Комментарий к Федеральному закону от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собстве
.pdfобразования. Исходя из норм комментируемого Закона, именно комитеты по управлению муниципальным имуществом, наряду с комитетами по управлению имуществом субъектов РФ являются организациями, осуществляющими реализацию комментируемого Закона от лица владельцев отчуждаемого недвижимого имущества.
Субъектом, на которого указывает комментируемая статья, является предприниматель, который в соответствии с Федеральным законом от 24.07.2007 г. №
209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее — ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ») является субъектом малого и среднего предпринимательства (ст. 4). Субъект малого и среднего предпринимательства имеет право на приобретение в собственность отчуждаемого государственного имущества субъектов РФ и муниципального имущества в том случае, если количество выручки от его деятельности, численность работников соответствует установленным в указанном Законе (см. комментарий к ст. 3).
Таким образом, п. 1 комментируемой статьи устанавливает объекты и субъекты правоотношений, возникающих при реализации комментируемого Закона:
объектом является недвижимое имущество, находящееся в аренде у субъекта малого и среднего предпринимательства, и в государственной собственности субъекта РФ или муниципальной собственности;
субъектами являются комитеты по управлению государственным имуществом
субъектов РФ и муниципальным имуществом с одной стороны и субъекты малого и среднего предпринимательства с другой.
2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет исключение из правила, установленного п. 1 комментируемой статьи, а именно, указывается на какие отношения не распространяется действие комментируемого Закона.
1) Прежде всего, законодатель отмечает, что действие Закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении арендуемого имущества, переданного организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. В соответствии со ст. 15 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ» инфраструктурой поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства является система коммерческих и некоммерческих организаций, которые создаются, осуществляют свою деятельность или привлекаются в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд при реализации федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональных программ развития субъектов малого и среднего
11
предпринимательства, муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечивающих условия для создания субъектов малого и среднего предпринимательства, и оказания им поддержки.
Инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства включает в себя также центры и агентства по развитию предпринимательства,
государственные и муниципальные фонды поддержки предпринимательства, фонды содействия кредитованию (гарантийные фонды, фонды поручительств), акционерные инвестиционные фонды и закрытые паевые инвестиционные фонды, привлекающие инвестиции для субъектов малого и среднего предпринимательства, технопарки, научные парки, инновационно-технологические центры, бизнес-инкубаторы, палаты и центры ремесел, центры поддержки субподряда, маркетинговые и учебно-деловые центры,
агентства по поддержке экспорта товаров, лизинговые компании, консультационные центры и иные организации.
2008 год — год, который послужил началом нового этапа развития малого предпринимательства. Государство обязано поддерживать развитие малого и среднего бизнеса. Огромный потенциал малых компаний делает их сейчас самыми привлекательными объектами инвестирования. Среди всех существующих сейчас сегментов экономики, малый бизнес — наиболее быстрорастущий сегмент. По прогнозам экспертов, уже в 2010 г. данный сектор будет производить больше 20% ВВП. Вклад малого бизнеса в валовой региональный продукт равен около 10%. К тому же, малое предпринимательство — еще и более выгодное. Только 61,9% крупных предприятий приносят доход, а среди малых предприятий — 68,6%. На треть увеличилось количество малых предприятий только за последние пять лет.2.
Инфраструктура поддержки малого и среднего предпринимательства включает в себя также, всевозможные фонды поддержки и содействия, агентства по развитию предпринимательства, палаты, маркетинговые, учебные и учебно-деловые центры. Одним словом, в инфраструктуру содействия малому и среднему предпринимательству включены организации (коммерческие или некоммерческие) охватывающие своей деятельностью все сферы экономической, финансовой и социальной жизнедеятельности субъектов малого и среднего предпринимательства с целью обеспечения условий для создания субъектов малого и среднего предпринимательства и оказания им поддержки.
