Комментарий к Федеральному закону от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собстве
.pdfСлучаи установления в действующем законодательстве так называемых преимущественных прав очень разнообразны. Сюда можно отнести права участников
(учредителей) хозяйственных обществ на приобретение долей, акций, продаваемых другими их участниками, права вкладчиков товарищества на вере при продаже одним из вкладчиков своей доли в складочном капитале (ст. 85 ГК РФ), права залогодержателя на удовлетворение своих требований из стоимости заложенного имущества преимущественно перед другими кредиторами (ст. 334 ГК РФ), преимущественное право покупки доли участника долевой собственности (ст. 250 ГК РФ), преимущественное право арендатора на заключение договора аренды на новый срок (ст. 621 ГК РФ), аналогичное право наймодателя в отношении договора найма жилого помещения (ст. 684 ГК РФ),
преимущественное право пользователя на заключение договора коммерческой концессии
(ст. 1035 ГК РФ), право лица, объявившего публичный конкурс на заключение договора с автором преимущественно перед другими лицами (ст. 1060 ГК РФ), преимущественное право отечественных производителей перед иностранными на заключение государственного контракта (ст. 6 ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, оказание услуг, выполнение работ для государственных нужд»,
преимущественное право субъекта РФ (муниципального образования) на покупку земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения (ст. 8 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», преимущественное право арендатора земельного участка (ст. 22 ЗК РФ) и др.
Кроме того, в качестве преимущественных можно рассматривать и права кредиторов предыдущей очереди по отношению к кредиторам последующих очередей на удовлетворение их требований должником (ст. 64 ГК РФ). Ну и наконец,
преимущественное право, предоставленное субъектам малого и среднего предпринимательства в соответствии с требованиями комментируемого Закона. Иными словами, в качестве преимущественных, необходимо оценивать не только те права,
которые прямо названы так законодателем, но и те, которые выступают в таком качестве по существу.
Необходимо отметить, что преимущественные права (право преимущественной покупки в том числе) своеобразны уже потому, что выходят за рамки принципа равенства субъектов гражданских правоотношений. Поэтому преимущественные право могут возникнуть у субъектов права только в случаях, предусмотренных законом.
Преимущественные права носят исключительный характер, и только сам управомоченный субъект может отказаться от них. Любые юридические действия, ограничивающие или нарушающие преимущественные права, юридически ничтожны.
31
Изучение самой природы возникновения и развития такого понятия как преимущественное право лучше оставить ученым цивилистам. В данном же случае необходимо рассмотреть, предусмотренное комментируемым Законом преимущественное право субъектов малого и среднего предпринимательства на приобретение арендуемого недвижимого имущества в собственность. Преимущественный — значит предпочтительный перед другими.
Соответственно в комментируемом Законе закреплена предпочтительность субъектов малого и среднего предпринимательства перед иными хозяйствующими субъектами, на выкуп недвижимого имущества, арендуемого ими в период вступления в действие комментируемого Закона.
4. Закрепляя за субъектами малого и среднего предпринимательства преимущественное право покупки, комментируемый Закон делает исключение из общего правила — преимущественным правом на приобретение государственного или муниципального имущества не пользуются субъекты малого и среднего предпринимательства:
являющиеся кредитными организациями, страховыми организациями (за исключением потребительских кооперативов), инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами, профессиональными участниками рынка ценных бумаг, ломбардами. Как видно, законодатель исключил субъекты малого и среднего предпринимательства основными видами деятельности которых, являются финансовые операции в той или иной степени;
являющиеся участниками соглашений о разделе продукции. Соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а субъект предпринимательской деятельности обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том
числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями Федерального закона от 30.12.1995 г. №
225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»;
осуществляющие предпринимательскую деятельность в сфере игорного бизнеса;
являющиеся в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о валютном регулировании и валютном контроле, нерезидентами РФ, за
32
исключением случаев, предусмотренных международными договорами РФ (Федеральный закон от 10.12.2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»).
