Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Региональное развитие и вызовы глобализации. Сборник обзоров и рефератов
.pdf
ляют мегагородские регионы как «серию городов и малых населенных пунктов численностью от 10 до 50, пространственно расположенных отдельно, но функционально связанных в сеть, сгруппированную вокруг одного или более больших центральных городов,
и получающих огромную экономическую выгоду от нового функционального разделения труда» (7). Эти места существуют одновременно и как
отдельные объекты, в которых большинство
резидентов работают локально, и как часть более широкого функционального городского региона, связанного потоками людей и
информации, высокоскоростными автомобильными и железнодорожными линиями и телекоммуникационными кабельными сетями.
Ученые Амстердамского университета Р. Клостерман и
С. Мастерд выделяют два основных типа полицентричных регионов:
1) городской регион с
одним первичным центром, окружен-
ным и связанным с меньшими второстепенными центрами. Это так
называемая внутригородская форма конурбации;
2) межгородская полинуклеарная конурбация, в которой отдельные исторические города примерно одинаковых размеров соединены в одну метрополитенскую систему (8).
Даже если городской район имеет полицентричную структу-
ру, это автоматически не означает, что такие его
важные экономические элементы, как рынок труда, инфраструктура и потоки
информации и капитала, интегрируют различные части метрополитенского ареала. Но если в нем представлены эти элементы, то это
предполагает возможности формирования более динамичной среды
для экономического развития и международной конкуренции (8).
При обсуждении системы управляемости
1
в этих регионах
представляется важным распределение политической и административной компетенции в процессе принятия решений, поскольку
городская политика осуществляется в рамках таких систем принятия решений и организационного контроля. Существенными явля-
1
Территориальная управляемость (governance) – совокупность стандарт-
ных правил и мер, установленных и признанных на национальном и международном уровнях для выработки и реализации планов и проектов. Вопросы управляемости предполагают понимание механизмов действия различных типов
регулирования на территории в условиях политической и общественной интеграции. Они включают процесс координации участников, общественных групп
институтов, направленный на достижение коллективно обсужденных и определенных целей во фрагментарной общественной среде (8; 10).
и
121
ются такие вопросы, как соотношение национального, регионального и локального уровней принятия решений; организация и
механизмы регионального и городского планирования; существование сетевых социальных структур, неформальных объединений и
общественных организаций и взаимодействие между ними (8).
Среди больших метрополитенских регионов нарастает международная конкуренция, поэтому, очевидно, возрастает риск отставания в этой
туациями эксперты считают скоординированное стратегическое
планирование на уровне самого региона (8).
«Европейской перспективы пространственного развития»
Необходимость сбалансированного развития, уменьшения
разрыва между регионами и помощи наиболее отсталым была признана еще в преамбуле Римского договора в 1957 г. Договор предусматривал
Европейского инвестиционного банка. По мере расширения Союза
создавались дополнительные инструменты содействия развитию
стран-членов. В Едином европейском акте 1986 г. отдельной главой прописана необходимость экономического и социального
единства и тем самым заложен фундамент для проведения региональной политики, основанной на солидарности. Маастрихтский
договор о
социальное сплочение в ранг одного из основных приоритетов Сообщества – наряду с экономическим и монетарным союзом и общим рынком. В соответствии с Маастрихтским договором в 1993 г.
был учрежден Фонд сплочения (Cohesion Fund), в задачи которого
входит финансирование проектов в области защиты окружающей
среды и развития трансъевропейских сетей
ствах – членах ЕС. В текстах Евросоюза региональная политика все
чаще заменяется понятием политики сплочения, что означает сочетание мер региональной и социальной политики. Политика сплочения предполагает одновременное сплочение по горизонтали – между регионами и по вертикали – между слоями общества (1).
С 1990 г. ЕС осуществляет программу под названием «
циатива сообщества INTERREG», цель которой – преодоление разделяющего влияния границ и обеспечение нормального функционирования единого европейского рынка. «Третья Инициатива
глобальной гонке. Ключом к овладению этими си-
Концепция полицентричности в рамках
создание Европейского социального фонда, а также
Европейском Союзе (1992) возвел экономическое и
в отстающих государ-
Ини-
122
INTERREG (INTERREG III)» охватывала период 2000–2006 гг. и
имела бюджет более 5 млрд. евро (в ценах 2002 г.). INTERREG III
была направлена на усиление экономических и социальных связей
внутри ЕС путем стимулирования транснационального и межрегионального сотрудничества и сбалансированного развития территории Союза. Особый акцент делался на интеграции отдаленных
регионов и тех стран, которые имеют общие границы
с новыми го-
сударствами – членами ЕС (2).
