Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Региональное развитие и вызовы глобализации. Сборник обзоров и рефератов
.pdf
12. Сардиния, ставшая в последние годы своеобразной лабораторией по созданию инновационных подходов к развитию туризма и предпринимательства в сфере туристических услуг (5).
В целом «производственная территориальная платформа» является кооперационной моделью развития территории как сети, в
рамках которой развиваются: 1) локальные и сверхлокальные связи
экономических и социальных акторов, органов управления; 2)
перация и взаимодействие производителей промышленной продукции и туристических услуг; 3) образовательные системы и научноисследовательские институты; 4) транспортные и коммуникационные сети. В рамках такой территориальной общности должны
осуществляться стратегические программы модернизации производственного потенциала территории, а также ее включение в глобальную систему (6).
Формирование территориальных платформ является результатом эволюции
усиления позиций среднего бизнеса и образования новой организационной и пространственной системы взаимодействия малых и
средних предприятий. Как промышленные округа стали результатом «стихийной» самоорганизации малых и средних предприятий и
синергии ПО с территориями (вплоть до появления целых городовпредприятий), так сегодня двигателем развития итальянских
торий становятся средние предприятия, использующие для укрепления своих позиций в глобальной системе передачу новых
«знаний» сетям мелких предприятий, которые продолжают функционировать в ограниченных локальных масштабах.
Указанные процессы являются также реакцией итальянской
производственной системы на формирование глобальных производственных цепей, обострение конкурентной борьбы на мировых
рынках, появление новых
преимущества.
Административные реформы 1990-х – начала 2000-х годов
социально-экономического развития Италии
Достаточно долго проблемы регионального развития в Италии ассоциировались исключительно с преодолением разрыва
промышленного потенциала Италии в сторону
факторов, определяющих конкурентные
и усиление территориального измерения
коо-
терри-
51
между быстро индустриализующимся Севером и отсталым Югом
1
В рамках централизованной системы государственного управления, сложившейся в Италии в послевоенный период, эта проблема
решалась с помощью системы «чрезвычайных интервенций» – государственных трансфертов, общественных работ и инвестиций в
создание промышленной базы и экономической инфраструктуры
юга страны. Экономическое и социальное развитие остальной Италии осуществлялось в рамках централизованной государственной
системы
общественных услуг, с помощью создания государственной и смешанной собственности и оказания поддержки частному
капиталу. Развитие территорий в этой системе мыслилось в категориях национального пространственного планирования и государственных инвестиций в инфраструктурные проекты, а региональная
политика была направлена на устранение диспропорций в развитии
отдельных территорий и носила перераспределительный характер.
Конституция Италии 1948 г. признавала местную авто-
Хотя
номию, местные органы власти (провинции и коммуны) были полностью интегрированы в национальную систему управления и государственных услуг. Что касается областей, то они оставались
исключительно единицами административно-территориального
деления (Конституция учредила 20 областей) до 1970 г., когда была
начата децентрализация системы государственного управления.
Децентрализация государственного
управления:
Формирование областного уровня
Процесс децентрализации системы государственного управления был начат с принятием закона о выборах в областные советы
и созданием в 1970 г. областных органов управления. Реформы
шли медленно и трудно, а результаты были противоречивыми.
Наиболее важная фаза – «управленческая», связанная с передачей
на областной уровень функций центральной власти в
вопросах развития территорий, – завершилась к середине 1980-х годов. При
этом была сохранена централизованная система планирования,
распределения ресурсов и финансирования программ развития.
.
1
«Юг» (Mezzogiorno) – общее название для восьми южных регионов стра-
ны – Абруццо, Апулия, Базиликата, Молизе, Калабрия, Кампания, Сардиния и
Сицилия.
