Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Совершенствование системы государственного управления образованием. Монография.pdf
1.3. Государственное регулирование процесса обеспечения населения объектами социальной инфраструктуры
величина постоянная и равняется 6 м2, а социальная норма рассчитывается
с учетом того, какое количество прописанных лиц проживает на одной жилой площади [2].
Для лиц, остро нуждающихся в улучшении условий проживания,
жилищное законодательство определяет норму учета жилья – количество
метров жилой площади, которое должно приходиться на 1 человека, если
он встал в очередь. Этот показатель устанавливается на региональном
уровне и может различаться в разных субъектах Российской Федерации.
В соответствии с Жилищным кодексом учетная норма не должна быть
меньше 12 м2 [2].
Не менее важным законодательным актом является Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ. Именно он
регулирует порядок организации документов по планировке территории,
которые включают в себя проекты планировки территории, межевания
территории и градостроительные планы земельных участков. Например,
в Красноярске существует Генеральный план территориального развития
города, который является стратегическим градостроительным документом,
определяющим в долгосрочной перспективе хозяйственное развитие города в интересах населения. В соответствии с Градостроительным кодексом
Российской Федерации генеральный план должен содержать:
1) положение о территориальном планировании, включая сведения
о видах и наименованиях планируемых для размещения объектов местного
значения муниципального образования;
2) карту планируемого размещения объектов местного значения
муниципального образования;
3) карту границ населенных пунктов, входящих в состав образования;
4) карту функциональных зон образования [1].
На перечисленных картах должны отображаться объекты социальной
инфраструктуры территории.
В области здравоохранения также существуют документы, регулирующие деятельность медицинских организаций – санитарноэпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность и гигиенические требования к размещению,
устройству, оборудованию и эксплуатации больниц, родильных домов
и других лечебных стационаров. Документы устанавливают различные
требования к зданиям лечебно-профилактических, стоматологических
организаций и фельдшерско-акушерских пунктов, к персоналу, правила
дезинфекционных и стерилизационных мероприятий и др.
К нормативам, определяющим обеспеченность территории муниципального образования объектами здравоохранения, относятся:
21
Г л а в а 1. Система образования как объект государственного регулирования
● размер земельного участка поликлиники: рассчитывается на число
посещений за смену: 0,1 га на 100 посещений в смену, но не менее 0,5 га на
один объект;
● расстояние стоянки машин скорой помощи до жилых домов преду-
сматривается не менее 50 м;
● расположение специализированных больниц мощностью свыше
1 000 коек с пребыванием больных в течение длительного времени, а также стационары с особым режимом работы. Они должны находиться в пригородной зоне или в зеленых массивах, на расстоянии не менее 500 метров
от жилой застройки и т. д. [90].
Одной из целей государства, в том числе и региональной власти,
в области здравоохранения является повышение качества оказания медицинских услуг. Поэтому на территории Красноярского края действует
«Стандарт качества оказания государственных услуг в области здравоохранения» от 11.01.2009 г. Этот документ определяет требования к режиму
работы медицинских учреждений, объему оказываемых государственных
услуг, например, обеспечению больного койко-местом, лечебным питанием и лекарственными препаратами.
Для внедрения нормативов и правил к размещению образовательного
учреждения, требований к его территории, зданию, оборудованию помещений,
режиму образовательного процесса, организации медицинского обслуживания
обучающихся были утверждены санитарно-эпидемиологические требования
к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях
от 29.12.2010 г.
Первое, что закрепляет этот документ, – это обязательное лицензирование образовательной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Условием для принятия решения о выдаче
лицензии является предоставление санитарно-эпидемиологического
заключения. Одним из нормативов является «пешеходная доступность
общеобразовательного учреждения». Она должна быть не более 0,5 км,
а в сельской местности не более 2,0 км [91].
Кроме того, согласно статье 29.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации в муниципальных образованиях могут устанавливаться
местные нормативы градостроительного проектирования. При этом нормативы городского округа устанавливают совокупность расчетных показателей
минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения городского округа и объектами благоустройства территории, а также
расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной
доступности таких объектов для населения городского округа [1].
