Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Совершенствование системы государственного управления образованием. Монография.pdf
3.1. Теоретические аспекты управления качеством образовательных услуг
деятельности вуза, влияющих на образование, позволяющих путем принятия управленческих решений определить текущее и обеспечить требуемое
состояние системы управления.
В настоящее время в российской практике применяются пять основных инструментов оценки деятельности вузов:
● экспертиза деятельности вуза при прохождении процедур лицензи-
рования и аккредитации;
● плановые и внеплановые проверки соблюдения законодательства
в сфере образования, проводимые Рособрнадзором;
● инициированные самими вузами общественная аккредитация, са-
мообследование, а также процедуры внутривузовских систем менеджмента
качества;
● мониторинг эффективности образовательных учреждений высшего
образования;
● построение рейтингов вузов.
Подавляющее большинство параметров, применяемых в ходе перечисленных оценок деятельности вузов, носит количественный характер,
предоставляется самими вузами и отражает состояние ресурсов вуза, происходящих в них процессов и степени активности образовательного учреждения (объем НИОКР в расчете на одного научно-педагогического работника, общая площадь учебно-научных помещений, средний балл ЕГЭ
при зачислении, удельный вес численности иностранных студентов и т. д.)
[47]. Такой количественный подход способен привести к формализации
и искажению результатов любых инструментов оценивания, если они не
опираются на мнение прочих заинтересованных сторон.
Задача оценки деятельности организации, которая стала очевидной
для всех коммерческих структур, активно изучающих и использующих
в своей деятельности особенности поведения и потребностей потребителей
и других групп заинтересованных сторон, не нашла применения в российской практике оценивания деятельности вузов на национальном уровне.
Таким образом, целевая аудитория абитуриентов, студентов, академического сообщества, внешних партнеров вуза, работодателей, для удовлетворения потребностей которых создана и функционирует система образования и отдельные вузы, не принимает систематического участия в оценке их
деятельности на национальном уровне.
Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации»
[4] введены понятия профессионально-общественной и общественной аккредитации.
Общественная аккредитация – это признание уровня деятельности
требованиям и критериям соответствующих российских, иностранных
и международных общественных организаций.
51
Г л а в а 3. Система оценки качества деятельности учреждений высшего образования
Профессионально-общественная аккредитация подразумевает участие
работодателей и профессиональных сообществ в разработке и реализации
государственной политики в области профобразования и общественнопрофессиональной оценки его качества. Аккредитация профессиональной
образовательной программы представляет собой признание качества
и уровня подготовки выпускников, освоивших такую образовательную
программу в конкретной организации, осуществляющей образовательную
деятельность, отвечающими требованиям профессиональных стандартов,
требованиям рынка труда к специалистам, рабочим и служащим соответствующего профиля [110].
На основе результатов профессионально-общественной аккредитации профессиональных образовательных программ работодателями,
их объединениями или уполномоченными ими организациями могут формироваться рейтинги аккредитованных ими профессиональных образовательных программ и реализующих их организаций, осуществляющих образовательную деятельность.
Однако оценить качество и уровень подготовки выпускников как результат образовательной деятельности – достаточно сложная задача. Сравнительно просто оценить знания, полученные студентами в той или иной
области, и чрезвычайно сложно оценить потенциал выпускников вуза, особенно их способности к самообразованию. Так как концепция качества образования носит комплексный, многокомпонентный характер, то оценка
должна быть многомерной, при которой учитывались бы все возможные
характеристики.
Инструмент, способный наиболее полно оценить эффективность деятельности вуза, должен быть:
● релевантным целям деятельности вуза (с учетом их видового мно-
гообразия) и групп потребителей образовательных услуг;
● содержать максимально объективные, общественно признанные
и транспарентные критерии оценки;
● быть максимально открытым для широкого круга пользователей;
● охватывать все (или большинство) вузы на национальном уровне;
● поддерживаться всеми целевыми группами, в том числе государст-
вом, но при этом быть от него независимым.
Из перечисленных инструментов оценки эффективности деятельности вузов этим требованиям в современных условиях функционирования
вузов, на наш взгляд, в наибольшей степени соответствует рейтинг вузов.