Требования к организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства устанавливаются в программах развития малого и среднего предпринимательства разных уровней — федеральном, субъекта РФ,
2 http:/www.economy.gov.ru/wps/portal-7k
12
муниципальном. Организации, составляющие инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства создаются и поддерживаются в ходе своей деятельности, направленной на развитие малого бизнеса органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Таким образом, организации, образующие инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства являются вспомогательным, связующим звеном между органами власти и предпринимателями. Посредством именно таких организаций органы власти РФ, субъектов РФ, органы местного самоуправления оказывают адресную поддержку субъектам малого и среднего предпринимательства по всем направлениям хозяйственной деятельности. Исходя из сказанного, вполне целесообразным представляется отказ законодателя на предоставление преимуществ, при приватизации арендованного имущества для указанных категорий малых и средних предпринимателей. Эти организации, независимо от организационно-правовой формы создаются и действуют в целях оказания поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, для чего пользуются поддержкой органов власти. Логично, что они не пользуются всеми преференциями, послаблениями и преимуществами, предоставленными государством малым и средним предпринимателям уже потому, что создавались они и действуют для того, чтобы облегчить предпринимателям доступ к
указанным благам.
2) Действие комментируемого Закона не распространяется также на отношения, возникающие при приватизации имущественных комплексов государственных или муниципальных унитарных предприятий. Понятие государственного и муниципального унитарного предприятия дает § 4 главы 4 ГК РФ. На основании норм ГК правовой статус государственных и муниципальных унитарных предприятий закрепляется Федеральным законом от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Унитарное предприятие, как и другие юридические лица, имеющие целью своей деятельности извлечение прибыли, относится к коммерческим организациям. Для указанных коммерческих организаций характерным является ряд особенностей,
отличающих унитарные предприятия от других коммерческих организаций.
Данные предприятия являются «унитарными», что означает неделимость имущества предприятия. Прибыль, полученная предприятием от использования государственного имущества, не должна распределяться по вкладам (долям, паям) между физическими лицами, членами трудового коллектива. Исходя из того, что унитарным
предприятием используется имущество, принадлежащее государству или
13
муниципальному образованию, прибыль от такого использования должна направляться собственнику. Часть прибыли остается у предприятия на развитие производственной базы.
Унитарные предприятия создаются на базе только двух форм собственности — государственной или муниципальной. Решение об учреждении федерального государственного предприятия принимается Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти в соответствии с актами, определяющими компетенцию таких органов. Решение об учреждении государственного предприятия субъекта РФ или муниципального предприятия принимается уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления в соответствии с актами,
определяющими компетенцию таких органов.
Статьей 8 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» определены основные направления деятельности унитарных предприятий с учетом перспективы преобразования ныне действующих и вновь созданных унитарных предприятий в организации иной организационно-правовой формы в соответствии с законодательством о приватизации.
Являясь учредителем унитарного предприятия, государство или муниципальное образование передает в установленном порядке часть своего имущества, относящегося соответственно к государственной или муниципальной собственности, в хозяйственное ведение или оперативное управление, оставаясь его собственником.
Создаваемое на базе государственной или муниципальной собственности унитарное предприятие как имущественный комплекс также является собственностью государства или муниципального образования. Предоставленные унитарному предприятию права на переданное имущество (право хозяйственного ведения или оперативного управления) являются ограниченными вещными правами, которые дают возможность владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом в ограниченных пределах. Право хозяйственного ведения относится к категории вещных прав,
производных от права собственности. Унитарное предприятие, функционирующее в режиме хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за ним имуществом в ограниченных пределах. Основы современного правового режима имущества унитарных предприятий закреплены в главе 19 ГК РФ. Субъектами права хозяйственного ведения могут быть только государственные и муниципальные предприятия. Определяя содержание права хозяйственного ведения, ГК РФ устанавливает, что государственное или муниципальное предприятие владеет, пользуется и распоряжается имуществом в пределах, определяемых в соответствии с ГК РФ.
