Комментарий к Федеральному закону от 22 июля 2008 г. № 159-ФЗ Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собстве
.pdf
преференциям, налоговым послаблениям и преимущественным правам, гарантированным им государством. Представляется, что координационные и совещательные органы,
создаваемые субъектами РФ и муниципальными образованиями, также призваны содействовать малому и среднему предпринимательству, осуществляющему свою деятельность на территории субъекта РФ либо муниципального образования в полной и своевременной реализации своих прав, гарантированных им настоящим Законом, иными законодательными актами. В тех же целях согласованности действий субъекта малого и среднего предпринимательства и владельца отчуждаемого государственного и муниципального имущества, законодательно предусмотрена необходимость, не менее чем за тридцать дней, уведомления координационного или совещательного органа о включении какого-либо арендованного объекта недвижимости в нормативные акты о планировании приватизации. Необходимо отметить, что приватизация государственного и муниципального имущества деятельность планомерная, в соответствии с главой II ФЗ «О
приватизации государственного и муниципального имущества» (ст. 7) Правительство РФ ежегодно утверждает прогнозный план приватизации федерального государственного имущества. В прогнозный план приватизации на 2009 год включено 239 федеральных государственных унитарных предприятия, акции 320 акционерных обществ, доли в уставных капиталах 4 обществ с ограниченной ответственностью, а также 18 объектов недвижимого имущества, составляющего казну страны. Продажа акций будет осуществляться на аукционах с открытой формой подачи предложений о цене.
Организатором выступит Росимущество.
Крупные объекты, для которых требуются специальные решения правительства, в
следующем году не будут выставлены на продажу4. В соответствии со ст. 10 указанного закона органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают и утверждают планы приватизации государственного имущества субъектов РФ и соответственно муниципального имущества. Ежегодный отчет об исполнении плана приватизации государственного имущества субъекта РФ орган исполнительной власти субъекта РФ представляет Федеральному органу исполнительной власти (Министерству экономического развития РФ) не позднее 1 марта года, следующего за отчетным. Исходя из того, что прогнозный план приватизации составляется на будущий год, в соответствии с требованием комментируемой статьи орган исполнительной власти субъекта Федерации орган местного самоуправления до включения арендуемого объекта государственной или муниципальной собственности в этот план за тридцать дней должны уведомить об этом координационный или совещательный орган.
4 http://www.rg.ru/2008/10/07/ao-ooo.html
21
Напомним, что изменившееся федеральное законодательство требует, чтобы власти в регионах избавились от «лишнего» государственного имущества как можно скорее.
Всем субъектам РФ предписывается в срок до 1 января 2009 г. осуществить, в
соответствии с законодательством о приватизации, отчуждение максимально возможного коммерческого муниципального имущества, не предназначенного для реализации органами государственной власти субъектов РФ законодательно закрепленных за ними функций и полномочий. То есть здание суда, к примеру, приватизировано, скорее всего,
не будет. А вот какая-нибудь историческая усадьба или офисный центр, доселе находившиеся в собственности, федеральной, субъекта РФ или муниципальной непременно должны законным образом перейти в частную собственность. Такая необходимость продиктована, прежде всего, экономическими потребностями. Как уже говорилось, передача государственной собственности в частные руки, по мнению законодательной и исполнительной власти должна привести к более эффективному использованию приватизированных объектов. Приватизация государственного и муниципального имущества должна ликвидировать монополию государственной собственности на средства производства, создать условия для развития производства,
основанного на частной собственности. Целями приватизации являлись создание эффективной, социально ориентированной рыночной экономики, повышение активности субъектов хозяйствования, развитие конкуренции между ними и, как следствие,
повышение производительности труда, расширение и совершенствование производства.
