Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Организация муниципального управления в социальной сфере. Монография
.pdf
ВЫСШЕЕ ОБРАЗОВАНИЕ
С. А. Бородкина, И. И. Брянцев, А. А. Гребенникова,
И. С. Костырева, Ю. С. Ляхова, Е. А. Мамлина
ОРГАНИЗАЦИЯ
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ
Монография
Вузовское образование
Саратов • 2021
УДК 342.5
ББК 67.6
О-64
Авторы:
Бородкина С. А. — преподаватель МАОУ «Лицей гуманитарных наук»;
Брянцев И. И. — канд. социол. наук, доцент
кафедры государственного и муниципального управления Поволжского
института управления имени П. А. Столыпина — филиала РАНХиГС;
Гребенникова А. А. — канд. ист. наук, доцент
кафедры государственного и муниципального управления Поволжского
института управления имени П. А. Столыпина — филиала РАНХиГС;
Костырева И. С. — заместитель директора по воспитательной работе
МАОУ «Лицей гуманитарных наук»;
Ляхова Ю. С. — преподаватель МАОУ «Лицей гуманитарных наук»
Мамлина Е. А. — зав. кафедрой государственного
и муниципального управления Поволжского института управления
имени П. А. Столыпина — филиала РАНХиГС
О-64 Организация муниципального управления в социальной сфере :
монография / С. А. Бородкина, И. И. Брянцев, А. А. Гребенникова
[и др.]. — Саратов : Вузовское образование, 2021. — 187 с. — (Высшее об-
разование). — Текст : электронный.
ISBN 978-5-4487-0752-0
В монографии проанализирована организация муниципального управления в социальной сфере, выделены актуальные проблемы организации деятельности местной администрации в социальной сфере и предложены пути их ре-
шения.
Рекомендуется бакалаврам, магистрантам и аспирантам, обучающимся по
направлению «Государственное и муниципальное управление», при подготовке
к занятиям по дисциплине «Местное самоуправление».
Кроме того, монография будет полезна слушателям переподготовки и повышения квалификации, преподавателям, а также депутатам представительных
органов муниципальных образований и муниципальным служащим.
Научное электронное издание
© Коллектив авторов, 2021
© ООО «Вузовское образование», 2021
Редактор Ю. Ю. Желтова
Технический редактор, компьютерная верстка Е. В. Якубович
Корректор А. В. Полева
Обложка С. С. Сизиумовой
Для создания электронного издания использовано:
Приложение pdf2swf из ПО Swftools, ПО IPRbooks Reader,
разработанное на основе Adobe Air
Подписано к использованию 07.10.2020. Объем данных 7 Мб.
Издание представлено в электронно-библиотечных системах
IPR BOOKS (www.iprbookshop.ru),
Библиокомплектатор (www.bibliocomplectator.ru)
Бесплатный звонок по России: 8-800-555-22-35
Тел.: 8 (8452) 24-77-97, 8 (8452) 24-77-96
Отдел продаж и внедрения ЭБС:
доб. 206, 213, 144, 145
E-mail: sales@iprmedia.ru
Отдел комплектования ЭБС:
доб. 224, 227, 208
E-mail: mail@iprbookshop.ru
По вопросам приобретения издания обращаться:
доб. 208, 201, 222, 224
E-mail: izdat@iprmedia.ru, author@iprmedia.ru
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................................ 5
ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА: ПОНЯТИЕ,
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
И НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ................................................ 13
1.1. Современная система образования в Российской Федерации ........................... 13
1.2. Система дошкольного образования в Российской Федерации ......................... 25
1.3. Основы организации муниципального управления
в сфере культуры в Российской Федерации ............................................................... 29
1.4. Система муниципального управления
физической культурой и спортом в Российской Федерации .................................... 42
1.5. Направления развития системы муниципального управления
здравоохранением в Российской Федерации .............................................................. 55
1.6. Сфера опеки и попечительства в Российской Федерации .................................. 65
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ
(НА ПРИМЕРЕ Г. САРАТОВА) ...................................................................................... 79
2.1. Организация деятельности местной администрации
в сфере дошкольного и школьного образования ........................................................ 79
2.2. Анализ деятельности местной администрации в сфере культуры .................... 89
2.3. Организация деятельности местной администрации
в сфере физической культуры и спорта ....................................................................... 95
2.4. Формы и инструменты реализации государственной политики
в сфере здравоохранения на местном уровне ............................................................. 99
2.5. Организация деятельности местной администрации
по осуществлению отдельных переданных государственных
полномочий в сфере опеки и попечительства .......................................................... 115
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ ................... 123
3.1. Направления повышения эффективности деятельности
местной администрации в сфере общего образования ............................................ 123
3.2. Актуальные проблемы организации деятельности местной
администрации в сфере дошкольного образования и пути их решения ............... 126
3.3. Направления преодоления проблем организации
муниципального управления сферой культуры ....................................................... 137
3.4. Рекомендации по совершенствованию деятельности
местной администрации в сфере физической культуры и спорта .......................... 144
3.5. Направления совершенствования механизмов реализации
государственной политики в сфере здравоохранения на местном уровне ........... 152
3.6. Совершенствование показателей оценки эффективности деятельности
местной администрации по осуществлению отдельных переданных
государственных полномочий в сфере опеки и попечительства ............................ 161
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................................ 165
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ......................................................................... 171
4
ВВЕДЕНИЕ
2
1
2
Согласно Конституции, Российская Федерация является социальным гос-
ударством. Главной задачей такого государства является создание условий,
обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека1. Российское
государство обязано охранять труд и здоровье людей, устанавливать гаранти-
рованный минимальный размер оплаты труда, обеспечивать государственную
поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых
граждан, развивать систему социальных служб, устанавливать государственные
пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Для осуществления государственных гарантий проводится государственная социальная политика.