52
Изменение политики социально-экономического развития
территорий в значительной степени стало результатом фискального
кризиса итальянского государства. В условиях ограниченности
средств государственного бюджета власти испытывали потребность расширения базы для финансирования проектов, в том числе
с помощью вовлечения в этот процесс частных инвесторов. Другой
причиной «смены курса» стало осознание неэффективности проектов
развития, создаваемых и реализуемых из центра (16). К тому же
в условиях глобализации традиционные методы поддержания
конкурентоспособности национальных производителей с помощью
государственных интервенций оказались крайне неэффективными.
В 1990-е годы итальянский крупный бизнес в полной мере столкнулся с необходимостью структурных преобразований. Перестройка крупных компаний, закрытие отдельных предприятий и делокализация
образом сказались на развитии индустриальных центров Италии –
Ломбардии и Пьемонта. Социально-экономические дисбалансы
стали постоянно возникать не только между отдельными регионами, но и внутри регионов, где наряду с формированием новых полюсов роста появились депрессивные территории. Все это требовало смены приоритетов государственной региональной политики и
ее приближения к потребностям развития отдельных регионов, сочетания национальной политики и системы распределения бюджетных средств, осуществляемых сверху вниз (так называемый
подход top-down), с инициативами, развивающимися на местном
уровне и идущими снизу вверх (так называемый подход bottom-up)
(25).
рентоспособности от уровня развития местной экономической и
социальной инфраструктуры и системы так называемых «реальных
услуг» превращали региональные органов власти в реальных субъектов развития. Одновременно новые условия требовали пересмотра традиционных методов прямого экономического вмешательства,
развития косвенной поддержки производителей, перехода к рыночно ориентированным методам государственного управления на
всех уровнях власти.
политики развития стал переход от системы «чрезвычайных интервенций» к программе «чрезвычайных мер помощи развитию Юга».
В новой системе органам государственного управления была отве-
производственной деятельности самым негативным
Территориальная привязанность ПО и зависимость их конку-
Первым шагом на пути децентрализации государственной
53
дена в большей степени координирующая роль. Региональные
власти оказались непосредственно включенными в процесс формирования трехлетних программ и ежегодных планов развития региона. При этом в своих предложениях они опирались на предложения
коммун, их объединений и различных областных институтов и учреждений, действующих в экономической сфере, таких как областные
консорциумы по предоставлению услуг МСП. Этот опыт был
использован и развит применительно уже ко всем регионам страны
в ходе следующего этапа административной реформы.
Административная реформа 1990-х годов
и регионализация социально-экономического развития
Италии
Процесс децентрализации государственного управления активизировался в начале 1990-х годов принятием закона о статусе
коммун и провинций
местные органы власти (1993 и 1995). В 1997 г. был принят пакет
законов (так называемые «законы Бассанини») о разграничении
функций центральной власти и местных административных органов, ограничивших контроль государства за законотворческой
деятельностью местных властей. В 1999 г. была осуществлена реформа региональной финансовой системы. В 2001 г. все эти
введения были включены в Конституцию страны.
Административная реформа укрепила властные полномочия
областных властей в сфере «управления территорией» (governo del
territorio). Закон об изменении пятой главы второй части Конституции 2001 г. отнес «управление территорией» к компетенции областных властей; при этом законодательно устанавливалось, что
областные власти должны соотносить свои решения в сфере территориального развития с национальными интересами (27).
В целом реформа была направлена на упрощение процесса
государственного управления и повышение его эффективности путем предоставления местной автономии и передачи решения
проблем социального и экономического развития на более низкие
уровни власти. Реформа предусматривала переход от жестко
централизованного регулирования к гибкой системе управления
процессами развития территорий
была служить реализация таких положений законов, как: укрепление автономии местных органов власти, вертикальная (институ-
(1990) и законов, реформировавших выборы в
ново-
. Достижению этой цели должна
54
циональная) и горизонтальная (общественная) субсидиарность,
ответственность, гибкость межинституциональных отношений,
усиление участия граждан в коллективном выборе, упрощение бюрократических процедур (2, с. 54–55).