Безусловно, в условиях развивающихся рыночных отношений (а, наше государство, по мнению специалистов, является развивающимся) государство оставит в своих руках предприятия, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности, а также, возможно, самые крупные предприятия,
через которые возможно (помимо мер государственного регулирования) влияние на экономическое развитие страны. Однако тщательно подготовленная, неторопливая приватизация других потенциально конкурентоспособных государственных предприятий может благотворно сказаться на экономике в целом — повысить эффективность производства, а также уменьшить нагрузку на малочисленные, зачастую непрофессиональные, управленческие кадры государства и муниципальных образований.
Однако успешное проведение преобразований в сфере государственной и муниципальной собственности возможно только в рамках общей политики экономических преобразований как ее составная часть. Также, немаловажным является поступление дополнительных средств от приватизации государственного и муниципального имущества в бюджеты разных уровней. Вне всякого сомнения, значительная часть, отчуждаемых
22
субъектами РФ и муниципальными образованиями объектов недвижимости находится в пользовании субъектов малого и среднего предпринимательства на основании договоров аренды, т.е. подпадает под действие комментируемого Закона. Отсюда и значительное увеличение объема работы для координационных и совещательных органов. Исходя из этого, представляется, что настоящий Закон должен содержать норму о совместной деятельности указанных органов с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами исполнительной власти муниципальных образований, уполномоченных на отчуждение объектов недвижимости по определению, этих, отчуждаемых объектов недвижимости и разработке плана приватизации государственного и муниципального имущества.
2. Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет за государственными и муниципальными унитарными предприятиями право возмездного отчуждения недвижимого имущества, при условии соблюдения требований комментируемого Закона.
На первый взгляд, содержание данной нормы противоречит требованиям комментируемого Закона, изложенным в ст. 1 (см. комментарий к ст. 1). Однако, подп. 2,
п. 2 ст. 1 комментируемого Закона указывает на то, что действие комментируемого Закона не распространяется на отношения, возникающие при приватизации имущественных комплексов государственных или муниципальных унитарных предприятий. Предприятие как имущественный комплекс совсем не одно и то же, что имущество предприятия.
Статья 132 ГК РФ под предприятием как объектом прав имущественный комплекс,
используемый для осуществления предпринимательской деятельности. Помимо имущества (вещей и имущественных прав), составляющего материальную базу его производственной деятельности, предприятие включает в себя определенные исключительные права, такие, как права на изобретения и промышленные образцы,
созданные работниками предприятия, права, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги, фирменное наименование, товарный знак, знак обслуживания. Вместе с тем, предприятие как объект гражданских прав, как правило,
имеет деловую репутацию, которая на рынке нередко может оцениваться выше всех остальных компонентов, входящих в его состав, а также несет имущественные обязанности. Предприятие как объект гражданских прав является комплексным объектом,
включающим в себя материальную основу и имущественные обязанности,
исключительные права, право на деловую репутацию и трудовые права используемой на нем рабочей силы сотрудников. Таким образом, из смысла комментируемой статьи видно,
что возмездное отчуждение недвижимого имущества государственного или муниципального унитарного предприятия возможно в отношении какой либо части этого
23
имущества, а не в отношении всего унитарного предприятия как имущественного комплекса.
Как уже говорилось, государственное или муниципальное унитарное предприятие не обладает правом собственности на имущество (в том числе недвижимое имущество)
закрепленное за ним на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
Собственником имущества является субъект Федерации либо муниципальное образование. Самостоятельно унитарное предприятие может распоряжаться имуществом ограниченно, и возмездное отчуждение имущества унитарного предприятия, в том числе и недвижимого в соответствии с требованием п. 2, ст. 18 ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» возможно только по решению учредителя такого предприятия, и соответственно владельца имущества унитарного предприятия (см.
комментарий к ст. 1). Необходимо добавить, что государственное или муниципальное унитарное предприятие вправе осуществить возмездное отчуждение недвижимого имущества соответствующего определенным критериям, установленным настоящим Законом. Во-первых, это имущество должно находиться в долгосрочной аренде. Во-
вторых, арендатором должен быть субъект малого и среднего предпринимательства (см.