Обеспечение достойного уровня существования осуществляется такой политикой в сферах социального страхования, пенсионного обеспечения и здраво-
охранения.
К социальной сфере относится все, что обеспечивает жизнедеятельность человека. Традиционно, и не только в России, но и в других странах,
основное социальное назначение местного самоуправления прежде всего
связывают с такими базовыми составляющими социальной сферы, как обра-
зование, здравоохранение, культура и организация досуга, занятия физической культурой и спортом, системы социального обеспечения и социальной
защиты населения и т.п.
Социальная сфера включает в себя: образовательные и воспитательные
учреждения (детские сады, школы, кружки по интересам, колледжи, университеты); организации, занимающиеся медицинским обслуживанием (больницы,
госпитали, поликлиники, медицинские центры, лаборатории); культурные организации (музеи, дворцы и дома культуры, парки культуры и отдыха, цирки,
театры, концертные залы, ботанические сады, галереи); спортивные организации (спортивные клубы, футбольные и хоккейные лиги, спортивные школы,
секции, центры); социальное обеспечение (организации, оказывающие матери-
альную помощь старикам, лицам, лишившимся трудоспособности, матерям-
одиночкам, безработным, лицам без определенного места жительства) и т.п.
Благодаря многочисленным организациям социальной сферы обеспечиваются
условия труда и отдыха, осуществляется забота о физическом развитии челове-
ка, его здоровье, образовании, культурном развитии.
одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020 // Официальный интернет-портал правовой
информации http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями,
Зотов В. Б., Макашева З. М. Система муниципального управления. СПб. : Питер, 2018. С. 248.
5
Социальная сфера взаимодействует с другими сферами жизни общества
1
2
1
2
(производственной, финансовой, рекреационной, жилищно-коммунальной
и т.п.), хотя и имеет собственные принципиальные отличия. Управление соци-
альной сферой осуществляется на всех трех уровнях публичной власти: феде-
ральном, региональном и муниципальном. Функции каждого уровня определя-
ются в соответствии с законодательно разграниченными полномочиями.
Жизнедеятельность населения муниципального образования обеспечива-
ется созданием и развитием социальной инфраструктуры. Задачей органов
местного самоуправления является непосредственное предоставление комплек-
са социальных услуг, обеспечивающих условия для жизнедеятельности челове-
ка. Одной из главных функций органов местного самоуправления является
формирование и реализация муниципальной социальной политики, то есть си-
стемы целей, задач и механизмов, направленных на обеспечение населения со-
циальными услугами, обеспечивающих условия для жизнедеятельности чело-
века и его воспроизводства; содержание и развитие социальной сферы муници-
пального образования
.
Полномочия органов местного самоуправления разных типов муниципальных образований, в том числе и в социальной сфере, определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах органи-
зации местного самоуправления в Российской Федерации»
. Социальная поли-
тика на местном уровне строится в русле социальной политики государства и
во взаимодействии с органами государственной власти, в первую очередь с ор-
ганами власти субъектов РФ. Через муниципальную социальную политику реа-
лизуются как собственные полномочия местного самоуправления (например,
образование, культура, физическая культура и спорт), так и переданные на му-
ниципальный уровень государственные полномочия в социальной сфере
(например, здравоохранение, опека и попечительство).
