоставления);
иные необходимые для приватизации имущества сведения.
Вслучае приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия решением об условиях приватизации федерального имущества законодательно закреплены еще ряд условий к содержанию решения об условиях приватизации. Но в соответствии со ст. 1 комментируемого Закона имущественные комплексы унитарных предприятий не являются объектом его регулирования.
Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления самостоятельно определяют порядок принятия решений об условиях приватизации соответственно государственного и муниципального имущества. В соответствии со ст. 6 Закона города Москвы от 17.12.2008 г. № 66 «О приватизации государственного и муниципального имущества города Москвы»10 уполномоченный орган, с учетом мнения органов исполнительной власти города Москвы, участвующих в процессе приватизации имущества города Москвы, принимает в соответствии с утвержденной программой приватизации имущества города Москвы решение об условиях приватизации имущества города Москвы и осуществляет контроль за исполнением данных условий.
Орган по управлению собственностью (комитет по управлению имуществом)
обеспечивает:
заключение договора между победителем конкурса и хозяйственным обществом о реализации инвестиционных условий и выполнении инвестиционной программы;
контроль за выполнением договора.
Для контроля целевого использования средств хозяйственным обществом
победитель конкурса имеет право на срок до очередного общего собрания акционеров назначить представителей в ревизионную комиссию и в совет директоров с правом совещательного голоса.
В уставные документы хозяйственных обществ, планы приватизации которых предусматривают продажу акций на коммерческом конкурсе с инвестиционными и/или социальными условиями, вносится запись о возможности победителя конкурса назначать своего представителя с правом совещательного голоса в ревизионную комиссию и в совет директоров до очередного общего собрания акционеров.
Все инвестиционные и социальные условия коммерческого конкурса реализуются за счет победителя конкурса. Внесенные инвестиции не подлежат возмещению и не дают права на безвозмездное увеличение доли инвестора.
10 http://www.efremova.info/search/?q=%EF%F0%E5%E4%E5%EB%FC%ED%FB%E9.
43
Распоряжением Комитета по управлению городским имуществом Правительства
Санкт-Петербурга от 19.04.2004 г. № 254-р были утверждены:
перечень документов для подготовки решения об условиях приватизации;
требования к оформлению документов для подготовки решения об условиях приватизации.
Условия приватизации муниципального имущества обычно утверждаются решениями выборных органов местного самоуправления.
Например, решением депутатов Думы Маловишерского района Новгородской области от 23.10.2008 г. № 251 было утверждено «Положение о порядке и условиях приватизации имущества, находящегося в собственности муниципального образования муниципального образования Маловишерский район Новгородской области».11
Таким образом, исходя из требований комментируемого Закона, в целях реализации преимущественного права субъектов малого и среднего предпринимательства на приватизацию отчуждаемого государственного имущества субъектов РФ и муниципального имущества, помимо сведений, предусмотренных ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» в решении об условиях приватизации государственного или муниципального имущества должны содержаться сведения о преимущественном праве арендатора, соответствующего требованиям ст. 3 комментируемого Закона на приобретение в собственность арендуемого им отчуждаемого недвижимого имущества.
2. Очередной гарантией соблюдения преимущественного права арендатора недвижимого государственного и муниципального имущества является закрепленное в комментируемой статье императивное правило о направлении в десятидневный срок
субъекту малого и среднего предпринимательства соответствующим требованиям комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 3) копии указанного решения, предложения о заключении договора купли-продажи арендуемого недвижимого государственного или муниципального имущества, а также проекты указанных договоров и проекты договоров залога этого имущества. Это исключение из общего правила, которое закреплено в ст. 13 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».
В соответствии с указанным законом используются следующие способы
приватизации государственного и муниципального имущества:
преобразование унитарного предприятия в открытое акционерное общество;
11 http://dic.academic.ru/dic.nsf/business/9450
44
продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;
продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;
продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;
продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;
продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;
внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;
продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления.