комментарий к ст. 3). В-третьих, отчуждаться должно именно арендованное имущество и именно арендатору в порядке, предусмотренном настоящим Законом. Настоящий Федеральный закон не регулирует порядок возмездного отчуждения (приватизации)
государственного и муниципального имущества. Но п. 3, ст. 1 Закона устанавливает, что отношения, связанные с участием субъектов малого и среднего предпринимательства, не урегулированные настоящим Законом, регулируются Федеральным законом «О
приватизации государственного и муниципального имущества». Исходя из норм,
закрепленных в указанном законе порядок приватизации на основании комментируемого Закона должен быть таков:
сначала орган исполнительной власти субъекта РФ, орган исполнительной власти муниципального образования, в соответствии со своими полномочиями принимает решение о возмездном отчуждении соответствующего объекта недвижимости, с
характеристиками, соответствующими требованиям комментируемого Закона
(прежде всего, долгосрочная аренда субъектом малого и среднего предпринимательства). В случае отчуждения недвижимого имущества государственного или муниципального унитарного предприятия, такое решение принимает само унитарное предприятие, но для этого ему необходимо получить согласие собственника;
24
после принятия решения об отчуждении недвижимого государственного или муниципального имущества орган, принявший решение об отчуждении имущества,
направляет уведомление координационному или совещательному органу в области развития малого и среднего предпринимательства, созданному (если он создан) при органе исполнительной власти субъекта РФ или органе местного самоуправления;
через тридцать дней после направления уведомления орган, принявший решение об отчуждении недвижимого имущества включает данный объект в прогнозный план приватизации субъекта РФ, муниципального образования. Необходимо добавить,
что направление уведомления и предложения о заключении договора купли-
продажи за тридцать дней до включения объекта в прогнозный план приватизации является одним из преимуществ гарантированных настоящим Законом субъекту малого и среднего предпринимательства;
в соответствии со ст. 15 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» производится публикация в средствах массовой информации,
определенных органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления;
в соответствии с требованиями комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 4)
на основании прогнозного плана приватизации уполномоченным органом принимается решение об условиях приватизации, соответствующее требованиям комментируемого Закона;
в случае заключения с субъектом малого предпринимательства договора купли-
продажи, передача имущества происходит в соответствии с нормами ГК РФ и комментируемого Закона. В случае отказа субъекта малого и среднего предпринимательства от заключения договора, отчуждение происходит в соответствии с нормами ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества, с учетом норм комментируемого Закона. Необходимо отметить, что нормы данного пункта комментируемой статьи, прежде всего, как и сам Закон,
направлены на создание возможности субъекту малого и среднего предпринимательства реализации своего преимущественного права,
гарантированного ему настоящим Законом.
3.Из норм комментируемой статьи следует, что собственник отчуждаемого государственного или муниципального недвижимого имущества дает свое согласие на совершение сделки по отчуждению этого имущества только через тридцать дней после направления уведомления арендатору этого имущества субъекту малого и среднего предпринимательства. То есть, орган государственного или муниципального унитарного
25
предприятия, уполномоченный на то руководителем предприятия принимает решение на совершение сделки по отчуждению недвижимого имущества в соответствии с условиями комментируемого Закона. Закон не устанавливает срок, в течение которого этот орган унитарного предприятия должен уведомить об этом владельца имущества, но согласие на отчуждение имущества он должен получит не ранее чем через тридцать дней со дня направления уведомления об отчуждении имущества арендатору этого имущества.