Реформа образования представляет собой комплекс мероприятий, проводимых Правительством РФ по модернизации системы российского образова-
ния. Необходимость реформирования системы общего образования диктуется
изменениями социально-экономической реальности, рынка труда, востребован-
ностью выпускников школ, новыми требованиями к выпускникам школ, а так-
же к их социальной и профессиональной компетенции. В сферу проводимой
реформы общего образования оказались вовлечены миллионы людей: ученики,
организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
Кокотов А. Н., Саломаткин А. С. Муниципальное право России : учеб. для вузов. М. : Юристъ, 2018. С. 221.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 23.05.2020 г.) «Об общих принципах
6
их родители, учителя школ, исполнительные органы местного самоуправления.
1
2
1
2
Поэтому проводимая реформа общего образования имеет большой обществен-
ный резонанс.
Основной задачей реформы образования является повышения доступности качественного образования при эффективном использовании ресурсов. Выполнение данной задачи актуально как на региональном, так и на муниципальном уровне. В теории и практике управления достаточно полно разработаны
проблемы управления образовательными системами, субъектами которых выступают образовательные учреждения, однако остаются слабо изученными
проблемные вопросы управления образованием на муниципальном уровне. Ос-
новной целью государственной политики в области образования на период до
2020 года является формирование системы, обеспечивающей доступность качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина
.
Процессы децентрализации управления образованием приводят к усилению позиций исполнительных органов местного самоуправления в сфере обра-
зования. Муниципализация системы образования, формирование эффективной
муниципальной системы образования представляется актуальным направлени-
ем реформирования.
К направлениям, реализуемым в рамках приоритетного национального
проекта «Образование», относятся классное руководство, лучшие учителя, ода-
ренные дети, школьное питание. Целями национального проекта «Образование» являются: переход на новые образовательные стандарты, развитие системы поддержки талантливых детей, совершенствование учительского корпуса,
изменение школьной инфраструктуры, сохранение и укрепление здоровья
школьников, расширение самостоятельности школ. Все это позволит достичь
нового качества общего образования и создать новую модель современной
школы
.
Формирование, функционирование и развитие института образования является одной из основных функций государства. Образование, в том числе и
дошкольное, является важнейшим элементом общественно-государственной
системы, значимость которого признается на уровне государственных решений
во многих развитых странах. В сферу проводимой реформы дошкольного обра-
зования оказались вовлечены миллионы людей: воспитанники, их родители,
долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ.
2008. № 47.
ственной политики в области образования и науки» // Российская газета. 09.05.2012. № 102.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции
Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мерах по реализации государ-
7
воспитатели детских садов, исполнительные органы местного самоуправления.
1
1
Поэтому проводимая реформа дошкольного образования имеют большой обще-
ственный резонанс.
Основной задачей реформы дошкольного образования является повышение доступности качественного дошкольного образования при эффективном
использовании ресурсов. Выполнение данной задачи актуально как на региональном, так и на муниципальном уровне. В теории и практике управления достаточно полно разработаны проблемы управления образовательными системами, субъектами которых выступают образовательные учреждения, однако
остаются слабо изученными проблемные вопросы управления дошкольным об-
разованием на муниципальном уровне.
Роль системы дошкольного образования в деле развития и воспитания
подрастающего поколения велика. Именно дошкольное учреждение дает нача-
ло развитию личности ребенка, именно оттого, как ребенок развивается в дет-
стве, во многом зависит успешность его дальнейшей жизни. Значительная роль
в деле обеспечения социальной защиты каждого ребенка страны отводится
именно дошкольному образованию. Оно является одним из факторов укрепле-
ния и сохранения здоровья детей, а также улучшения демографической ситуа-
ции в Российской Федерации.
Деятельность органов власти в сфере дошкольного образования на первич-
ном, низовом уровне — в муниципальных образованиях — во многом определяет
развитие системы образования в целом, на уровне государства. Процессы децен-
трализации управления образованием приводят к усилению позиций исполнительных органов местного самоуправления в сфере образования. Муниципализа-
ция системы образования, формирование эффективной муниципальной системы
образования представляется актуальным направлением реформирования.
Развитие Российской Федерации на современном этапе характеризуется
повышенным вниманием общества к культуре. В Концепции долгосрочного со-
циально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.,
утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 но-
ября 2008 г. № 1662-р, культуре отводится ведущая роль в формировании чело-
веческого потенциала
.
Эффективное функционирование сферы культуры во многом определяется качеством принимаемых решений на разных уровнях управления. Вместе с
тем, если использование экономических методов регулирования сферы культу-
долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ.