Необходимо отметить, что в отношении указанных субъектов малого и среднего предпринимательства на основании ч 3 ст. 14 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ» не оказывается поддержка органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Вместе с тем, комментируемый Закон дополняет указанный перечень субъектами малого и среднего предпринимательства осуществляющими добычу и переработку полезных ископаемых (кроме общераспространенных полезных ископаемых). Собственно говоря, это ограничение на использование преимущественного права приобретения государственного и муниципального имущества в собственность можно связать с ограничением, предусмотренным ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства» в отношении предпринимателей, осуществляющих деятельность на основании соглашения о разделе продукции (ст. 1 Закона РФ «О недрах»).
Таким образом, законодатель исключил из числа субъектов комментируемого Закона предпринимателей осуществляющих свою деятельность в сфере финансов (кредитные организации, ломбарды и т. п.), в сфере игорного бизнеса и в сфере разведки, добычи и переработки полезных ископаемых, кроме общедоступных. К сожалению, Закон не раскрывает понятия общедоступности полезных ископаемых. Закон «О недрах» называет такие полезные ископаемые общераспространенными и также не раскрывает этого понятия. Это понятие раскрывается только в перечнях регионального уровня, относящих некоторые полезные ископаемые к общераспространенным.
Например, распоряжение Администрации Приморского края от 22.10.2008 г. №
592-ра «Об утверждении перечня общераспространенных полезных ископаемых по Приморскому краю». Но, тем не менее, ни для кого не секрет, что эти направления деятельности являются одними из самых прибыльных. Исходя из чего, законодатель посчитал нецелесообразным оказывать государственную поддержку малым и средним предпринимателям, осуществляющим, указанные виды деятельности.
5.Рассматривая субъективную составляющую комментируемой статьи, выяснили
—кто не может являться субъектом комментируемого Закона. Исходя из норм, которого представляется, что все остальные малые и средние предприниматели таковыми быть могут. Как уже отмечалось, анализ нормы комментируемого Закона позволяет сказать, что этот Закон издан в развитие уже действующего ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства». Указанный Федеральный закон относит к субъектам малого и
33
среднего предпринимательства, а соответственно и к субъектам, правоотношений,
возникающих из норм комментируемого законодательного акта следующие юридические
лица, а также физические лица, внесенные в единый государственный реестр
индивидуальных предпринимателей и осуществляющие предпринимательскую
деятельность без образования юридического лица:
1)для юридических лиц — суммарная доля участия Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, иностранных юридических лиц, иностранных граждан, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов в уставном (складочном) капитале (паевом фонде) указанных юридических лиц не должна превышать 25% (за исключением активов акционерных инвестиционных фондов и закрытых паевых инвестиционных фондов), доля участия, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства, не должна превышать 25%;
2)средняя численность работников за предшествующий календарный год не должна превышать следующие предельные значения средней численности работников для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства:
а) от ста одного до двухсот пятидесяти человек включительно для средних предприятий;
б) до ста человек включительно для малых предприятий; среди малых предприятий выделяются микропредприятия — до пятнадцати человек;
3)выручка от реализации товаров (работ, услуг) без учета налога на добавленную стоимость или балансовая стоимость активов (остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов) за предшествующий календарный год не должна превышать предельные значения, установленные Правительством РФ для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства.
Предельные значения установлены постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 г. № 556 «О предельных значениях выручи от реализации товаров (работ, услуг) для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства». Предельные значения выручки от реализации товаров (работ, услуг) за предшествующий год без учета налога на добавленную стоимость для следующих категорий субъектов малого и среднего предпринимательства:
микропредприятия — 60 млн. рублей;
малые предприятия — 400 млн. рублей;
средние предприятия — 1000 млн. рублей.