Как видно из приведенного перечня способов приватизации государственного и
муниципального имущества — все они предполагают публичность, так что предварительное уведомление за один месяц до включения в прогнозный план приватизации координационного или совещательного органа в области развития малого и среднего бизнеса, первоначально и за тем в течение 10 дней с даты принятия решения об условиях приватизации направление предложения заключить договор купли-продажи арендуемого имущества, не публично, а целенаправленно субъекту малого или среднего предпринимательства, являющемуся, арендатором этого имущества является существенным отступлением от общих правил и процедуры проведения приватизации государственного и муниципального имущества. Причем, отступление это делается законодателем в целях реализации преимущественного права одним из участников сделки купли-продажи приватизируемого государственного или муниципального имущества. И
это несмотря на то, что п. 5 ст. 13 указанного Федерального закона устанавливает, что: «приватизация государственного и муниципального имущества осуществляется только способами, предусмотренными настоящим Федеральным законом».
Необходимо добавить, что ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» окончательной стадией приватизации признает заключение договора купли-продажи имущества, заключаемого с победителем конкурса либо аукциона. Статья 32 указанного Федерального закона достаточно подробно регламентирует порядок заключения договора купли-продажи приватизируемого имущества и сведения, которые должен содержать такой договор. В случаях,
45
предусмотренных настоящим Законом, как уже говорилось договор купли-продажи отчуждаемого государственного или муниципального недвижимого имущества должен быть заключен до публичного предложения указанного имущества к продаже. Договор купли-продажи заключается на общих основаниях, предусмотренных гл. 30 § 7 ГК РФ,
регулирующим порядок и условия купли-продажи недвижимости. Вообще, договор купли-продажи недвижимого имущества гражданское законодательство выделяет в отдельную группу договоров купли-продажи. Главный критерий такого выделения,
конечно объект этих договоров — недвижимое имущество. Как уже говорилось ст. 130 ГК РФ к недвижимости относит все, что прочно связано с землей — объекты, перемещение которых, без ущерба, соразмерного их назначению невозможно. В соответствии с договором купли-продажи недвижимого имущества продавец (в нашем случае орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления) обязуется передать в собственность покупателю (в нашем случае субъекту малого и среднего предпринимательства, соответствующего требованиям ст. 3 комментируемого Закона) за плату объект недвижимого имущества, на условиях, предусмотренных в договоре.
Вместе с тем не все виды недвижимого имущества могут быть предметом договора купли-продажи. Так, не являются объектом купли-продажи земля и иные природные ресурсы, находящиеся в исключительной собственности государства. К последним действующее законодательство относит недра и леса. Предметом купли-продажи могут быть обособленные водные объекты (замкнутые водоемы) и небольшие по площади и непроточные искусственные водоемы, не имеющие гидравлической связи с другими поверхностными водными объектами, т.е. такие объекты, которые могут находиться в собственности граждан и юридических лиц, применительно к комментируемому Закону в собственности субъектов малого и среднего предпринимательства, которые, например, в
обособленном водном объекте, в коммерческих целях, могут разводить рыбу.
Исходя из того, что отличительной чертой недвижимого имущества является, как правило, его неразрывная связь с землей, то при продаже здания, сооружения или другой недвижимости, расположенной на земельном участке, к ее покупателю переходит и часть земельного участка (или весь земельный участок), на котором расположена продаваемая недвижимость. Причем этот переход не зависит от волеизъявления продавца.
Обязательность передачи покупателю недвижимости соответствующего земельного участка либо его части вытекает из закона. Продавец недвижимости может только определить, на каком праве земельный участок или его часть передается покупателю.