Административная реформа привела к формированию принципиально новых подходов к решению проблем развития территорий и инструментов планирования. К таким нововведениям эксперты относят:
– признание множественности и разнообразия интересов
субъектов развития; использование новых форм представительства
в качестве ресурса местного развития;
– включение в процесс планирования и принятия решений
всех заинтересованных сторон путем согласования позиций, развития государственно-частного партнерства и межинституционального сотрудничества;
– повышение роли местных властей в реализации проектов
развития отдельных городов и территорий с учетом усиления влия-
международной конкуренции и негативных социальных
ния
последствий этого процесса;
– распространение процедур конкурентной оценки проектов
в ходе процесса выделения государственных средств (18, с. 803).
Реформа системы государственного управления была
направлена также на развитие частно-государственного партнерства в сфере социально-экономического развития. Так, Министерство
общественных работ
1
с 1993 г. финансирует и реализует програм-
мы городского развития на основе контрактов с местными властями и частными фирмами. Для этих целей используется целый
ряд так называемых «комплексных городских программ» – от
контрактов на восстановление городских кварталов, пришедших в
упадок (Contratti di quartieri), до программ городского возрождения
и устойчивого развития (Programmi di recupero urbano e di sviluppo
sostenibile del territorio – PRUSS).
Отличиями новой системы государственной
помощи депрессивным территориям стали: 1) комплексный подход к проблеме
«восстановления» территорий; это означает, что проекты направ-
лены не только на обустройство территорий, но и на решение социально-экономических проблем, например создание новых рабочих
1
После ряда реформ Министерство общественных работ преобразовано в
Министерство инфраструктуры.
55
мест, строительство социального жилья или создание общественного пространства; 2) прямое участие частного сектора в процессе
планирования и реализации программ наряду с государственными
и местными органами власти; 3) координация деятельности между
различными уровнями власти и привлечение граждан к разработке
проектов и принятию конкретных решений. Принцип интеграции,
на основе которого реализуются программы городского
ния, предполагает объединение имеющихся ресурсов и интеграцию
целей и задач социального и территориального развития с политикой развития экономической сферы.
Большинство программ городского развития связаны с обустройством или преобразованием бывших промышленных зон
и инициируются частными девелоперами, заинтересованными в
крупномасштабных проектах преобразования городской среды на
принципах государственно-частного партнерства.
гарантирует им долгосрочную государственную финансовую поддержку. В частности, декретом о введении Программ городского
возрождения предусматривалось прямое инвестиционное участие
частных фирм в реализуемых проектах в размере не менее 30% от
вложенного в проект капитала. Что касается местных властей, то с
помощью такого сотрудничества они решают проблемы создания
современной инфраструктуры, необходимой
видов деловой активности и повышения эффективности и конкурентоспособности территории. В последние годы с помощью этих
программ местные власти осуществляют реставрацию культурноисторических памятников, что позволяет комплексно решать
проблемы развития туризма в регионе и диверсификации предложения туристических фирм.
Претерпела радикальные изменения и политика государственной поддержки
казались от планирования, основанного на принципах «сверху
вниз», в пользу поддержки инициатив, идущих снизу – с коммунального и провинциального уровней. Были изменены принципы
распределения бюджетных средств – внедрена система «согласованного программирования» (programmazione negoziata). Действие
системы оказания помощи было распространено на все регионы
страны, сталкивающиеся с проблемами деиндустриализации и
«упадка территорий». Для этих целей был создан специальный государственный фонд (Fondo aree sottoutilizzate).