Субъективная сторона этой нормы говорит о том, что в случае отчуждения государственного или муниципального имущества уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления обязан уведомить субъекта малого или среднего предпринимательства о предстоящем отчуждении. Также уполномоченный орган должен уведомить и специально созданную организацию по развитию малого и среднего предпринимательства, который в свою очередь, также должен уведомить субъекта малого и среднего предпринимательства о предстоящем отчуждении арендуемого государственного недвижимого имущества субъекта РФ или муниципального имущества. Вместе с тем, субъект малого и среднего предпринимательства должен, либо дать согласие на приватизацию, либо отказаться от нее. Таким образом, законодатель, в целях содействия развитию малого и среднего предпринимательства наделяет уполномоченные органы государственной власти или органы местного самоуправления обязанностями, а субъекта малого и среднего предпринимательства правами.
Статья 3. Преимущественное право на приобретение арендуемого имущества
Субъекты малого и среднего предпринимательства, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, указанных в части 3 статьи 14 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", и субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих добычу и переработку полезных ископаемых (кроме общераспространенных полезных ископаемых), при возмездном отчуждении арендуемого имущества из государственной собственности субъекта РФ или муниципальной собственности пользуются преимущественным правом на приобретение такого имущества по цене, равной его рыночной стоимости и определенной независимым оценщиком в порядке, установленном Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" (далее — Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"). При этом такое преимущественное право может быть предоставлено при условии, что:
26
1)арендуемое имущество находится в их временном владении и (или) временном пользовании непрерывно в течение трех и более лет до дня вступления в силу настоящего Федерального закона в соответствии с договором или договорами аренды такого имущества;
2)арендная плата за аренду такого имущества перечислялась надлежащим образом в течение срока, указанного в пункте 1 настоящей статьи;
3)площадь арендуемых помещений не превышает установленные законами субъектов Российской Федерации предельные значения площади арендуемого имущества в отношении недвижимого имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности;
4)арендуемое имущество не включено в утвержденный в соответствии с частью 4 статьи
18 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" перечень государственного имущества или муниципального имущества,
предназначенного для передачи во владение и (или) в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства.
Комментарий к ст. 3
1. Прежде всего, необходимо отметить, что ст. 3, как и некоторые другие статьи комментируемого Закона носит ограниченный по времени период действия — вступает в силу 1 января 2009 г. и действует до 1 июля 2010 г., т. е. срок ее действия составляет полтора года. Собственно говоря, основные, регулирующие особенности отчуждения государственного и муниципального имущества арендованного субъектами малого и среднего предпринимательства носят такой временный характер. На постоянной же основе вводятся изменения к ранее принятым:
Федеральному закону «О приватизации государственного и муниципального имущества»;
Федеральному закону «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации».
Таким образом, законодатель ограничивает во времени предпринимателей,
стимулируя их к заключению договоров аренды государственного и муниципального имущества, а также стимулируя малый и средний бизнес к исполнению договоров аренды указанного в Законе имущества.
Такое требование представляется целесообразным исходя из целей приватизации государственного и муниципального имущества. Приватизацией государственного и муниципального имущества называется возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований
27
имущества в собственность физических и юридических лиц (частную собственность)
установленными законодательством о приватизации способами, с целью получить наиболее эффективного собственника, хозяина на средства производства и другие объекты государственной собственности. Как формулирует один из авторов приватизационного законодательства А.Д. Радыгин, "цель реформы собственности (более узко — приватизации) как фундаментального элемента системных реформ в переходной экономике заключается в обеспечении базовых условий для нормального функционирования рыночной системы". 5
И вполне естественно, что государство законодательным путем старается как можно быстрее обеспечить эти базовые условия для нормального функционирования экономики.
2. Вместе с тем, условия приватизации государственного и муниципального имущества регулирует ГК РФ (ст. 217). Однако указанная статья, по сути, является отсылочной к законодательству о приватизации.