Под термином «рейтинг», происходящим от английского rating – порядок, классификация, оценка – обобщенно понимают субъективную оценку
какого-либо плохо измеримого явления по заданной шкале. Упоминая рейтинг как инструмент оценки деятельности вузов, следует подчеркнуть, что
52
3.2. Государственное регулирование системы оценки качества образовательных услуг
это единственный среди других инструментов, который имеет шансы имплицитного влияния на развитие системы образования. Рейтинг, не имея
целью наказать, лишить лицензии или права выдачи дипломов государственного образца, располагает скрытыми регулирующими механизмами
в области развития той системы, которую он оценивает.
Если результатом использования методики мониторинга и других
инструментов, сформированных государством, считается выявление «слабых»
(неэффективных) вузов и соответствия деятельности вуза определенным
параметрам, то цель рейтинговых систем – выделение ведущих университетов
на мировом рынке образовательных услуг. Рейтинги дают возможность наибольшему числу целевых групп выявлять степень соответствия отдельных вузов предложенным критериям и сравнивать результаты деятельности различных вузов между собой на основе достоверных источников информации.
Однако в последнее время активно обсуждаются объективность,
плюсы и минусы методик определения ведущих рейтингов и перспективы
их дальнейшего использования для оценки деятельности высших учебных
заведений. К общим недостаткам рейтинговых систем относят невозможность отразить все функциональное разнообразие современных университетов, выходящее на современном этапе развития высшего образования за
рамки классических функций обучения и проведения научных исследований. Однако многие учёные едины во мнении, что рейтинги стимулируют
конкурентоспособность ведущих вузов, а получение рядом университетов
схожих результатов в различных рейтинговых системах позволяет говорить о достаточной степени надежности применяемых индикаторов и методик. Основным риском, связанным с валидностью способов обработки
информации в рассмотренных системах анализа деятельности университетов, является универсализация оценочных процедур, характеризующаяся
единообразием измерений показателей вузов разного профиля и различных
статусов [102]. Поэтому только комплексное использование описанных
методик оценки деятельности вуза и ряда дополнительных показателей,
определяемых внутривузовскими задачами и перспективами развития университета, является платформой для создания сбалансированной системы
показателей эффективности и результативности работы организации.
3.2. Государственное регулирование системы оценки качества образовательных услуг
На государственном уровне вопросами образования, в том числе
высшего, занимаются следующие органы:
● Министерство образования и науки Российской Федерации;
53
Г л а в а 3. Система оценки качества деятельности учреждений высшего образования
● Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки;
● иные федеральные министерства и ведомства, имеющие в своей
системе образовательные учреждения отраслевого профиля;
● государственные органы управления образованием субъектов Фе-
дерации;
● муниципальные органы управления образованием.
К компетенциям государственных органов, владеющих вопросами
управления высшим образованием, относятся следующие:
● разработка и реализация целевых федеральных и международных
программ в области образования;
● разработка государственных образовательных стандартов и уста-
новление эквивалентности (нострификации) документов об образовании;
● государственная аккредитация образовательных учреждений,
содействие их общественной аккредитации;
● установление порядка аттестации научно-педагогических работни-
ков образовательных учреждений различных типов и видов;
● формирование структуры системы образования;
● разработка перечня профессий и специальностей, по которым ве-
дутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;
● разработка государственных нормативов финансирования образо-
вательных учреждений, а также материально-технической обеспеченности
и оснащенности образовательного процесса;
● контроль над исполнением законодательства в области образова-
ния, а также государственных стандартов.
Чтобы понять суть государственного регулирования образовательной сферы, необходимо дать определение термина «государственная политика в области образования». В рамках данного исследования под этим
термином понимается комплекс законодательных актов и практических
мероприятий в сфере образования и воспитания подрастающего поколения, а также образования взрослых. В Российской Федерации образовательная сфера считается одним из приоритетных направлений. Основные
постулаты сформулированы в ряде документов, имеющих долговременный
стратегический характер:
● Концепция долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 г.;
● Государственная программа Российской Федерации «Развитие об-
разования» на 2013–2020 гг.
Начиная с 1988 г., во время подъема общественно-педагогического
движения и начала кардинальной реформы отечественной школы, а затем
и всей социально-политической системы страны, быстрыми темпами начался процесс обновления системы образования. Значительные изменения
54
3.2. Государственное регулирование системы оценки качества образовательных услуг
политических и идеологических установок, рынка труда, социального
заказа и индивидуального сознания привели к явным зримым изменениям
в содержании и формах образовательных услуг.