В мае 1999 г. в Потсдаме (Германия) министрами государств –
членов ЕС, ответственными за пространственное планирование,
был принят первый документ по вопросам пространственного планирования общеевропейского уровня – «Европейская перспектива
пространственного развития» (European Spatial Development
Perspective, далее – ESDP)
1
. Хотя он не имеет обязательной юридической силы, и государства – члены ЕС не обязаны его применять,
ESDP исполняет роль политического рамочного документа для
государств – членов ЕС, регионов, местных органов власти и Европейской комиссии в пределах их сфер ответственности. Основополагающими принципами формирования пространственной политики ESDP являются: развитие сбалансированных полицентричных
городских
систем и новые отношения между городом и сельской
местностью; обеспечение равного доступа населения и экономических агентов к инфраструктуре и знаниям; устойчивое развитие,
эффективное управление и защита природного и культурного
наследия (2).
В тексте ESDP отмечается, что различие между городскими и
сельскими территориями больше не является функциональной характеристикой европейского пространства. Городская
сеть является
структурной основой территории в целом – полицентризм соотносится с возможностью этой сети обслуживать все ее части эффективно и гармонично. Согласно выдвинутой в ESDP гипотезе, полицентричные городские системы стимулируют экономический рост,
более устойчивы с точки зрения окружающей среды и лучше поддерживают территориальную связанность, чем городские системы
других типов
(9).
1
Процесс разработки ESDP, продолжавшийся с 1993 г., отражал содержа-
ние дискуссии по вопросам территориального планирования 1990-х годов как
национального, так и европейского уровней.
123
Новый подход, лежащий в основе ESDP, заключается в признании того влияния на пространственное развитие, которое оказывает сотрудничество между всеми территориальными уровнями
(вертикальная интеграция) и всеми секторами экономики (горизонтальная интеграция). Развитие «сбалансированной полицентричной
городской системы» является одной из основных концепций ряда
проектов в рамках программы ESPON
1
, проводимой с 2002 г.
Проект 1.1.1 программы ESPON «Роль, особое положение и потенциал городских ареалов как узлов полицентричного развития» был
представлен (отчет 2003 г.) как инструмент проверки научной
значимости идей ESDP (8). В рамках указанного проекта полицентричные городские системы рассматриваются как более эффективные, стабильные и территориально сбалансированные, чем моноцентричные (вся деятельность сконцентрирована
в одном центре) и
рассеянные сети небольших населенных пунктов (вся деятельность
равномерно распределена в пространстве). При этом выделяются следующие основные черты полицентричных городских систем:
– эффективность. Большие центры могут использовать экономический эффект от масштабов деятельности и агломерации, но
страдают от отрицательных последствий избыточного укрупнения.
Рассеянные сети небольших населенных пунктов
отличаются преимуществами близости с природой, но слишком малые размеры
населенных пунктов не позволяют им использовать эффективные
объекты инфраструктуры и производственные предприятия;
– сплочение (cohesion)
2
. Пространственная поляризация по-
строена на конкуренции и ведет к пространственной сегрегации
1
ESPON (European spatial planning observation network) – «Сеть наблюдения за европейским пространственным планированием». Партнерами программы
ESPON являются Комиссия ЕС и 25 государств – членов ЕС, плюс Норвегия и
Швейцария. Каждая страна и Комиссия ЕС представлены в Комитете мониторинга
ESPON (2).
2
Сплочение означает внутреннюю связь и единство территории ЕС (cohe-
sion, coherence). По определению проекта 3.3 «Территориальное измерение Лиссабонской – Готенбургской стратегии» программы ESPON, оно предполагает сбалансированное и стабильное развитие, стимулирующее конкурентоспособность и
экономический рост, уменьшающее структурный диспаритет между регионами
и странами. Во всех частях Европы рынки труда должны иметь достаточное разнообразие, чтобы
сиональным устремлениям. Граждане должны быть обеспечены услугами, позволяющими им отстаивать удовлетворительное качество жизни, пользоваться
сферой культуры и развлечений (11).
