Комментарий к Федеральному закону от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собстве
.pdfоговоренных в ГК РФ, имеющих юридическую силу. Важно отметить, что эти основания являются универсальными, применимыми к любому виду сделок или договоров. Поэтому при рассмотрении вопроса об условиях недействительности сделок приватизации мы всегда должны основываться на общих понятиях, содержащихся в ГК РФ.
2. Применительно к настоящему Закону комментируемая статья указывает на
необходимость точного выполнения условий по предоставлению преимущественного
права на приватизацию субъектам малого и среднего предпринимательства. Таким образом, при отчуждении государственного или муниципального недвижимого имущества, арендованного на момент отчуждения малым или средним предпринимателем собственник этого имущества, в дополнение к процедурам, предусмотренным ГК РФ и приватизационным законодательством РФ должен, провести ряд, процедур,
предусмотренных комментируемым Законом:
прежде всего, необходимо уведомить координационный или совещательный орган в области развития малого и среднего предпринимательства (если такой орган создан);
на условиях, предусмотренных комментируемым Законом собственник отчуждаемого недвижимого имущества обязан уведомить арендатора этого имущества о предстоящем отчуждении;
также, в соответствии с требованиями комментируемого Закона собственник отчуждаемого имущества должен, заблаговременно, т.е. до публичного предложения предложить арендатору заключить договор купли-продажи этого имущества, а в случаях, предусмотренных законодательством и договор залога этого имущества.
Собственно говоря, это и является преимуществом арендатора недвижимого государственного или муниципального имущества перед остальными лицами,
желающими приобрести отчуждаемое имущество. Необходимо отметить, что предоставление преимущественного права на выкуп арендованных помещений либо земельных участков влечет за собой, как показывает практика, злоупотребления некоторыми «управленцами» своими служебными полномочиями. Однако, государство, в
свою очередь предпринимает превентивные шаги, с целью недопущения таких злоупотреблений. Правительство РФ всерьез взялось за защиту прав малого бизнеса.
Практически сразу после принятия федерального закона о льготной приватизации Генеральная прокуратура РФ распорядилась провести масштабные проверки соблюдения законодательства в части аренды государственного и муниципального имущества.
Подобное задание уже получили прокуроры на местах. В частности, краевая прокуратура
71
поручила им оперативно провести комплексную проверку и до конца августа отчитаться о
проделанной работе.
Взадании указано, на что надзорным органам стоит обратить особое внимание. В документе говорится: «При проведении проверки следует иметь в виду, что 22.07.2008 г. принят Федеральный закон № 159-ФЗ, которым урегулированы отношения, возникающие
всвязи с отчуждением из государственной собственности субъекта Российской Федерации или из муниципальной собственности недвижимого имущества, арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства на день вступления в силу комментируемого Закона, в том числе особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации арендуемого имущества.
Входе проверки выяснению подлежат следующие вопросы:
1)количество субъектов малого и среднего предпринимательства — арендаторов недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности Красноярского края и муниципальной собственности (раздельно) и расположенного на поднадзорной территории на момент принятия Федерального закона № 159-ФЗ;
2)количество договоров аренды недвижимого имущества, расторгнутых с субъектами малого и среднего предпринимательства на момент принятия Федерального закона № 159-ФЗ. Проверьте обоснованность расторжения данных договоров аренды. Выясните, обжаловались ли хозяйствующими субъектами решения органов местного самоуправления о расторжении договора, основания и результаты обжалования;
3)созданы ли органами местного самоуправления координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства; уведомляется ли указанный орган о принимаемых решениях органом местного самоуправления о включении арендуемого имущества субъектами малого и среднего предпринимательства в нормативные правовые акты о планировании приватизации муниципального имущества;
4)принимались ли органом местного самоуправления решения о включении арендуемого имущества субъектами малого и среднего предпринимательства в нормативные правовые акты о планировании приватизации муниципального имущества. Вносились ли изменения в правовые акты о планировании приватизации муниципального имущества после принятия Федерального закона № 159-ФЗ;