В Красноярске утверждены местные нормативы градостроительного
проектирования, которые закрепляют расчетные показатели обеспеченно-
22
1.3. Государственное регулирование процесса обеспечения населения объектами социальной инфраструктуры
сти объектами, в том числе предназначенными для размещения образовательных организаций. Минимально допустимый уровень обеспеченности
дошкольными образовательными учреждениями согласно нормативам –
не менее 43 мест на 1 000 чел., а общеобразовательными организациями –
не менее 123 мест на 1 000 чел. [57].
Ранее для определения нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах образования, здравоохранения, физической
культуры и спорта, культуры и искусства органы исполнительной власти
субъектов должны были руководствоваться методикой определения нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах социальной инфраструктуры, которая закрепляла необходимые расчеты для
составления плана инвестиционной деятельности по строительству социальных объектов на территории субъектов Российской Федерации. Однако
действие этого нормативно-правового документа было отменено.
Социальная сфера и развитие социальной инфраструктуры в Российской
Федерации на протяжении нескольких десятилетий является объектом
прямого государственного управления. Данная сфера тесно связана с качеством жизни граждан, ее развитие говорит о том, что экономика страны
имеет стабильное экономическое развитие.
Однако государственный бюджет не всегда имеет возможности предоставить необходимые финансовые средства для решения социально
значимых проблем. Поэтому в условиях дефицита бюджетных средств
большое внимание уделяют развитию государственно-частного партнерства.
Это объясняется потребностью в финансовых ресурсах и внедрении передовых технологий в сферу социального обслуживания населения, а также
необходимостью сохранения контроля государства за оказанием социальных
услуг, получаемых населением.
Понятие «государственно-частное партнерство» (ГЧП) рассматривается как совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия
государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях [109].
Правовой базой, регулирующей отношения в области государственночастного партнерства, является Федеральный закон от 13.07.2015 г.
№ 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном
партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации».
На сегодняшний день в Российской Федерации основными инструментами ГЧП являются:
● договор простого товарищества между участниками со стороны го-
сударственного и частного сектора;
23
Г л а в а 1. Система образования как объект государственного регулирования
● концессионное соглашение, являющееся специфической формой
соглашения между государством и предпринимательским сектором;
● некоммерческая организация, образованная на основе взносов уча-
стников партнерства в форме фондов, учреждений некоммерческого партнерства;
● создание института общественного взаимодействия в форме рабо-
чих групп и экспертных советов;
● образование особых экономических зон;
● любой другой тип договора, основанный на правовом законода-
тельстве РФ [5].
Развитие механизмов взаимодействия государства, населения, бизнеса
и структур гражданского общества, институтов и механизмов государственночастного партнерства является одним из приоритетных направлений формирования институциональной среды инновационного развития, обозначенных
в «Стратегии социально-экономического развития РФ до 2020 года» [71].
Государственно-частное партнерство выступает эффективным инструментом в развитии социальной сферы общества, так как напрямую связано
с разработкой социально значимых проектов для общества.
Реализация таких проектов сочетает в себе интересы общества, государства и бизнеса, что позволяет реализовывать социально значимые проекты с привлечением частных инвестиций.
К выгодам органов власти государства при государственно-частном
партнерстве можно отнести следующие:
● привлечение дополнительных финансовых средств;
● улучшение качества предоставляемых услуг;
● расширение доступа государства к новым технологиям управления
с последующей возможностью их применения в государственном и муниципальном управлении.
Для предпринимательских структур такое партнерство может принести следующие выгоды:
● долгосрочный заказ государства, предусмотренный в соглашении
о партнёрстве;
● выгоды в сопряженных сферах в виде льгот и преференций;
● доступ бизнеса к публичным активам, участие в которых негосу-
дарственных структур ограничено [109].