2008. № 47.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции
8
ры на федеральном уровне является в значительной степени обоснованным, то
на местном уровне решения принимаются зачастую субъективно. Во многом
это относится к методам ее финансирования на региональном и муниципальном
уровне.
Культура представляет собой сферу социальной жизни общества, способствующую повышению его интеллекта, а также формированию ценностных
ориентиров и норм поведения человека. Она характеризует степень исторического развития общества и представляет собой понятие, которое используется
для обозначения особой организации жизни людей. Первостепенными задачами
культуры выступают сбережение ее национальных и исторических памятников,
преумножение достигнутого в области музыки, искусства, живописи, художественного творчества, знакомство населения с творениями культуры с целью
формирования культурно воспитанного человека, а также осуществление ис-
следовательской деятельности в области культуры.
Сегодня для всего мира характерно значительное повышение роли и значения сферы культуры, усиление ее влияния на основные параметры развития
государства и общества. Культура в ведущих государствах выступает в каче-
стве динамично развивающегося сегмента сферы услуг. Эффективное функци-
онирование учреждений сферы культуры во многом определяется качеством
принимаемых решений на разных уровнях управления. Реформа системы
управления в сфере культуры, осуществляемая в настоящее время в Российской
Федерации, вызвана необходимостью поиска оптимальных путей дальнейшего
развития сферы, сочетающей в себе государственную поддержку и коммерче-
скую инициативу.
Развитие сферы культуры в Российской Федерации сопровождается некоторыми проблемами и трудностями. В частности, организация управления в
сфере культуры на местном уровне является недостаточно эффективной. Количество федеральных мероприятий год от года сокращается, что мотивировано
сокращением федерального финансирования. Поэтому все большая материаль-
ная нагрузка в проведении культурно-досуговой деятельности в территориях
ложится на муниципальные органы управления.
И наконец, в настоящее время мало внимания уделяется исследованию
сферы культуры. В списке современных научных приоритетов она всегда оста-
ется после таких важных сфер деятельности, как экономика, финансы, сельское
хозяйство, жилищно-коммунальное хозяйство и т.п. Поэтому развитие и под-
держка сферы культуры должны являться главными направлениями деятельно-
сти государства и его органов управления.
9
В настоящее время в Российской Федерации остаются очень сложными
1
1
социально-демографическая ситуация и положение состояния здоровья населения. Забота о развитии физической культуры и спорта — одна из важнейших
составляющих социальной политики государства, которая обеспечивает воплощение в жизнь ценностей и норм, открывающих широкий простор для выявления способностей людей, удовлетворения их интересов и потребностей, ак-
тивизации человеческого фактора. Регулярное занятие физической культурой и
спортом способствует развитию иммунитета к неблагоприятным факторам. Физическая культура и спорт являются наиболее универсальным способом физического и духовного оздоровления нации, но их возможности не используются
в полной мере.
Уровень физического развития человека определяется не только биологическими факторами, но и совокупностью социальных, экономических, экологических, климатических и других характеристик среды обитания. Под влиянием
этих факторов уровень физического развития человека может изменяться в положительную или отрицательную сторону, в зависимости от конкретной направ-
ленности такого воздействия. Решать задачи пропаганды здорового образа жизни
среди подрастающего поколения невозможно без развития спортивной матери-
ально-технической базы образовательных учреждений. В соответствии с поруче-
нием президента разработана и утверждена Стратегия развития физкультуры и
спорта в Российской Федерации до 2020 г., в которой определена роль физиче-
ской культуры и спорта в развитии человеческого потенциала России
.
Здравоохранение является неотъемлемой составляющей уровня и качества жизни, играющей важную роль в экономическом развитии, обеспечивающая воспроизводство и качество трудовых ресурсов, создающая базу для
устойчивого социально-экономического роста муниципального образования,
региона и государства. Система здравоохранения является одним из важнейших
элементов, обеспечивающих национальную безопасность страны.
В этой связи государственное и муниципальное регулирование общественных отношений в интересах охраны здоровья граждан приобретает особое
значение. Главным инструментом такого регулирования должна быть государ-
ственная политика в области здравоохранения. Государственная политика —
совокупность целей задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и
плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами
государственной власти с привлечением институтов гражданского общества.
“Стратегии развития физической культуры и спорта в Российской Федерации на период до 2020 года”» //
СЗ
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 7 августа 2009 г. № 1101-р «Об утверждении
РФ. 2009. № 33. Ст. 4110.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]