Более того, в п. 2 указанной статьи, законодатель отдает приоритет законодательству о приватизации перед нормами гражданского законодательства о приобретении вещных прав на имущество, принадлежащее Российской Федерации,
субъектам РФ, органам местного самоуправления. Основным нормативным актом,
регулирующим отношения, возникающие в процессе приватизации государственного и муниципального имущества, является, уже указанный в настоящем комментарии, ФЗ «О
приватизации государственного и муниципального имущества». Действие указанного Закона не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении:
а) земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы;
б) природных ресурсов;
в) государственного и муниципального жилищного фонда;
г) государственного резерва;
д) объектов, находящихся за пределами территории Российской Федерации;
е) на иные отношения, предусмотренные п. 2 ст. 3 указанного Закона.
Также в ст. 2 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлены следующие принципы приватизации:
равенство покупателей;
5 11 Радыгин А.Д. Реформа собственности в России: на пути из прошлого в будущее. — М., 1994. С.
16.
28
возмездный характер;
самостоятельность осуществления приватизации муниципального имущества органами местного самоуправления.
Статьей 5 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» закреплено, что покупателями государственного и муниципального имущества не могут выступать государственные и муниципальные унитарные предприятия и учреждения, а также юридические лица, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25%, кроме случаев, установленных Законом.
Главой IV вышеназванного Закона определены способы приватизации
государственного и муниципального имущества:
продажа на аукционе;
продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе (см. также постановление Правительства РФ от 12 августа 2002 г. № 585 «Об утверждении Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и Положения об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе»;
продажа на конкурсе (см. также постановление Правительства РФ от 12 августа 2002 г. № 584 «Об утверждении Положения о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества»;
продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;
продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;
продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;
продажа без объявления цены (см. также постановление Правительства РФ от 22 июля 2002 г. № 549 «Об утверждении Положений об организации продажи государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения и без объявления цены»;
внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ; продажа акций открытого акционерного общества по результатам доверительного управления.
29
Неоднократно высказывалось мнение, что законодательство о приватизации носит административно-правовой характер и не относится к гражданскому законодательству, а
представляет собой раздел хозяйственного законодательства, в состав которого входят акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. В обоснование этого приводятся положение абз. 2 п. 3 ст. 96 ГК РФ о возможном особом регулировании правового положения акционерных обществ, созданных путем приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также положение ст. 217 ГК РФ о приоритете приватизационных норм перед нормами ГК РФ в отношении порядка приобретения и прекращения права собственности. Однако данная позиция спорная..
Действительно, регулирование деятельности государства и иных субъектов при приватизации государственного и муниципального имущества требует особых законодательных правил, учитывающих специфику данных отношений.6
3. Первый пункт комментируемой статьи определяет субъективный круг лиц,
имеющих, в соответствии с нормами комментируемой статьи, основания воспользоваться преимущественным правом приобретения отчуждаемого государственного и муниципального имущества. Непосредственно из названия статьи видно, что законодатель наделяет определенный круг лиц преимущественным правом, и в начале статьи законодатель достаточно четко устанавливает этот круг.
Прежде всего необходимо выяснить что такое преимущественное право?
Действующее российское (и не только российское) законодательство предусматривает случаи наделения субъектов гражданского права различными преференциями и преимуществами в осуществлении принадлежащих им правовых возможностей. Среди них ведущее место занимает правовое понятие так называемых преимущественных прав.
Одним из первых российских юристов, выделивших преимущественные права в отдельную группу гражданских прав, был В.П. Грибанов.7 Он рассматривает
преимущественные права как субъективные гражданские права, обладающие самостоятельностью, выделяемые в отдельную группу гражданских прав, существующие наряду с вещными, обязательственными, корпоративными и другими правами. Очевидно,
что преимущественные права представляют собой отдельный вид субъективного права.
Однако некоторые ученые склонны считать преимущественное права отдельным подвидом уже известных прав — обязательственных, вещных, корпоративных.
612 Петров И.С. Некоторые вопросы нормативного правового регулирования приватизации в Российской Федерации. // Журнал российского права», 2005, № 2
713 Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. — М.: Статут, 2000. С. 295.
30