экономического развития регионов. Власти от-
для развития новых
возрожде-
Такая система
56
Новая политика реализуется путем согласования многолетних программ регионального развития и заключения соглашений
между государством в лице Министерства экономического развития и областным руководством. Кроме того, государство финансирует на основе «согласованного программирования» инициативы
по поддержанию занятости и стимулированию создания новых рабочих мест, восстановлению или повторному использованию производственных
держке промышленного производства в депрессивных районах
могут участвовать представители крупных предприятий или консорциумов МСП (contratti di programma). Основными документами,
на основе которых осуществляется бюджетное финансирование
проектов территориального развития, с 1995 г. являются территориальные соглашения (пакты) (Patti territoriali – PT). На основе территориальных соглашений финансируются проекты, связанные с
развитием ПО.
Главная цель территориальных соглашений – максимально
использовать местные ресурсы для стимулирования предпринимательской деятельности в сфере промышленного производства, туризма и сельского хозяйства, развития инфраструктуры.
Законодательством, регулирующим территориальные соглашения, предусмотрено, что подписанию соглашения предшествуют
согласование интересов всех вовлеченных в процесс сторон с
целью определения сферы действия соглашения, анализ экономических проблем
Предполагается, что частный бизнес и социальные объединения
участвуют как в процессе согласования проектов, так и в процессе
их реализации. Для этого законом предусмотрено создание специального органа или смешанной компании.
Государственное финансирование проектов не заменяет финансового участия всех заинтересованных в проекте сторон. Зако-
о территориальных соглашениях предусматривается участие в
ном
соглашениях банков, региональных финансовых органов, кредитных консорциумов и консорциумов промышленного развития.
Практика заключения территориальных соглашений получила широкое распространение во всех регионах страны. Уже к концу
2000 г. Министерство экономического развития одобрило 61 территориальное соглашение, в которых содержались около 1350 различных инициатив. На финансирование
бюджета было выделено 2 млрд. евро. И хотя большая часть
территорий. В соглашениях о государственной под-
и выработка стратегии реализации соглашения.
этих соглашений из
57
соглашений касалась развития Юга, 20 соглашений были подписаны с областями Севера и Центральной Италии. Кроме того, было
подписано одно межрегиональное соглашение, в котором участвовали власти Эмилии-Романии, Тосканы, Умбрии и Марке. Всего к
2009 г. были подписаны 220 территориальных соглашений, из них
70% вступили в силу в 2001 г. На долю южных
ся 157 соглашений (9).
Анализ процесса подготовки территориальных соглашений в
Ломбардии показал, что побудительным мотивом для многих
местных властей и сообществ стало желание с помощью территориальных соглашений получить дополнительные средства для преодоления социально-экономических последствий кризиса крупных
предприятий. Правда, отдельные коммуны использовали процесс
подготовки территориального соглашения для создания
ческих планов развития.
Так, мэры 50 коммун, расположенных в районе Миланской
Брианцы (Brianza Milanese), где сосредоточены 80 тыс. мелких и
мельчайших предприятий, объединенных в ПО, в 1997 г. приступили к выработке совместного стратегического плана комплексного развития территории, предусматривающего: 1) модернизацию
железнодорожной и автодорожной инфраструктуры; 2) развитие
современной системы производственных услуг и выставочной деятельности; 3) финансирование
стриальных территорий; 4) стимулирование процесса передачи
новых технологий МСП; 5) активную политику подготовки квалифицированных кадров и развития занятости; 6) повышение качества государственной поддержки экономического развития территории и эффективности работы в этой области местных органов
власти.
В процессе выработки стратегического плана кроме мэров
коммун участвовали представители Ассоциации предпринимателей, различные объединения ремесленников и МСП, профсоюзы,
представители государственной компании «Государственные железные дороги» и региональной компании «Железные дороги Севера», представители торговых палат, университетов, крупных частных предприятий. Для координации работы по стратегическому
планированию была создана Конференция мэров коммун, а для
оперативной деятельности по выработке стратегического плана –
ряд агентств развития
развития Брианцы (для создания среднесрочной стратегии модер-
(agenzia di sviluppo). Среди них Агентство
перепрофилирования бывших инду-
областей приходит-
стратеги-
58
низации территориального потенциала); компания «Развитие Брианцы» (для переоборудования бывшей промзоны под университетский городок); специальное агентство АGENTEC (для развития
предпринимательства, профессиональной подготовки и передачи
технологий).