34
В соответствии с ч. ст. 4 ФФ «О развитии малого и среднего предпринимательства» категория малого и среднего предпринимательства может меняться только в том случае если указанные выше требования не соответствуют закону в течение двух предшествующих лет подряд. На основании п. 2 указанной статьи (вступающей в силу 1
января 2010 г.) мониторинг субъектов малого и среднего предпринимательства осуществляется один раз в пять лет.
Нельзя не отметить тот факт, что комментируемый Закон вносит изменения в ФФ «О развитии малого и среднего предпринимательства» (см. комментарий к ст. 8), таким образом, регулируя вновь возникающие правоотношения, установленные этим Законом.
6. Далее, комментируемая статья указывает на объективную составляющую возникающих из норм комментируемого Закона правоотношений, взаимодействуя с ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (комментируемый Закон также вносит соответствующие изменения и в указанный закон (см. комментарий к ст. 7). Статья 12 указанного Закона устанавливает следующее:
нормативная цена подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества — минимальная цена, по которой возможно отчуждение этого имущества, определяется в порядке, установленном Правительством РФ;
начальная цена приватизируемого государственного или муниципального имущества устанавливается в случаях, предусмотренных ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», на основании отчета об оценке государственного или муниципального имущества, составленного в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности.
Нормативная цена приватизируемого имущества устанавливается в соответствии с правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 14.02.2006 г. № 87 «Об утверждении правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества». А вот начальная цена приватизируемого имущества, также как и в комментируемом Законе, в Законе РФ от 04.07.1991 г. № 1541-I "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации", определяется на основании Федерального закона от 29.07.1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Указанный Закон подробно регулирует основания проведения оценки (ст. 9), порядок проведения оценки имущества, требования к объектам оценки (ст. 5) и требования к результату оценки — отчету.
35
7. Комментируемая статья устанавливает ряд критериев и условий, которым должны соответствовать объекты (можно сказать приватизируемые объекты) на которые распространяется действие комментируемого Закона.
Прежде всего, объективно, самым важным условием передачи государственного, либо муниципального имущества в собственность субъектам малого и среднего предпринимательства является то, что это имущество должно быть арендуемо тем
субъектом, который желает его приватизировать. Вместе с тем, законодатель устанавливает определенные правила заключения договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества. В соответствии с Федеральным законом от 30 июня 2008 г. № 108-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» дополнен ст.
17.1 «Особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества» следующего содержания — заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения таких договоров, за исключением случаев, если указанные права на это имущество предоставляются на основании:
актов Президента РФ, решений Правительства РФ;
решения суда, вступившего в законную силу;
Федерального закона, устанавливающего иной порядок распоряжения этим имуществом.
Указанный порядок заключения договоров не распространяется на имущество, распоряжение которым осуществляется в соответствии с Земельным кодексом РФ, Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, законодательством РФ о недрах. Таким образом, законодатель, предусмотрев, для заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества обязательное проведение конкурса или аукциона, отсылает нас к порядку, предусмотренному в Законе о приватизации. Таким образом, устанавливаются условия и порядок заключения договора аренды указанного имущества.
Однако комментируемый законодательный акт исходит из того, что договор аренды уже заключен.
36
Также нельзя оставить без внимания тот факт, что договор аренды
государственного или муниципального имущества должен быть действующим в
течение не менее трех лет до дня вступления в силу комментируемого Закона. Этим требованием и требованием о надлежащей оплате арендной платы законодатель пытается создать гарантии от недобросовестных приобретателей государственной и муниципальной собственности.
Например, ФАС Уральского округа, по заявлению Администрации города Екатеринбурга, отказал в признании права собственности ООО «Немезида»
(парикмахерская) на помещение, принадлежащее Администрации города Екатеринбурга на основании того, что арендатор до подачи заявления о приобретении в собственность арендованного имущества неоднократно допускал отсрочки и просрочки в оплате арендной платы (подробнее см. постановление ФАС Уральского округа от 5 октября 2008 г. № 09-974/08).
8. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает требование об определении предельных значений площади арендуемого имущества. Предельные значения площади арендуемого государственного и муниципального имущества предложено установить законодателям субъектов РФ до 1 января 2009 г.. В том случае, если местные законодатели в установленный срок не определят предельные значения площадей арендуемого государственного и муниципального имущества будут применяться предельные значения, установленные Правительством РФ. Но как показывает практика законодательные собрания субъектов РФ ведут активную работу в этом направлении.
Например, Закон Республики Татарстан № 79-ЗРТ от 3 октября 2008 г. установил в соответствии с комментируемым Законом предельное значение нормы арендуемого имущества 1500 м2. Такое же предельное значение арендуемых площадей установил Закон Воронежской области от 10 октября 2008 г. № 80-ОЗ "Об установлении предельных значений площади арендуемых помещений и срока рассрочки оплаты приобретаемого имущества при реализации преимущественного права субъектов малого и среднего предпринимательства на выкуп арендуемого ими недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности Воронежской области или муниципальной собственности".
Часть 4 ст. 18 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства» указывает на то, что федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления имеют право утверждать перечни государственного и муниципального имущества, которое может быть использовано только в целях предоставления его во владение и (или) пользование на долгосрочной
37
основе субъектам малого и среднего предпринимательства. Такие перечни существуют в некоторых субъектах РФ и в настоящее время они общедоступны благодаря требованию указанной статьи ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства» об обязательном опубликовании этих перечней в средствах массой информации и сети
«Интернет» на официальных сайтах утвердивших эти перечни имущества государственных органах исполнительной власти, органов местного самоуправления.
Например, перечень имущества города Иванова, предназначенного для передачи во владение и (или) пользование субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру их поддержки:
встроенное нежилое помещение (Шахтинский проезд, 79) — 117,5 м2;
встроенное нежилое помещение (ул. Ташкентская, 88) — 60,0 м2;
встроенное нежилое помещение (ул. Октябрьская, 18) — 58,1 м2;
встроенное нежилое помещение (ул. 13 Березниковская, 37) — 69,5 м2;
встроенное нежилое помещение (ул. Сакко, 30/30) — 84,3 м2;
встроенное нежилое помещение (ул. Сакко, 30/30) — 55,7 м2;
встроенное нежилое помещение (ул. Лежневская, 109) — 211,4 м2. 8
Внекоторых субъектах эти перечни формируются и утверждаются.
Например, Регламент взаимодействия администрации города и субъектов малого и среднего предпринимательства при отчуждении недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности городского округа «Город Калининград», приложение к постановлению главы администрации городского округа «город Калининград» от 25 сентября 2008 г. № 1530.9
В настоящее время в субъектах РФ разработаны и действуют всевозможные регламенты, методики и концепции по взаимодействию органов власти с субъектами малого и среднего предпринимательства. Как правило, указанные акты органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления содержат методики составления перечней имущества, предназначенного к передаче во владение или долгосрочную аренду субъектам малого и среднего предпринимательства. Анализ содержания указанных перечней государственного и муниципального имущества показывает, что эти перечни, как правило, включают в себя, прежде всего нежилые помещения, занимаемые на основании договоров аренды объектами торговой инфраструктуры (магазины, аптеки и т. д.). Также, существенную часть из состава имущества включенного в перечни составляют объекты обслуживающей инфраструктуры
8. http://biznes.ivplaneta.ru
9http://www.klgd.ru/ru/legislation/texts
38
— мастерские, туристические агентства, врачебные кабинеты и т. д. Внушает оптимизм тот факт, что с течением времени и осуществлением политики, направленной на содействие развитию малого и среднего бизнеса в указанные перечни имущества,
предназначенного для передачи во владение и (или) долгосрочное пользование субъектам малого и среднего предпринимательства все больше включается объектов промышленной инфраструктуры — небольшие заводы и фабрики по производству мебели, запасных частей, пошиву одежды и т. д.