124
люди могли найти рабочие места, соответствующие их профес-
между богатыми и бедными, центральными и периферийными городами. Пространственное рассеивание носит уравнительный характер в части распределения бедности, но затрудняет возможности общественной мобильности жителей;
– окружающая среда. Большие населенные пункты менее
энергоемки в отношении транспорта, но используют больше энергии для многоэтажных зданий, в системах кондиционирования и
утилизации
гут использоваться локальные воспроизводимые ресурсы, но они
непроизводительны с точки зрения транспортной энергоемкости и
использования открытого пространства.
ESPON, оптимум лежит где-то посередине между моноцентричными и рассеянными формами городского развития, т.е. в сбалансированном сочетании больших
ятном для обмена деятельностью и сотрудничества. По их мнению,
задачи, стоящие перед Европой, заключаются в необходимости
развития сбалансированных городских структур, которые стимулируют конкурентоспособный потенциал своих регионов, а также
Европы в целом, и ведут к усилению интеграции европейской территории в разрезе Восток – Запад и
в качестве одной из центральных задач рассматривается формирование динамичных «глобальных зон интеграции», в том числе создание таких зон за пределами так называемого «Пентагона» –
центральной городской зоны Северо-Западной Европы, включающей пространство между Лондоном, Парижем, Миланом, Мюнхеном и Гамбургом.
программы ESPON, полицентричность означает наличие функциональных отношений городов и городских ареалов. В соответствии с
понятийным аппаратом в рамках проекта 1.1.1 программы ESPON
полицентричность имеет два дополнительных (по отношению друг
к другу) аспекта:
ских ареалов на данной территории (иерархия, распределение, количество городов);
ков (людских, материальных, информационных) и кооперации
между городскими ареалами на различных уровнях (9).
отходов. В рассеянных сетях населенных пунктов мо-
Как заключают исследователи в проекте 1.1.1 программы
, средних и малых городов, благопри-
Север – Юг. В этом отношении
Согласно нормативному подходу, отличающему
– морфологический, относящийся к распределению город-
– реляционный, базирующийся на
сетевой организации пото-
проект 1.1.1
125
Полицентричность является результатом двух основных процессов: структурного (экономического, функционального), происходящего из пространственного «спонтанного» развития; инсти-
туционального, основанного на добровольном сотрудничестве (9).
В рамках проекта 1.1.1 программы ESPON предлагается следующее определение полицентричности: «Полицентричная городская система является пространственной организацией городов,
характеризующейся функциональным разделением труда, экономической и институциональной интеграцией и политическим
сотрудничеством» (9).
Хотя эта концепция не нова, она не получила серьезного
научного обоснования, ее основные постулаты и выводы оспариваются в научном сообществе. Например, отмечают ее нормативный характер, нехватку методов оценки влияния полицентричности
(или отсутствия такого влияния) на достижение таких политических целей, как, например, экономическая конкурентоспособность,
территориальная
Политику поддержания полицентричного развития на европейской территории в ESDP предполагается осуществлять на трех
пространственных уровнях:
– мероприятия общеевропейского масштаба. Они включают
транснациональные стратегии пространственного развития,
направленные на укрепление нескольких больших зон глобальной
экономической интеграции в ЕС, сосредотачивающих глобальные
функции и развитые деловые услуги;
– макроэкономические региональные меры,
полицентричную и более сбалансированную систему метрополитенских регионов, городских кластеров и сетей путем тесного
сотрудничества между структурной политикой и политикой
трансъевропейских сетей (энергетических, транспортных и других)
и улучшения связей между международными/национальными и
региональными/локальными транспортными сетями;
– внутрирегиональные мероприятия, обеспечивающие осу-
ществление стратегий интегрированного пространственного развития городских кластеров
транснациональной кооперации (9).
Концепция полицентричности, по мнению исследователей
проекта 1.1.1 программы ESPON, является территориальным измерением европейской политики сплочения (European coherence
связанность и экологическая устойчивость.
усиливающие
во всех странах – членах ЕС в рамках
126
policy)
1
. В основе полицентризма лежит гипотеза о том, что эконо-
мическая и функциональная интеграция может быть достигнута без
создания структурной территориальной разбалансированности.