14
Ограничения касаются главным образом распоряжения имуществом. Так, без согласия собственника предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом. Остальным имуществом оно распоряжается самостоятельно при условии, что законом или иными правовыми актами не установлено иное.
Закон запрещает унитарным предприятиям совершать без согласия собственника сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, с вступлением в простое товарищество. Такой же правовой режим установлен для совершения государственным или муниципальным предприятием крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия,
сделок по осуществлению заимствований унитарным предприятием.
Под приватизацией, в соответствии со ст. 217 ГК РФ, ст. 1 Федерального закона от 21.12.2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»). Понимается возмездная передача имущества из государственной и муниципальной собственности в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации. Исходя из изложенного следует, что имущество для того, чтобы стать объектом приватизации, должно первоначально принадлежать на праве собственности какому-либо публичному образованию (Российской Федерации, субъекту РФ или муниципальному образованию). Необходимо отметить, что подп. 9 п. 2 ст. 3 указанного Закона говорит, что его действие не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними в хозяйственном ведении или оперативном управлении. Статья 5 этого же Закона говорит, что государственные и муниципальные унитарные предприятия не могут, также выступать в качестве покупателей государственного и муниципального имущества.
Таким образом, видно, что государственные и муниципальные унитарные предприятия исключены из общего (публичного) порядка приватизации государственного и муниципального имущества. Собственно, приватизация имущественных комплексов государственных и муниципальных унитарных предприятий происходит на основании Указа Президента РФ от 22.07.1994 № 1535 «Об основных
15
положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года».
Законодатель при разработке и принятии комментируемого Закона исходил из того, что имущественные комплексы государственных и муниципальных унитарных предприятий
— это особый случай приватизации имущества, регулируемый отдельными нормативными актами. Более того, ежегодно составляются перечни указанных предприятий, подлежащих отчуждению в целях приватизации, и перечни эти достаточно жестко привязаны к нормам Бюджетного кодекса РФ, поскольку средства от приватизации государственных и муниципальных предприятий составляют существенную статью доходов бюджетов различных уровней.
3) Подпункт 3 п. 2 комментируемой статьи исключает действие норм комментируемого Закона в отношении недвижимого имущества, принадлежащего государственным или муниципальным учреждениям на праве оперативного управления.
Конституция РФ в нормах о праве собственности устанавливает не только цивилистическое (т.е., понимаемое в узком смысле) право собственности, но иные вещные права, в том числе, право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Вся специфика российской ситуации заключается в том, что в России законодатель счел возможным дать исследуемым правам отдельное наименование, в то время как в Европе аналогичные наборы правомочий, как правило, именуются правом собственности. При этом то, что европейские публичные образования, по общему правилу, не сохраняют права собственности на имущество, переданное своим государственным предприятиям, не лишает государство тех прав, которыми в России наделены учредители унитарных предприятий и учреждений (создание, реорганизация, ликвидация, определение целей,
контроль, дача согласия на совершение некоторых сделок, получение имущества после ликвидации и пр.).
Содержание права оперативного управления значительно уже содержания права хозяйственного ведения. Лицо, обладающее государственным, муниципальным или частным (применительно к учреждениям) имуществом на праве оперативного управления,
владеет, распоряжается и пользуется им в пределах, очерченных требованиями закона,
целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.