В Российской Федерации рынок проектов ГЧП в настоящее время
находится на первой стадии развития, характеризующейся неразвитостью
нормативно-правовой базы, низким уровнем доверия и практически полным отсутствием желания частного сектора участвовать в проектах подобного рода, а также узким спектром сфер использования ГЧП (в основном
в строительстве дорог) [105].
24
1.3. Государственное регулирование процесса обеспечения населения объектами социальной инфраструктуры
В 2015 г. в России действовало 275 проектов, относящихся к государственно-частному партнерству. Из них – 70 проектов (25 %) приходилось на транспортную инфраструктуру, 58 проектов (22 %) на социальную
инфраструктуру, 51 проект (18 %) и 50 проектов (18 %), соответственно, на
комплексное развитие территорий и коммунальное хозяйство. Остальные
46 проектов реализовывались в других отраслях. Таким образом, вложения
в объекты социального значения по-прежнему осуществляются за счет
специальных государственных программ.
Опыт стран-лидеров по развитию и применению концепции ГЧП показывает, что ее можно успешно использовать в социально значимых отраслях экономики. Для стран с развитым рынком ГЧП (США, Италия, Канада, Германия, Великобритания, Франция) на первом месте по количеству
осуществляемых проектов находится сфера здравоохранения (29,9 %), на
втором месте – образования (22,4 %) и только на третьем – транспортная
инфраструктура (15 %) [105].
По данным Национального центра государственно-частного партнерства, в Российской Федерации начинает складываться позитивная практика реализации социальных проектов ГЧП в таких регионах, как Москва,
Санкт-Петербург, Московская, Самарская, Новосибирская, Нижегородская
области. Красноярский край в этом рейтинге занимает 15-ю позицию. Используют концессию в следующих сферах:
● в образовании (строительство и реконструкция детских садов
и школ);
● в здравоохранении (капитальный ремонт зданий для стоматологи-
ческих поликлиник, создание и реконструкция оздоровительных, реабилитационных центров);
● в спорте (строительство бассейнов и других коммерчески эффек-
тивных спортивных сооружений);
● в культуре (создание парковой инфраструктуры);
● в строительстве дорожно-транспортной инфраструктуры;
● в ЖКХ (реконструкция и модернизация газовых и тепловых сетей).
Как показали исследования, внедрению проектов ГЧП в развитие социальной инфраструктуры в различных регионах России препятствуют
следующие обстоятельства:
1) несовершенство федерального российского законодательства,
в том числе по обеспечению государственных гарантий по долгосрочным
обязательствам государства;
2) необходимость разработки и принятия региональных законов о государственно-частном партнерстве и формирования реестра соглашений
о государственно-частном партнерстве в каждом регионе;
25
Г л а в а 1. Система образования как объект государственного регулирования
3) отсутствие прозрачных и действенных процедур отбора проектов
государственно-частного партнерства;
4) отсутствие механизмов слежения за выполнением ГЧП и механизмов наказания в случае неисполнения частными партнерами своих
договорных обязательств [105].
Опыт ведущих стран показывает, что на создание и отладку системы
государственно-частного партнерства в социальной сфере уходят десятки
лет. Поэтому в России необходимо совершенствовать эту сферу на федеральном, региональном и местном уровнях для развития механизма ГЧП
и включения его в процесс преодоления ограничений экономического развития в области человеческого капитала.
26
2.1. Оценка развития социальной инфраструктуры города
Г л а в а 2
НАПРАВЛЕНИЯ СГЛАЖИВАНИЯ
ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ДИСПРОПОРЦИЙ
РАЗМЕЩЕНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
В КРУПНОМ ГОРОДЕ
2.1. Оценка развития
социальной инфраструктуры города
Красноярск на сегодняшний день является одним из самых быстрорастущих городов-миллионников России. Численность населения за последние 20 лет выросла почти на 200 000 чел., и на 01.01.2018 г. на территории города проживает 1 083 794 чел. Красноярск – это крупнейший
деловой, промышленный и культурный центр Восточной Сибири. Это
современный индустриальный город, в котором все более активно совершенствуется строительная индустрия, транспортная инфраструктура, экономическая, а также социальная сфера, что позволяет городу развивать
свою инвестиционную привлекательность.