Сплочение содействует как рационализации действий общественных институтов, так и созданию сотрудничества между партнерами. Оно также является фактором распределения компетенции
между различными уровнями управляемости
2
. Для достижения це-
лей, обозначенных в ESDP (общество, экономика, окружающая
среда), необходимы новый глобальный режим управляемости на
нескольких уровнях и взаимодействие с гражданским обществом
(9).
Увеличение в 2004 г. числа государств – членов ЕС с 15 до 25
усилило различия между регионами Союза и создало новую пространственную реальность. В этом контексте будущее общеевропейское сотрудничество
в пространственном развитии теперь стало
императивом. Эксперты полагают, что в этих условиях вопросы
территориального сплочения могут заменить в политических документах ЕС тематику ESDP. Они являются теперь главными в таких
документах, как «Территориальное государство и перспектива Европейского союза» и «Стратегические руководящие принципы для
Структурных фондов на период 2007–2013 годов» (2).
По оценке
ряда немецких ученых из Мюнхенского технологического университета, занимающихся территориальными аспектами экономики знаний, в европейской политической дискуссии
наметилось противоречие между территориальным сплочением и
экономической конкурентоспособностью. С одной стороны, повестка дня Лиссабонского соглашения (Lisbon Agenda), принятая
Советом Европы, стремится сделать Европу к 2010 г. наиболее
конкурентоспособной и динамичной экономикой знаний в мире.
другой стороны, есть ESDP и Готенбургская стратегия, направ-
С
1
В политическом смысле сплочение – это выражение солидарности между
государствами-членами и регионами Европейского союза. Практически, чтобы
способствовать местному сотрудничеству и поддержанию участников процесса
планирования развития, осуществляется финансирование ряда операций, в основном через Структурные фонды (11).
2
Тематика управляемости охватывает три измерения: обзор проекта-плана
Европейского союза на глобальном уровне, правительство на нескольких уровнях
(европейском, национальном и внутригосударственном) и контакт с гражданским
обществом, принимающий во внимание взаимозависимость общественности и
частного сектора. В концепции управляемости можно найти идеи руководства,
поддержки и управления, но без предоставления приоритета государству (9; 11).
127
ленные на формирование сбалансированных и устойчивых форм
городского развития в Европе. На неформальной конференции на
уровне министров стран ЕС, отвечающих за пространственное развитие, прошедшей в Лейпциге в мае 2007 г., была согласована
«Территориальная повестка дня Европейского союза», которая
поддерживает реализацию как Лиссабонской, так и Готенбургской
стратегий путем создания интегрированной
тики развития. Однако, по мнению указанных немецких ученых,
эта «Территориальная повестка дня ЕС» едва ли соответствует возрастающему значению экономики знаний и функциональному разделению предприятий в ней в пространственной перспективе. За
последние десятилетия Европа испытала реорганизацию функционально-территориального разделения труда в экономике знаний.
Как следствие этого выявилось
скими целями и стратегиями устойчивого пространственного развития и фактическими тенденциями развития.
Это представляет серьезный вызов для политиков, принимающих решения, которые, несмотря на попытки разработать расширенные институциональные рамки для метрополитенских регионов, часто не могут выйти за пределы территориальной логики
административных границ и компетенций пространственного
нирования. Тогда как принципы планирования основываются на
нормативной и территориальной логике, фактическое пространственное развитие следует функциональной логике, в основном
движимой рыночными силами. Кроме того, «Территориальная повестка дня ЕС» напоминает о преимуществах полицентричного
развития, включая повышенную конкурентоспособность, территориальное сплочение и региональную сбалансированность, лучшую
доступность к инфраструктуре и знаниям
В этом смысле полицентризм, по оценке указанных немецких ученых, – абстрактная идея, взгляд на действительность и видение того, что хотят видеть европейские политики, принимающие решения
в области пространственного планирования (7).
Метрополитенские регионы и изменение парадигмы
пространственного планирования в Германии
Как отмечают в своей совместной статье Вольфганг
Исследовательского института регионального и городского развития (Дортмунд, Германия) и Петер Шмит, сотрудник Nordregio –
несоответствие между политиче-
территориальной поли-
пла-
и устойчивое развитие.