Необходимо добавить, что такое же правило применяется и при приватизации недвижимого имущества, расположенного на земельном участке. Так, на основании п. 7
46
ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» со дня его введения в действие приватизация зданий, строений и сооружений без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается. Купля-продажа, приватизация земельных участков, находящихся в собственности субъектов РФ, муниципальных образований регулируется нормами ГК РФ, ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», ЗК РФ, Федеральным законом от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Первые два из указанных законодательных акта, предусматривают отчуждение земель, находящихся в собственности субъекта РФ или муниципального образования только в результате конкурса или аукциона. ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» отсылает к ЗК РФ. В соответствии со ст. 7 ЗК РФ каждый земельный участок, в том числе находящийся в частной собственности, имеет правовой режим, включающий в себя целевое назначение
(земли сельскохозяйственного назначения; земли населенных пунктов; земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли запаса) и
разрешенное использование (в соответствии с зонированием территорий).
При продаже земельного участка, находящегося в частной собственности, ни продавец, ни покупатель не вправе самостоятельно изменить этот правовой режим.
Следует отметить, что продажа земель с изменением их правового режима всегда сопряжена с реализацией дополнительных процедур, обеспечивающих возможность такой продажи. Так, например, для того, чтобы продать земельный участок с изменением его целевого назначения, необходимо перевести его из одной категории в другую на основании решения соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления (ст. 8 ЗК РФ).
Однако необходимо отметить, что в случае отчуждения земельных участков, законодательство уже предусматривает возможность адресного отчуждения земельного участка добросовестному арендатору. Причем, анализ п. 4 ст. 10 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» показывает, что условия и порядок отчуждения земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности схож с порядком, предусмотренным настоящим Законом
— переданный в аренду гражданину или юридическому лицу земельный участок может быть приобретен таким арендатором в собственность по рыночной стоимости,
47
сложившейся в данной местности, или по цене, установленной законом субъекта РФ, по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования этого земельного участка. Решение о предоставлении земельного участка в собственность или об отказе в его предоставлении в собственность должно быть принято
втечение тридцати дней со дня подачи таким арендатором заявления в письменной форме
висполнительный орган государственной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции. Как видно, из указанной нормы, действие ее распространяется на всех добросовестных арендаторов, настоящий Закон сужает этот круг до субъектов малого и среднего предпринимательства. Необходимо добавить, что по общему правилу имущество передается покупателю на основании передаточного акта. На основании ст. 551 ГК РФ право собственности на объект недвижимого имущества возникает у покупателя после государственной регистрации сделки купли-продажи недвижимого имущества.
Таким образом, условия и порядок отчуждения земельных участков, арендованных субъектами малого и среднего предпринимательства настоящий Закон, так же, как и иные объекты приватизации государственного и муниципального недвижимого имущества относит к исключениям из общего правила приватизации с помощью торгов (конкурса,
аукциона).
Нельзя не обратить внимания на то, что законодатель, в комментируемой статье предусматривает необходимость, вместе с проектом договора купли-продажи недвижимого имущества направлять субъекту малого и среднего предпринимательства
проект договора залога указанного имущества. Залог недвижимости — очень древнее правовое понятие. Разработанный и применявшийся в Древнем Риме, доработанный византийскими юристами, залог недвижимости в настоящее время существует практически в том виде, в котором он и был разработан изначально. Залог — это не сделка с недвижимым имуществом, это форма обеспечения выполнения обязательств.
Залог обременяет недвижимость возможностью возникновения прав третьих лиц на нее.
Для обеспечения уверенности кредитора в возврате своих денежных средств,
используется залог (ипотека). Владелец недвижимости дает кредитору такие права на эту недвижимость, которые позволят ему вернуть свои деньги даже в том случае, если кредит не будет возвращен.
Почему на рынке популярнее всего именно ипотека, а не залог каких-либо других прав или другого имущества? Недвижимость не спрячешь, не увезешь, ее сложно испортить так, что она полностью потеряет рыночную стоимость. Она постоянно имеет
48
хоть какой-то спрос, а если вдруг реализовать ее за нужную сумму не получается, то ее можно использовать и даже получать от этого деньги.
У договора залога есть несколько особенностей, без которых этот договор не является ипотечным, а следовательно, он не накладывает на вас соответствующих этому виду договора обязательств.