Для эффективного развития Красноярска на территории действует
«Программа социально-экономического развития города до 2020 года»,
миссия которой сформулирована следующим образом: «Красноярск – современный деловой культурно-исторический центр Сибири, город с развивающейся инновационной экономикой, с высоким стандартом качества научно-образовательной инфраструктуры, городской среды и уровня жизни
населения» [71]. В программе особое внимание уделяется повышению
уровня жизни населения и комфортности проживания на территории города.
Поэтому развитие именно социальной инфраструктуры является одним
из приоритетных направлений развития Красноярска. На территории
Красноярского края, включая его краевой центр, существует проблема недостаточного уровня развития социальной сферы и отставание по уровню
и качеству жизни населения.
Одним из направлений, способствующих обеспечению высокого
уровня жизни, является повышение качества медицинских услуг и рост их
доступности для населения. На 2017 г. в Красноярске функционирует 154
лечебно-профилактических организации: городские больницы и поликлиники, в том числе детские, родильные дома, подстанции скорой медицинской помощи, стоматологические учреждения и др. За последние 10 лет
27
Г л а в а 2. Направления сглаживания территориальных диспропорций размещения образовательных…
произошел рост числа медицинских учреждений, соответственно, количество больничных коек также увеличилось. Если в 2007 г. показатель обеспеченности больничными койками на 10 000 чел. населения находился на
уровне 117,5, то в 2017 г. этот показатель увеличился до отметки 135,2 коек
на 10 000 чел. Населения (по данным Росстата). Это говорит о положительных тенденциях в вопросе повышения доступности медицинских услуг.
Одним из приоритетов деятельности муниципального здравоохранения
является постоянное развитие и совершенствование системы охраны материнства и детства. В 2016 г. в родильных домах было принято на 1 058 родов
больше, чем в 2015 г. (прирост составил 7,4 %).
В Красноярске, как и во всем крае, снижается обеспеченность учреждений здравоохранения медицинскими кадрами. Для привлечения кадров
и закрепления врачей в медицинских организациях в 2017 г. в Красноярском крае был принят проект закона «О компенсации расходов на оплату
найма жилых помещений медицинским работникам». Законом предлагается
компенсация расходов на оплату найма жилых помещений врачам, заключившим трудовой договор с медицинской организацией, подведомственной министерству здравоохранения края. При этом перечень должностей
и медицинских организаций будет утверждаться ежегодно с учетом потребности медицинских организаций в конкретных специалистах. Размер
компенсации будет варьироваться от 5 000 до 15 000 руб.
Можно добавить, что жители новых микрорайонов города нуждаются
в строительстве поликлиник на застроенных территориях. Так, например,
в микрорайоне Покровский отсутствует поликлиника, и ее строительство
на 900 посещений в смену обещают запустить в 2018 г. Отсутствуют поликлиники и в микрорайонах Белые Росы, Иннокентьевский, Звездный и других
новых жилых районах города.
На территории Красноярска с 2013 г. активно строятся спортивные
сооружения (табл. 2): спортивные залы, плавательные бассейны, плоскостные спортивные сооружения (игровые площадки, поля, беговые дорожки).
Это связано, прежде всего, с проведением значимого для города и России
в целом события – XXIX Всемирной зимней универсиады в 2019 г.
На строительство спортивных объектов для универсиады было выделено
более 31 млрд руб. из федерального бюджета, поэтому на территории
Красноярска появляется все больше новых укомплектованных и технологичных объектов.
Анализируя ситуацию с обеспечением жителей Красноярска объектами культуры, можно отметить, что число организаций культурнодосугового типа, к которым относятся дворцы и дома молодежи, дворцы
культуры, культурно-досуговые центры, дома народного творчества,
с 2010 г. сократилось почти в 2 раза. Это объясняется, прежде всего, пло-
28
2.1. Оценка развития социальной инфраструктуры города
хой материально-технической базой и высоким износом зданий объектов.