Кнапп из
128
Скандинавского центра пространственного развития (Стокгольм,
Швеция), каждый исторический этап капиталистического развития
раскрывается через образование специфических типов социальнопространственной организации, в которой конкретные территории,
места и территориальные уровни мобилизуются как производительные силы. Вслед за глобальным экономическим кризисом
1970-х годов исторически укорененные формы территориальности
национального государства систематически модифицируются, и во
многих странах наблюдается пересмотр практики регулирования.
В течение 1980-х годов эти изменения основывались на смеси неолиберальных, финансово-консервативных, технократических и
этатистских элементов экономической и социальной политики,
ориентированной на усиление внутреннего потенциала роста, конкуренцию между территориями и повышение самостоятельности
муниципальных институтов. В период после объединения Германии пространственная политика была
интегрирована непосредственно в более широкий неолиберальный «проект» дерегулирования, сокращения влияния институтов власти и интенсификации
конкуренции между территориями, часто ассоциирующийся с дискуссией «Германия как инвестиционная площадка» (4).
В последние десятилетия в Германии становится видимым
постепенное изменение парадигмы в области национального пространственного планирования: отход от традиционной перераспределительной и
«выравнивание условий жизни»
компенсационной программы мер, нацеленных на
1
. Социолог Н. Бреннер (2000) сум-
мирует это следующим образом. Во-первых, новые рамки планирования, введенные в течение 1990-х годов, в качестве наиболее важной географической цели для политики пространственного
планирования определили региональный, а не национальный уровень. Во-вторых, пространственное планирование стало служить
инструментом политики конкурентоспособности, а не устранения
неравенства
в пространственном развитии национальной территории. Наконец, вопросы социально-территориального «выравнивания» получили формат, соответствующий новому правительственному приоритету повышения производительных сил основных
городских регионов. Сбалансированный рост в рамках националь-
1
Эти цели вытекали из Закона пространственного планирования 1965 г. и
опирались на ст. 72 Конституции Германии, которая требует «единообразия условий жизни» на всей национальной территории.
129
ного экономического пространства рассматривается как задача,
включающая создание условий для развития отдельных региональных территорий, тогда как выравнивание условий жизни теперь
предполагается обеспечивать за счет усиленной региональной специализации и территориального дифференцирования. Государство
не может гарантировать выравнивание во всех областях, но может
просто обеспечить поддержку инвестиций и инициатив, которые
создают
ного развития (4).
вых политических документах Постоянной конференции федеральных и земельных министров, отвечающих за пространственное
планирование (MKRO) в 1990-х годах. Согласно «Рамочным
ориентирам политики пространственного планирования» (ORA)
1992 г., основные городские регионы являются региональными
двигателями роста пространственного развития национальной территории
нальных возможностей» рассматривается как средство повышения
конкурентоспособности «Германии и ее регионов как инвестиционной площадки» (4).
рования» (HARA), принятых два года спустя, были выделены
шесть «европейских метрополитенских регионов» (EMR) – Берлин/Бранденбург, Гамбург, Мюнхен, Рейн-Майн, Рейн-Рур и
Штутгарт –
венного и культурного развития». Они определены как эффективно
действующие территориальные образования, функции которых
превосходят национальные границы. В 1997 г. к этому списку городов-регионов были присоединены городские агломерации, расположенные вокруг городов Галле, Цвиккау, Лейпцига, Шемница и
Дрездена (так называемый «Саксонской треугольник»). Наконец,
в 2005 г. еще
фен и Гейдельберг), Бремен/Ольденбург, Нюрнберг и городской
треугольник Ганновер-Брауншвайг-Гёттинген – также становятся
участниками этого, по определению Кнаппа и Шмита, «исключительного клуба» (4).
мических потенциалов пространственно разобщенных регионов,
что видно в таких «конструкциях», как Ганновер-БрауншвайгГёттинген
благоприятные условия для самостоятельного региональ-
Обоснование этих установок сформулировано в двух ключе-
в целом, таким образом, укрепление «внутренних регио-
В «Рамках реализации политики пространственного плани-
как «двигатели социального, экономического, общест-
четыре региона – Рейн-Некар (Мангейм, Людвигсха-
Очевидно, наблюдается потребность в объединении эконо-
в Нижней Саксонии или «Саксонский треугольник», в
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]