5)осуществлялось ли государственными или муниципальными унитарными предприятиями возмездное отчуждение имущества, принадлежащего им и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства; в том числе после принятия
72
Федерального закона № 159-ФЗ. Проверьте законность принятых решений об отчуждении
указанного имущества;
6)при отчуждении арендуемого имущества из государственной собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности соблюдается ли преимущественное право субъектов малого и среднего предпринимательства на приобретение такого имущества. Укажите количество отчужденных объектов недвижимости, количество хозяйствующих субъектов, воспользовавшихся предоставленным им правом приобретения такого имущества, количество субъектов, утративших преимущественное право на приобретение арендуемого имущества;
7)имели ли место случаи обжалования хозяйствующими субъектами малого и среднего предпринимательства отказа уполномоченного органа в реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества, а также его бездействие в части принятия решения об отчуждении арендуемого имущества и (или) совершения юридически значимых действий, необходимых для реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества;
8)осуществлялась ли субъектами малого и среднего предпринимательства уступка преимущественного права на приобретение арендуемого имущества;
9)проверьте порядок оплаты государственного или муниципального имущества, приобретаемого его арендаторами при реализации преимущественного права на его приобретение. Предоставлено ли хозяйствующему субъекту право выбора порядка оплаты (единовременно или в рассрочку) приобретаемого арендуемого имущества. В случае приобретения арендатором имущества в рассрочку, заключен ли договор о залоге указанного имущества.
При проведении проверки особое внимание необходимо обратить на соблюдение прав арендаторов нежилых помещений при изъятии и продаже такого имущества, в том числе на торгах. Также желательно установить, имеются ли случаи необоснованного вмешательства органов местного самоуправления в арендные отношения с предпринимателями и принять меры к выявлению и пресечению подобных фактов, привлечению виновных лиц к ответственности».18
3. Пункт второй комментируемой статьи говорит уже о последствиях совершения
сделки по приватизации государственного имущества субъектов РФ и муниципального
имущества с нарушением требований комментируемого Закона.
18 http://np-press.ru/news/1222.html
73
Если сделка исполнена обеими сторонами, то виновная сторона обязана возвратить невиновной все от нее полученное, а все полученное последней взыскивается в доход государства. Причем, если виновная сторона исполнила сделку частично, а невиновная— полностью, взысканию в доход государства подлежит все исполненное виновной
стороной и то, что она еще должна была исполнить. Это означает, что если обе стороны исполнили сделку частично, то в этом случае в доход государства подлежит взысканию только исполненное виновной стороной, соответствующее эквиваленту полученного от другой стороны.
Недопущение реституции и обращение всего, что было или должно было быть передано по сделке, в доход государства предусматривается при признании сделки недействительной как совершенной с целью, противной основам правопорядка и нравственности (ст. 169 ГК РФ). Устанавливая это правило, законодатель исходил из того,
что умысел участников сделки распространялся не только на ее совершение, но и на исполнение. Таким образом, если обе стороны действовали умышленно и обе исполнили сделку, все исполненное ими взыскивается в доход государства. Если обе стороны действовали умышленно, но сделку исполнила только одна их них, в доход государства взыскивается все, что было получено по сделке, и то, что частично исполнившая сделку сторона должна еще была передать другой стороне. Если в сделке умышленно действовала только одна сторона, и только она исполнила сделку, то невиновная сторона должна передать в доход государства все, что получила по сделке, а сама не должна ее исполнять. Если полученное по таким сделкам было израсходовано, то в доход государства передается возмещение стоимости имущества в деньгах.
Среди сложностей в освоении положений ГК РФ в судебной практике можно назвать на одном из первых мест проблемы последствий ничтожных сделок. Часто бывает, что переданная по ничтожной сделке вещь к моменту спора уже передана третьим лицам и виндикация этой вещи от добросовестного приобретателя невозможна. В таком случае реституция ограничивается взысканием денежной компенсации вместо уже отсутствующей вещи, следовательно, неплатежеспособность стороны в сделке означает прямую утрату имущества.