Соответственно значительно шире права по распоряжению переданным имуществом у собственника. Собственник вправе во внесудебном порядке изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество казенного предприятия или учреждения и распорядиться им. Субъектами права оперативного управления на имущество, закрепленное за ними собственниками, признаются казенные
16
предприятия и учреждения. Казенные предприятия создаются на базе государственной и муниципальной собственности. Учреждения могут создаваться субъектами любой формы собственности: государственной, муниципальной, частной (ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»). Характерным является то, что законодатель в комментируемой статье не упомянул о казенном предприятии. Из текста статьи видно, что действие комментируемого закона не распространяется на имущество, принадлежащее государственным и муниципальным учреждениям на праве оперативного управления. В соответствии с этим, действие комментируемого Закона распространяется на государственное и муниципальное имущество, переданное казенным предприятиям на праве оперативного управления. Анализ законодательства, определяющего понятие оперативного управления, субъективный и объективный состав этого понятия позволяет сказать, что и казенное предприятие, и учреждение не являются владельцами переданного им для уставной деятельности имущества. Но учредителем казенного предприятия могут быть только государственные и муниципальные органы, уполномоченные на то, а учредителем учреждения могут быть также и юридические и физические лица, т. е. в создании учреждения может участвовать частный капитал, а главным принципом и целью комментируемого Закона является передача в собственность субъектам малого и среднего предпринимательства государственного имущества субъектов РФ или муниципального имущества. Участие иного имущества — не предусмотрено.
4) Не является объектом правоотношений, возникающих при реализации комментируемого Закона имущество, которое ограничено в обороте. В соответствии со ст. 129 ГК вещи делятся на три группы: те, которые могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке правопреемства; те, которые изъяты из оборота в силу закона; те, которые ограничены в обороте. К вещам, ограниченным в обороте, относятся те виды объектов гражданских прав, которые могут принадлежать лишь определенным участникам гражданского оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению. Перечень или порядок определения таких объектов устанавливается законом. Виды объектов гражданских прав, ограниченных в обороте, определяются в порядке, установленном законом. К их числу относятся две группы объектов. Во-первых, объекты, которые могут принадлежать лишь строго определенным участникам гражданского оборота. Во-вторых, объекты, нахождение которых в гражданском обороте допускается лишь по специальному разрешению.
Применительно к комментируемому Закону интересен вопрос оборотоспособности земель. Статья 129 ГК РФ имеет отсылочную норму к Земельному кодексу РФ (далее —
17
ЗК РФ). Статья 27 указанного нормативного акта регламентирует ограничение оборотоспособности земель. В частности п. 5 ст. 27 дает перечень земель ограниченных в обороте, а п. 6 отсылает нас к Федеральному закону от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Таким образом, недвижимое имущество, ограниченное в гражданском обороте не изъято из оборота полностью, а может быть предметом отчуждения, но с соблюдением,
предусмотренных законодательством условий и процедур. Необходимо отметить, что основной круг государственного недвижимого имущества субъектов РФ и муниципальных образований, все же, не изъяты и не ограничены в обороте.
2. Заключительная часть комментируемой статьи отсылает к ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» — на основании этого закона регулируются отношения, связанные с участием субъектов малого и среднего предпринимательства в приватизации арендуемого имущества, но не урегулированные настоящим Законом. Исходя из этой нормы малый и средний предприниматель приватизирует арендованное им государственное недвижимое имущество субъекта Федерации или муниципальное недвижимое имущество на общих основаниях. К сожалению, законодатель не указал, какие случаи не урегулированы настоящим Федеральным законом. Но как показывает практика, ни один закон, каким бы хорошим он не был, не может предусмотреть все случаи, как правило, правоприменительная практика доказывает это.
Статья 2. Особенности отчуждения арендуемого имущества
1.В случае, если органом исполнительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления созданы координационные или совещательные органы в области развития малого
исреднего предпринимательства, решение о включении арендуемого имущества в нормативные правовые акты о планировании приватизации государственного и муниципального имущества может быть принято органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления не ранее чем через тридцать дней после направления уведомления указанным координационным или совещательным органам.
2.Государственное или муниципальное унитарное предприятие вправе осуществить возмездное отчуждение недвижимого имущества, принадлежащего ему и арендуемого лицом,
отвечающим требованиям, предусмотренным ст. 3 комментируемого закона, в порядке,
обеспечивающем реализацию преимущественного права арендатора на приобретение указанного
имущества.