По мнению экспертов, при всем несовершенстве местной
практики создания территориальных соглашений и неготовности в
большинстве случаев местных властей и сообществ к такого рода
совместной деятельности само участие в процессе согласования
территориальных соглашений стимулировало формирование новой
социальной организации местных сообществ, способствовало установлению связей и развитию сотрудничества различных акторов,
позволило оценить имеющиеся материальные и нематериальные
ресурсы, которыми располагает территория для повышения конкурентоспособности, и структурировать процесс создания политики
развития на местном уровне (4).
Региональное развитие
в 1990-е – начале 2000-х годов
Италии
1
Административная реформа в Италии шла на фоне отказа от
идеологии государственного интервенционизма и сопровождалась
либерализацией системы государственного регулирования.
Ужесточение правил развития свободной конкуренции в
рамках общего рынка и требований, предъявляемых ЕС к бюджетной политике, а также переход к евро лишили итальянское правительство многих инструментов макроэкономического регулирования. В 1990-
е годы в Италии начался демонтаж «кейнсианской»
модели государственного регулирования. Полностью или частично
были приватизированы государственные промышленные компании
и холдинги, включая естественные монополии. Параллельно с приватизацией банковской системы шел процесс либерализации и дерегулирования финансовой сферы.
1
В настоящем разделе проанализирован опыт регионального развития об-
ластей Севера и Центра Италии. Развитие южных регионов страны до сих пор в
значительной степени определяется социокультурными и политическими традициями (клиентелизм, патернализм, сильное влияние мафиозных структур на все
стороны жизни общества). Указанные особенности требуют специального рассмотрения вопросов регионального развития и
модернизации Юга Италии.
59
Законом о местной автономии 1990 г. к исключительной компетенции областных властей наряду с коммунальным делением и
устройством, полицией, социальными услугами, здравоохранением
и образованием, культурой, градостроительством и городским хозяйством были отнесены автомобильные и железные дороги областного значения, внутренняя навигация и порты; водоснабжение;
общественные работы; сельское и лесное хозяйство; охота
ловство; использование термальных и минеральных вод; туризм и
гостиничное дело, ремесленничество.
Одновременно с расширением автономии местных органов
власти (коммун и провинций) на областные органы власти была
возложена функция координации деятельности системы местных
административных автономий. В соответствии с законом 1990 г.
областные органы власти определяют задачи и основные направле-
планирования и программирования экономического и социаль-
ния
ного развития территорий и распределяют на основе этих планов и
программ средства, выделяемые центральным правительством и
областными властями. Внедрение инструментов «согласованного
программирования», стимулировавшее инициативу снизу, усилило
координирующую роль областных органов власти.
Несмотря на то что законом 1970 г. предусматривалось наделение областных органов власти финансовой автономией
вая реформа 1972 г. практически ликвидировала самостоятельность
местных властей в финансовой сфере. В результате до начала
1990-х годов собственные поступления областей не превышали
15% их бюджета. Закон 1990 г. и последующие законы увеличили
объем автономно расходуемых местными органами ресурсов: в период с 1990 по 1998 г. их удельный вес в общих бюджетных
дах повысился с 34 до 60% (1). Однако закон не изменил в корне
существующую систему – основными источниками финансирования по-прежнему оставались госбюджет и национальные фонды.
Очередная попытка укрепить финансовую автономию была
предпринята в 2001 г. Новый налоговый закон устанавливал в финансовой сфере принцип фискального федерализма, но при этом
сохранял ведущую роль государства
политики.
В результате административной реформы за центром в новой
системе территориального распределения функций государственного управления осталось определение наиболее общих нацио-
в определении финансовой
и рыбо-
, налого-
расхо-
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]