В связи с закрытием организаций культурно-досугового типа снизилась
и численность работников таких учреждений. Кроме того, причиной высвобождения персонала является низкая заработная плата работников сферы
культуры. В 2016 г. средняя заработная плата работников культуры
в Красноярске составила 21 500 руб., что на 32,8 % ниже уровня средней
заработной платы по городу.
Таблица 2
Количество объектов культуры и спорта с 2010 по 2016 г. в Красноярске
Показатель
Число спортивных сооружений, ед. 1 865 1 897 1 947 1 982 2 008 2 052 2 149
Число организаций культурно-досугового
типа, ед.
Численность работников организаций культурно-досугового типа, чел.
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
22 22 7 9 9 13 13
735 732 1088 925 965 720 761
Годы
Непривлекательность работы по данной специальности в Красноярске отмечается на протяжении долгого времени. Поэтому в 2017 г. из краевого бюджета было выделено более 1 млрд руб. на повышение заработной
платы работникам учреждений культуры до 32 000 руб., что, по мнению
краевых чиновников, должно улучшить ситуацию с кадрами, а также
повысить качество оказываемых услуг в сфере культуры и просвещения.
Важной составляющей в обеспечении жителей города социальной
инфраструктурой является строительство жилья, объемы которого должны
соответствовать потребностям города. Красноярск ежегодно застраивается
все новыми микрорайонами. Каждый год на его территории вводится более 700 000 м2 жилого фонда. Рекордным стал 2016 г.: было введено более
900 000 м2 жилья, большая часть которого пришлась на многоэтажное
строительство – 890 000 м2, что на 35 % больше по сравнению с 2015 г. [64].
Наибольший объем введенного в эксплуатацию жилья наблюдается в
Октябрьском районе (рис. 1). В 2016 г. застройщики сдали более 380 000 м
2
(36 % от всего объема) жилого фонда, основная часть которого была по-
строена в микрорайоне Бугач. Высокие показали зафиксированы также
в Свердловском районе – 220 600 м2. Объем жилья, введенного на территории Советского и Центрального районов в 2016 г., оказался на уровне 17 %
от всего введенного в эксплуатацию жилого фонда в Красноярске.
Важной сферой жизнеобеспечения населения является сфера торговли.
Рынок Красноярска активно насыщается розничными торговыми сетями.
Открываются новые торговые объекты современных форматов и прогрессивных форм обслуживания (гипермаркеты, супермаркеты, торгово-
29
Г л а в а 2. Направления сглаживания территориальных диспропорций размещения образовательных…
развлекательные комплексы и т. д.). В 2016 г. на территории Красноярска
работало около 6 500 торговых объектов.
Кировский;
Ленинский;
32,4 (3 %)
Свердловский;
220,6 (20 %)
Железнодорож
ный; 21,4 (2 %)
Центральный;
183,1 (17 %)
Рис. 1. Распределение введенного жилого фонда по районам в 2016 г., тыс. м2
58,7 (5 %)
Октябрьский;
388,6 (36 %)
Советский;
180,9 (17 %)
Можно отметить достаточно высокие темпы развития розничной
торговли в Красноярске за последние годы. В 2016 г. на 1 чел. приходилось
97 000 руб., что на 9 % выше, чем в 2015 г. В 2015 г. отмечается спад оборота розничной торговли на 1 жителя (на 7 % по отношению к предыдущему году) (рис. 2). Это можно объяснить сокращением потребительского
спроса в результате снижения уровня доходов населения, а также роста
цен на товары в данный период [64].
70000
65000
60000
55000
50000
45000
40000
Рис. 2. Численность населения в возрасте 3–7 лет в Красноярске, чел.
48189
2012 2013 2014 2015 2016 2017
50716
54104
58054
62764
66713
В Красноярске отмечается такая проблема, как неравномерность развития торговой отрасли по территории города. Наиболее обеспечены торговыми объектами Советский, Центральный и Железнодорожный районы,
30