Рост негосударственного сектора образования обострил одну из
ключевых проблем, характерную и для государственных вузов, – качества
подготовки выпускников. Деятельность на рынке образования структур
с низким качеством образовательного процесса наносит огромный моральный и материальный вред. Диверсификация образования в условиях отсутствия централизованного мониторинга качества образовательных услуг
приводит к снижению уровня подготовки выпускников.
В связи с этим с 1992 г. в Российской Федерации введены новые
процедуры регламентации деятельности учреждений образования: лицензирование, аттестация, основное назначение которых, с одной стороны,
реализовать на практике вариативность отечественного образования,
а с другой, – упорядочить стихийный процесс трансформации образования
и удержать его качественный уровень.
Следует отметить, что процедура государственной аккредитации образовательных учреждений не имеет аналогов в истории отечественного
образования и является инновационной функцией управления образованием
в отличие от традиционного государственного контроля. Реформирование
системы образования России, несовершенство законодательной базы в области образования, а также рост числа негосударственных образовательных учреждений сделали проблемы оценки качества высшего образования
весьма актуальными в последние годы [96].
В декабре 2012 г. принят новый Федеральный закон № 273-ФЗ
«Об образовании в Российской Федерации», пришедший на смену Закону
«Об образовании» и Федеральному закону «О высшем и послевузовском
образовании», действовавших в период 1992 - 1996 гг. соответственно.
В целях реализации положений нового Федерального закона происходит
обновление нормативной базы, устанавливающей правила и регулирующей правоотношения в сфере образования.
В организациях высшего образования произошел переход от принципов жесткого регламентирования содержания и результатов обучения
к рамочному регламентированию результатов обучения. Данное преобразование позволяет образовательным организациям гибко формировать
и адаптировать образовательную программу под запросы экономики, инновационные преобразования и потребности профессиональных организаций
работодателей; помимо прочего такой подход предъявляет повышенные
требования к организации системы оценки и контроля качества образования со стороны государства и общества [44].
55
Г л а в а 3. Система оценки качества деятельности учреждений высшего образования
Действовавшая ранее система образования предусматривала два механизма контроля и оценивания: периодические лицензирование и государственную аккредитацию. С принятием нового Федерального закона были
нормативно зафиксированы следующие механизмы:
● лицензирование образовательной деятельности;
● государственная аккредитация образовательной деятельности;
● государственный контроль (надзор) в сфере образования (Феде-
ральный закон № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»
от 29.12.2012 г.);
● мониторинг эффективности деятельности образовательных учреж-
дений высшего образования [69].
Исторически сформировались «английская модель», в основе которой лежит внутренняя самооценка вузовского академического сообщества,
и «французская модель», основанная на внешней оценке вуза с точки зрения его ответственности перед обществом и государством. Появление
«американской модели» аккредитации образовательных учреждений и образовательных программ, очевидно, представило собой наиболее удачное
сочетание идей «английской» и «французской» моделей [118].
Аккредитация – это система контроля качества образования, которая
позволяет учесть интересы всех заинтересованных в развитии образования
сторон и сочетает общественную и государственную формы контроля. Основные цели аккредитации состоят в следующем:
● обеспечить прогресс в высшем образовании за счет разработки
критериев и принципов оценки эффективности образования;
● стимулировать развитие образовательных учреждений и совершен-
ствование образовательных программ путем непрерывного самообследования и планирования;
● гарантировать обществу, что учебное заведение или конкретная
образовательная программа имеют правильно сформулированные цели
и условия их достижения;
● обеспечить помощь в становлении и развитии вузов, реализации
образовательных программ;
● защитить учебные заведения от вмешательства в их образователь-
ную деятельность и ущемления их академических свобод.
Стандарты (показатели) институциональной аккредитации являются
содержательной основой измерения эффективности деятельности университета в соответствии со своим назначением. Первоначально использовались
количественные показатели (численность профессорско-преподавательского
состава, ресурсы библиотеки, оборудование лабораторий, финансы и т. д.),
которые позволяли легко и сравнительно просто оценивать работу различных университетов.