Действие реституции по ст. 167 ГК РФ заключается в том, что оно не касается субъективных прав на имущество сторон недействительной сделки: имущество им возвращается не потому, что стороны имеют на него какое-либо право, а потому что оно было ранее ими передано. Следствием этих особенностей являются не только высокая эффективность и оперативность действия реституции, но и ее предварительный характер защиты. Например, возможна ситуация, когда арендатор продал арендуемую вещь
74
третьему лицу. Поскольку он не имел права на это, в порядке реституции ему вещь возвращается, а затем арендодатель вправе истребовать от него свое имущество, а также причиненные убытки на основании договора аренды.19
Для судебной и арбитражной практики характерно расширенное понимание реституции, что не является бесспорным вследствие следующих обстоятельств: в таком случае ответственность возлагается на добросовестного приобретателя, а не на нарушившее права собственника лицо; это противоречит буквальному смыслу ст. 167 ГК РФ, которая говорит только о сторонах ничтожной сделки и ни о ком другом. Незаконный владелец вещи получает ее по ничтожной сделке, иначе он имел бы право на вещь, и его владение было бы законным. По этой причине проблема последствий ничтожной сделки вместе с тем является и проблемой защиты незаконного владения.
Проблемы реституции проявляются в жилищных спорах, которые разворачиваются приблизительно по одному сценарию: отчуждается жилое (либо не жилое) помещение,
затем оно продается, обменивается или иным образом возмездно передается третьим лицам. Если после этого выясняется, что с самого начала сделка по отчуждению жилого помещения была незаконной, а значит, незаконными стали и все последующие сделки с тем же предметом, то возникает для суда проблема вещных последствий ничтожности сделок. Такая ситуация носит весьма распространенный характер. С одной стороны, сама по себе ничтожность сделки означает, что первоначальный собственник автоматически восстанавливается в своем праве независимо от возврата ему помещения. С другой стороны, добросовестный приобретатель по возмездной сделке защищен от виндикационного иска собственника в силу известного ограничения, установленного ст. 302 ГК РФ. Суды встают перед неразрешимой, как кажется, проблемой: отказывая в виндикации, они должны признавать за незаконным добросовестным приобретателем право удерживать квартиру и далее. В лучшем случае такая ситуация разрешается достижением компромисса, когда собственником жилого помещения признается его первоначальный владелец, а лица, поселившиеся в этом жилье, получают право пользования этим помещением или статус нанимателя.20
Сложности при применении последствий недействительных сделок бывают и при разрешении экономических споров, когда признание сделки недействительной не выстумает предметом исковых требований, но в ходе судебного разбирательства устанавливаются и факт ничтожности сделки, которая связана с возникшим спором, и
правовые последствия признания ее таковой.
19 http://www.lawlinks.ru/view_obzors.php?id=4750
20 http://www.klerk.ru/law/?4750
75
Очень распространенной в сфере хозяйствования и правоприменения стала практика, когда договоры подписывают заместители руководителей исполнительных органов, другие должностные лица коммерческих организаций, хотя такое право учредительными документами им не предоставлено. Нередко на таких договорах ставится печать фирмы, а в расшифровке подписи значится фамилия управомочного должностного лица (директора). Стороны обычно не поднимают вопрос о недействительности сделки, а приберегают этот аргумент на случай возможного привлечения к ответственности. Вот тогда заинтересованная сторона ставит вопрос перед арбитражным судом о признании сделки недействительной.21
Признавая данную сделку недействительной, необходимо особое внимание обратить на правовой статус лиц, подписавших договор. Если эти лица в учредительных документах значатся в качестве органов юридического лица (правление, дирекция), их действия следует квалифицировать по ст. 174 ГК РФ, то есть как сделки, совершенные с выходом за пределы полномочий должностного лица. Если указанные лица не входят в состав органов юридического лица, они должны действовать на основании доверенности, посредством института представительства. В этих случаях сделка может быть признана недействительной в связи с заключением ее неуполномоченным лицом (ст. 183 ГК РФ).