Статья 4. Порядок реализации преимущественного права арендаторов на
приобретение арендуемого имущества
1. Орган государственной власти субъектов Российской Федерации или орган местного самоуправления, уполномоченные на осуществление функций по приватизации имущества,
находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности (далее — уполномоченный орган), в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации предусматривают в решениях об условиях приватизации государственного или муниципального имущества преимущественное право арендаторов, соответствующих установленным ст. 3 комментируемого закона требованиям, на приобретение арендуемого имущества.
2. В течение десяти дней с даты принятия решения об условиях приватизации арендуемого имущества в порядке, установленном Федеральным законом "О приватизации государственного и муниципального имущества", уполномоченные органы направляют арендаторам— субъектам малого и среднего предпринимательства, соответствующим установленным ст. 3
комментируемого закона требованиям, копии указанного решения, предложения о заключении договоров купли-продажи государственного или муниципального имущества (далее— предложение), а также проекты договоров купли-продажи арендуемого имущества и договоров о его залоге.
3.Государственное или муниципальное унитарное предприятие, которое приняло решение
осовершении сделки, направленной на возмездное отчуждение недвижимого имущества,
принадлежащего ему на праве хозяйственного ведения или оперативного управления и арендуемого лицом, отвечающим установленным ст. 3 комментируемого Закона требованиям, а
также получило согласие собственника на отчуждение этого имущества, направляет указанному лицу предложение о заключении договора купли-продажи арендуемого имущества с указанием цены этого имущества, установленной с учетом его рыночной стоимости, определенной в соответствии с Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", и
проекты договора купли-продажи арендуемого имущества и договора о его залоге.
39
4.В случае согласия субъекта малого или среднего предпринимательства на использование преимущественного права на приобретение арендуемого имущества договор купли-продажи арендуемого имущества должен быть заключен в течение тридцати дней со дня получения указанным субъектом предложения о его заключении и (или) проектов договора купли-продажи арендуемого имущества и договора о его залоге.
5.При заключении договора купли-продажи арендуемого имущества необходимо наличие заявления субъекта малого или среднего предпринимательства о соответствии его условиям отнесения к категориям субъектов малого и среднего предпринимательства, установленным ст. 4
ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
6. В любой день до истечения срока, установленного п. 4 комментируемой статьи,
субъекты малого и среднего предпринимательства вправе подать в письменной форме заявление об отказе от использования преимущественного права на приобретение арендуемого имущества.
7.Уступка субъектами малого и среднего предпринимательства преимущественного права на приобретение арендуемого имущества не допускается.
8.Субъекты малого и среднего предпринимательства имеют право обжаловать в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации, отказ уполномоченного органа в реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества, а также его бездействие в части принятия решения об отчуждении арендуемого имущества и (или)
совершения юридически значимых действий, необходимых для реализации преимущественного права на приобретение арендуемого имущества.
9. Субъекты малого и среднего предпринимательства утрачивают преимущественное право на приобретение арендуемого имущества:
1) с момента отказа субъекта малого или среднего предпринимательства от заключения договора купли-продажи арендуемого имущества и (или) договора о залоге имущества,
приобретаемого в рассрочку;
2)по истечении тридцати дней со дня получения субъектом малого или среднего предпринимательства предложения и (или) проектов договора купли-продажи арендуемого имущества и договора о его залоге в случае, если эти договоры не подписаны субъектом малого или среднего предпринимательства в указанный срок;
3)с момента расторжения договора купли-продажи арендуемого имущества в связи с существенным нарушением его условий субъектом малого или среднего предпринимательства.
10. В тридцатидневный срок с момента утраты субъектом малого или среднего предпринимательства преимущественного права на приобретение арендуемого имущества по основаниям, определенным частью 9 настоящей статьи, уполномоченный орган в порядке,
установленном законодательством Российской Федерации о приватизации, принимает одно из следующих решений:
1) о внесении изменений в принятое решение об условиях приватизации арендуемого имущества в части использования способов приватизации государственного или муниципального
40