56
3.2. Государственное регулирование системы оценки качества образовательных услуг
Однако затем стандарты были подвергнуты острой критике со стороны вузовской администрации. Зарубежные региональные агентства
по аккредитации вузов отказались от использования количественных стандартов, сам термин «стандарты» был заменен на термин «критерии» или
«показатели». Критерии, как правило, имеют описательный характер
и предполагают не только количественную, но и экспертную оценку.
Необходимо отметить, что аккредитация и рейтинговая оценка качества вузов советской эпохи не проводились, а качество высшего образования определялось прежде всего качеством преподавательского состава,
количеством выдающихся ученых во всех сферах и техническими достижениями преподавательского состава. В период СССР еще не было мировых
рейтингов вузов, так как становление рейтинговой оценки российских вузов
пришлось лишь на начало XXI в.
Рейтингам университетов мира более 30 лет: в 1983 г. журнал US
News and World Report начал публиковать ежегодные рейтинги «Лучшие
колледжи Америки». Первые международные рейтинги университетов
появились в 2003 г., став объектом пристального внимания не только вузов,
но также правительств и общественности разных стран. Сегодня существует
несколько сотен национальных рейтингов, а также не менее 10 престижных
мировых рейтингов, количество которых увеличивается с каждым годом. В
число наиболее популярных и признанных мировым сообществом глобальных
рейтингов входят академический рейтинг университетов мира (The Academic
Ranking of World Universities – ARWU), QS World University Rankings, рейтинг
британского еженедельника The Times Higher Education (ТНЕ WUR).
Попытки построения рейтингов вузов в России делались давно, однако не имели большого успеха, поскольку целевые аудитории не были
информированы о сроках и результатах их проведения, методология построения была непрозрачной и спорной, они зачастую проводились организациями, далекими от научной и профессиональной среды и не поддерживались общественностью [44].
Присоединение в 2003 г. России к Болонскому процессу (и последовавшая за этим реформа системы высшего образования с учетом мировых
стандартов) положило начало выходу российских вузов на мировой рынок
образовательных услуг, где им предстояло соперничать с зарубежными
университетами. Практически в это же время в России появились свои, национальные, рейтинги. С 2005 по 2007 г. официальный рейтинг среди университетов России проводило Министерство образования. В 2008 г. взамен
«официального документа» появился национальный рейтинг, осуществляемый независимым рейтинговым агентством «РейтОР», с 2009 г. – рейтинг ИА «Интерфакс», а в 2012 г. началась публикация рейтинга вузов
«Эксперт РА».
57
Г л а в а 3. Система оценки качества деятельности учреждений высшего образования
3.3. Система оценки
качества образовательных услуг
Для продвижения своих услуг на рынке образовательной сферы многие вузы, характеризуя качество подготовки специалистов, ссылаются на
позиции в рейтингах. Сегодня публикуют много различных рейтингов
высших учебных заведений – их составляют государственные структуры,
профессиональные ассоциации, общественные организации, средства массовой информации. Следует упомянуть, что в настоящее время проводится
множество рейтингов вузов по самым различным критериям. Например,
ежегодный мониторинг эффективности деятельности организаций высшего
образования более 750 вузов и более 690 филиалов осуществляет Минобрнауки Российской Федерации.
Анализ рейтингов вузов в главе 3 как средства оценки качества образовательных услуг показал, что ни один рейтинг не может дать полноценного и объективного результата по выбранному вузу, так как у каждого
рейтинга разные целевая аудитория и критерии для анализа.
Среди причин сложностей необходимо указать на ряд особенностей
самого качества образования как определяемого феномена:
● многоаспектность качества образования (качество результатов; ка-
чество возможностей образовательных систем, обеспечивающих результат;
качество образовательного процесса, качество субъектов образования);
● многосубъектность (оценка качества образования выполняется
множеством субъектов – студенты, выпускники, родители-заказчики обучения в конкретном образовательном учреждении, общество в целом,
государственные органы, работодатели; представители самой системы образования (педагоги, организаторы образования); исследователи системы
образования, не включенные в нее непосредственно);
● многоуровневость результатов образования (качество подготовки
выпускников различных образовательных ступеней);
● многокритериальность (качество образования оценивается различ-
ными субъектами по многочисленным наборам критериев);
● неопределенность в оценке качества образования различными
субъектами при высоком уровне субъективности;
● полихронность: в оценке качества необходимо сочетать тактиче-
ские и стратегические аспекты качества образования, которые в разное
время различными субъектами образования могут восприниматься
по-разному (например, государство и общество в зависимости от своего
состояния пересматривают приоритеты в содержании и формах образования,
а значит и в трактовке его качества);
58
3.3. Система оценки качества образовательных услуг
● инвариантность и вариативность: в системе образования при оценке
учебных заведений или выпускников выделяются общие качества для всех
учебных заведений или выпускников определенного уровня образования
и специфичные для конкретного вуза или группы специальностей.