Стремительная приватизация государственной собственности в начале 90-х гг. XX в. породила множество споров по вопросам передела собственности. Судами на этот счет выработана неоднозначная позиция. Они оценивают подобные сделки и как ничтожные, и как оспоримые. Так, например, в ст. 30 Закона РФ от 3 июля 1991 г. № 1531-I «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» приводился перечень оснований для признания сделок приватизации недействительными, которое возможно только в судебном порядке (ныне не действует) Следовательно, сделки по приватизации отнесены к оспоримым.22 В настоящее время действует Федеральный закон от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Анализируя основные последствия признания сделок недействительными, можно выделить следующее. Часто, имущественная ответственность виновной в заключении недействительной сделки стороны бывает незначительной по сравнению с тем благом, которое она должна была получить по ней. Она отвечает в объеме исполненного или подлежащего исполнению. В связи с этим представляется целесообразным дополнить законодательство указанием о возможности наложения
21 http://www.juristlib.ru/book_553.html
22 http://www.lawlinks.ru/view_data.php?id=31186
76
штрафа на виновную в заключении недействительной сделки сторону в пределах стоимости произведенного потерпевшей стороной исполнения.
Кроме основных последствий признания сделок недействительными, закон предусматривает возможность дополнительных последствий в виде возмещения расходов,
стоимости утраченного или поврежденного имущества и др. Эти дополнительные последствия несет на себе только виновная в заключении сделки сторона.
Таким образом, исходя из вышесказанного можно сделать краткий вывод: для того,
чтобы сделка по отчуждению государственного или муниципального недвижимого имущества, осуществленная на основании комментируемого Закона была признана
законной и не привела к последствиям, предусмотренным настоящей статьей
необходимо чтобы:
в сделке по отчуждению государственного и муниципального имущества принимали участие правомочные лица: со стороны продавца, уполномоченный орган собственника имущества — государственного или муниципального. Со стороны покупателя — арендатор отчуждаемого имущества. При этом арендатор должен быть, на основании ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ» отнесен к субъектам малого и среднего предпринимательства. Существует еще одно условие — договор аренды должен быть долгосрочным, на момент вступления в силу комментируемого Закона договор аренды должен действовать не менее трех лет;
должно быть обеспечено преимущественное право арендатора, гарантированное настоящим Законом, на приобретение арендуемого имущества в собственность — соответствующее уведомление и предложение о заключении сделки в соответствии с настоящим Законом;
оценка отчуждаемого имущества должна быть проведена в соответствии с приватизационным законодательством;
передача имущества должна производиться в соответствии с требованиями закона
—акт приема-передачи и т.д.
4.Комментируемый Закон предоставляет субъекту малого и среднего предпринимательства срок два месяца на оспаривание сделки по отчуждению недвижимого имущества, арендатором которого он является. Таким образом, в
течение двух месяцев после совершения сделки по приватизации государственного или муниципального имущества с нарушением преимущественного права арендатора — этот арендатор может потребовать признания такой сделки недействительной и заключения договора купли-продажи этого имущества с ним.
77
Статья 7. О внесении изменения в Федеральный закон "О приватизации
государственного и муниципального имущества"
Статью 3 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" дополнить пунктом 5 следующего содержания:
"5. Особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации арендуемого государственного или муниципального недвижимого имущества могут быть установлены федеральным законом".
Комментарий к ст. 7
1. В отличие от предыдущих статей комментируемого Закона, устанавливающих и регулирующих правоотношения, возникающие при реализации преимущественного права приобретения субъектом малого и среднего предпринимательства арендуемого государственного или муниципального недвижимого имущества, комментируемая статья устанавливает внесение изменений в ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Вполне логично, что изменения эти вносятся во исполнение условий комментируемого Закона, изменения эти не могут носить срочный характер в отличие от преимущественного права приобретения имущества по настоящему Закону.
Как видно, основные нормы комментируемого Закона (ст. с 1 по 6) имеют ограниченный по времени срок действия — до 1 июля 2010 г.. Как уже отмечалось (см. комментарий к ст. 3) законодатель имел определенные основания к приданию срочности указанным правовым нормам. Но изменения в текущее законодательство, призванные наиболее эффективно использовать нормы комментируемого Закона носят бессрочный характер,
можно сказать необратимый и универсальный.