18
3. Согласие собственника арендуемого имущества, которое принадлежит государственному или муниципальному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, на совершение унитарным предприятием сделки,
направленной на возмездное отчуждение такого имущества, дается не ранее чем через тридцать дней после направления указанным собственником уведомления координационным или совещательным органам в области развития малого и среднего предпринимательства (в случае,
если такие органы созданы при соответствующих органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органе местного самоуправления) и арендатору или арендаторам такого имущества.
Комментарий к ст. 2
1. В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» исполнительные органы власти субъектов РФ и муниципальных образований распоряжаются имуществом, соответственно субъектов РФ и муниципальных образований. Исходя из этого полномочия по распоряжению имуществом исполнительные органы власти принимают решения об отчуждении государственного и муниципального имущества в целях приватизации, в том числе и по основаниям, предусмотренным настоящим Законом. В целях реализации предоставленных органам исполнительной власти полномочий они могут создавать и регламентировать деятельность различного рода вспомогательных органов. В соответствии с ч. 5 ст. 9 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства» предусмотрена возможность создания органами государственной власти Российской Федерации координационных или совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства при федеральных органах исполнительной власти, наделенных отдельными полномочиями по вопросам развития малого и среднего предпринимательства в пределах их компетенции. Такие же полномочия предоставлены, указанным Законом субъектам РФ (ч. 12 ст. 10.) и муниципальным органам власти (ч. 5 ст. 11). Из смысла комментируемой статьи и норм указанного Закона видно, что создание координационных или совещательных органов является полномочием (т. е. правом) органов власти, а не обязанностью. Однако, федеральная власть уже создала комиссию по развитию малого и среднего предпринимательства на основании постановления Правительства РФ от 17.03.2008 г. №
19
178 «О правительственной комиссии по развитию малого и среднего предпринимательства». Эта комиссия осуществляет координационную деятельность органов власти субъектов РФ в области поддержки и развития малого и среднего предпринимательства. Также, несмотря на то, что установленное правило о создании в субъектах РФ и муниципальных образованиях координационных и совещательных органов в области развития малого и среднего предпринимательства не является императивом — субъекты РФ уже создают или создали такие органы (например: п. 4 ст. 2 Закона г. Москвы от 28.11.2008 г. № 60 «О поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве», или ст. 5 Закона Смоленской области от 28.11.2008 г. № 153-з «О развитии малого и среднего предпринимательства в Смоленской области». Представляется, что такие органы созданы и осуществляют свою деятельность для специальных целей. Координация (от лат. Coordinatio) — расположение в порядке, соотношение, согласованность. … (Толковый словарь Ушакова). Координация — обеспечение согласованности работы всех звеньев системы управления (Словарь терминов антикризисного управления)3.
Исходя из определения понятия координация можно сделать вывод, что указанные органы должны обеспечивать согласованность действий органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления отчуждающих недвижимое имущество, арендованное субъектами малого и среднего предпринимательства и предпринимателей
— арендаторов этого имущества. Фактически, координационные органы являются связующим звеном органов власти и малых или средних предпринимателей желающих реализовать свое преимущественное право на приватизацию государственного и муниципального имущества в соответствии с нормами комментируемого Закона. Нельзя не отметить, что в настоящее время в Российской Федерации придается большое значение развитию малого и среднего предпринимательства. В целях такого развития утверждаются большое количество законодательных и иных актов (настоящий Закон в том числе). Создаются и действуют организации государственные, муниципальные и частные, призванные содействовать созданию и развитию субъектов малого и среднего предпринимательства, некоторые из них включены в инфраструктуру субъектов малого и среднего предпринимательства, некоторые нет (например: Международный фонд «Содействие предпринимательству», «Союз общественных объединений предпринимателей и арендаторов России»). Как правило, все эти организации создаются и действуют для координации деятельности субъектов малого и среднего бизнеса, для содействия предпринимателям в кредитовании, развитии бизнеса, также в доступе к
3 http://dic.academic.ru/dic.nsf/business/6587
20