Современные официально утвержденные методики, а также разработки
отдельных авторов для оценки качества и эффективности образовательных
услуг достаточно разнообразны и требуют систематизации по направлениям: соответствие лицензионным и аккредитационным требованиям,
оценка качества и эффективность образовательных услуг и оценка профессиональных качеств и навыков выпускника, рейтингование вузов
(табл. 14).
Таблица 14
Систематизация методик оценки качества образовательных учреждений
Метод оценки
Направление оценки: соответствие государственным стандартам
Лицензирование
Аттестация Подтвердить соответствие
Мониторинг
эффективности деятельности образовательных
организаций
высшего образования
Кем
проводится
Министерст-
во образова-
ния и науки
РФ,
Федеральная
служба по
надзору в
сфере образования и науки
Министерст-
во образова-
ния и науки
РФ
Цель оценки Итог оценки
Определить, насколько образовательный процесс в вузе
отвечает утвержденному
правительством положению
о лицензировании
федеральным государственным образовательным стандартам образовательной деятельности по ООП, подтвердить уровень профессиональной квалификации
Сформировать статистические и аналитические материалы для оценки эффективности работы государственных учреждений ВО и для
последующего принятия решений о группе неэффективных государственных вузов и
филиалов, подлежащих реорганизации
Предоставление права
на ведение образовательной деятельности
Присваивается или
подтверждается статус,
фиксируется тип и вид
функционирования.
Выдается свидетельство на право предоставлять предусмотренные
законодательством
льготы и выдавать диплом установленного
государством образца
Решение об эффективности / неэффективности вуза – реорганизация или закрытие вуза
59
Г л а в а 3. Система оценки качества деятельности учреждений высшего образования
Окончание табл. 14
Метод оценки
Направление оценки: комплексная оценка качества образовательных услуг, оценка
Рейтинг вузов России
Зарубежные
рейтинги
(Times Higher
Education, QS
Stars, RUR)
Кем
проводится
конкурентоспособности вузов, рейтингование
Частные ор-
ганизации
Интерфакс
Рейтинговое
агентство
«Эксперт РА»
Частные об-
разователь-
ные или ана-
литические
организации
Выделить ведущие университеты России / мира на
рынке образовательных услуг.
Оценить способности вузов
обеспечивать выпускникам
высокое качество знаний,
навыков и умений исходя из
условий для их получения и
результатов применения
Цель оценки Итог оценки
Рейтинг вузов
Для проведения общего анализа показателей, используемых в различных методиках при оценке качества услуг образовательной сферы
и эффективности деятельности высших учебных заведений, сведем все методики и показатели в единую форму для наглядности, указав при этом характер критерия: количественный (кол.) или качественный (кач.) (табл. 15).
Описание критериев, входящих в следующие группы показателей:
● абитуриент: оценка способностей абитуриентов, баллы по ЕГЭ,
доля абитуриентов, принятых по результатам олимпиад без вступительных
испытаний;
● образование: наличие разработанных образовательных программ,
уровень методической обеспеченности, состояние библиотечного фонда;
состояние учебно-информационного фонда; наличие образовательных информационных ресурсов; уровень преподавания;
● наука: объем НИОКР; количество выпускников с PhD; исследова-
тельская репутация; цитирования; общий уровень научно-исследовательской
активности вузов;
● профессорско-преподавательский состав (ППС): численность
научно-педагогических работников (НПР); численность НПР, имеющих
стаж работы, соответствующую квалификацию; научные достижения, степени и звания НПР; заработная плата ППС;
● международная деятельность: международное взаимодействие
и сотрудничество, удельный вес иностранных студентов, доля иностранных сотрудников, практика/стажировка за рубежом;
● финансы: доходы образовательной организации; заработная плата
ППС; доход от исследовательской деятельности; стоимость обучения;
60