Во-первых, договор залога является так называемым вторичным договором. Это означает, что не может быть залога, который сам себе залог. Залогу обязательно должны предшествовать долговые обязательства (договор займа, кредитный договор, а также любой другой договор, по которому вы обязываетесь заплатить денежные средства когда-
нибудь в будущем), что определено ст. 334—358 ГК РФ. Если в договоре залога не указано основание (первичный договор, по которому возникли долговые обязательства), то это уже не залог. Во-вторых — в соответствии с Федеральным законом от 16.07.1998 г. № 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" (далее — ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», договор залога должен быть нотариально удостоверен. В-третьих, договор залога недвижимого имущества, как и любая значимая сделка с недвижимостью
подлежит государственной регистрации.12
Необходимо отметить, что залог недвижимого имущества, в настоящее время является одним из самых распространенных способов обеспечения обязательств. В соответствии со ст. 5 комментируемого Закона оплата приватизируемого имущества может быть произведена субъектом малого и среднего предпринимательства в рассрочку
— срок оплаты устанавливает владелец имущества. В случае рассрочки, законодатель предусмотрел необходимость залога, как меры обеспечения обязательства по оплате приватизированного имущества. В том случае, если обязательство по оплате имущества будет нарушено, то в соответствии с договором купли-продажи сделка будет считаться недействительной. Залог призван обеспечить получение продавцом той суммы, которую он должен был получить в случае надлежащего исполнения обязательства по оплате имущества покупателем. В соответствии со ст. 334 ГК РФ у залогодержателя существует преимущественное право перед другими кредиторами субъекта малого и среднего предпринимательства (применительно к комментируемому Закону) на удовлетворение своих требований. Настоящий Закон регулирует отношения, складывающиеся из сделок по приватизации недвижимого имущества, залог недвижимости регулируется ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)». Нормы названного Закона являются специальными по отношению к нормам ГК РФ. Это означает, что в случае их расхождения преимущество будут иметь нормы специального закона — ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)». В
12 http://gethouse.ru/book/1/14.htm
49
письме ВАС РФ от 09.09.1998 г. № С5-7/УЗ-694 «О Федеральном законе «Об ипотеке (залоге недвижимости)» особо подчеркивалось, что общие правила о залоге, содержащиеся в ГК РФ, применяются к отношениям по договору об ипотеке в случаях, когда ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» не установлены иные правила.
Комментируемый Закон предусматривает, что залог должен возникать в силу договора о залоге. Договоры о залоге бывают двух видов:
предусматривающие передачу заложенного имущества залогодержателю (реальный договор);
не предусматривающий передачу имущества залогодержателю (консенсуальный договор).
Вслучаях, предусмотренных настоящим Законом договор залога должен быть
консенсуальным, в этом случае право залога возникает в момент подписания договора (ст. 425 ГК РФ). Конечно, в данном случае есть риск повреждения заложенного имущества залогодателем, однако, сам смысл комментируемого Закона и ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» не предполагает возможности передачи недвижимого имущества залогодержателю.
Таким образом, договор залога, предусмотренный нормами комментируемого Закона достаточно специфичен. В нем, на основании Закона заранее определены и объект договора и субъекты. Объект договора — отчуждаемое государственное или муниципальное недвижимое имущество. Субъекты — государственные органы власти субъектов РФ или органы местного самоуправления с одной стороны и субъекты малого и среднего предпринимательства, соответствующие требованиям ст. 3 комментируемого Закона, с другой стороны. Проект договора залога, как и проект договора купли-продажи недвижимого имущества являются приложениями к предложению заключения договора купли-продажи. В указанных документах должны быть определены:
стороны договора купли-продажи;
объект договора;
цена договора;
порядок оплаты;
в случае рассрочки оплаты — срок рассрочки.
3.Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает, что государственное или муниципальное унитарное предприятие самостоятельно принимает решение о совершении сделки, направленной на возмездное отчуждение арендуемого недвижимого имущества, принадлежащего ему на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Как уже отмечалось для совершения такой сделки, в соответствии с
50