Комментируемая статья вносит изменения в ст. 3 ФЗ «О приватизации
государственного и муниципального имущества». Статья 3 указанного закона определяет сферу действия — правоотношения, регулируемые указанным законом.
Соответственно — закон о приватизации регулирует отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального имущества. Также ст. 3 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» указывает на те, отношения, которые не регулируются им:
78
1)отчуждение земли, за исключением земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы. Как видно из норм, комментируемого Закона он не исключает возможности преимущественного права приобретения арендуемых земельных участков, хотя и отсылает правоприменителя
кнормам ЗК РФ;
2)закон о приватизации не регулирует отношения, возникающие при отчуждении природных ресурсов. Настоящий Закон также не регулирует эти отношения — более того, в соответствии с действующим законодательством, природные ресурсы вообще не отчуждаются;
3)также, действие закона о приватизации не распространяется на отчуждение государственного и муниципального жилищного фонда. Действие комментируемого Закона также не имеет отношения к жилищному фонду. Как видно из норм Закона имущество должно находиться в долгосрочной аренде у субъекта малого и среднего предпринимательства к жилищному фонду применимо понятие жилищного найма. Более того, отношения, возникающие при приватизации государственного и муниципального фонда РФ регулируются специальным Законом РФ от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»;
4)государственный резерв — федеральное имущество, изъятое из свободного оборота, уже по одному этому основанию закон о приватизации не регулирует правоотношения, возникающие при отчуждении этого имущества;
5)законом о приватизации не регулируются отношения связанные с отчуждением государственного и муниципального имущества, находящегося за пределами РФ, а также государственного и муниципального имущества, в случаях, предусмотренных международными договорами РФ;
6)не регулируются отношения по поводу отчуждаемого безвозмездно в собственность религиозных организаций для использования в соответствующих целях культовых зданий и сооружений с относящимися к ним земельными участками и иного находящегося в государственной или муниципальной собственности имущества религиозного назначения, а также безвозмездно в собственность общероссийских общественных организаций инвалидов и организаций, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов, земельных участков, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения и сооружения, находящиеся в собственности указанных организаций;
79
7)не регулирует, указанный закон и отношения возникающие при отчуждении государственного и муниципального имущества в собственность некоммерческих организаций, созданных при преобразовании государственных и муниципальных учреждений, а также федерального имущества, передаваемого государственным корпорациям в качестве имущественного взноса Российской Федерации. Необходимо отметить, что такая норма появилась в законе о приватизации только в конце 2007 г.;
8)характерным является то, что ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» не регулирует правоотношения, возникающие при отчуждении имущества государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении. Настоящий Закон предоставляет субъектам малого и среднего предпринимательства приобретать в собственность имущество государственных и муниципальных унитарных предприятий (см. комментарий к ст. 2), если это имущество не является единым комплексом;
9)закон о приватизации не распространяет свое действие на отчуждение государственного и муниципального имущества на основании решения суда — здесь приоритет имеют нормы гражданского законодательства;
10)ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» не регулирует отношения, связанные с отчуждением акций в предусмотренных федеральными законами случаях возникновения у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований права требовать выкупа их акционерным обществом, а также, акций открытого акционерного общества, а также ценных бумаг, конвертируемых в акции открытого акционерного общества, в случае их выкупа в порядке, установленном ст. 84.8 Федерального закона от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах». Указанная статья ФЗ «Об акционерных обществах» устанавливает обязанность выкупа акций акционером у которого (у него лично и у его аффилированнных лиц) имеется 95 % акций акционерного общества;
11)имущество, переданное центру исторического наследия Президента РФ, прекратившего свои полномочия — это имущество в соответствии с законодательством изъято из общегражданского оборота;
12)не регулирует, указанный закон о приватизации и отношения возникающие при отчуждении имущества, передаваемого в собственность Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства в качестве имущественного взноса РФ.
80