Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Организация муниципального управления в социальной сфере. Монография
.pdf
В-третьих, под опекой и попечительством как формами устройства детей,
1
1
оставшихся без попечения родителей, следует понимать семейные, индивидуальные, временные формы устройства, осуществляемые опекуном (попечителем) безвозмездно или возмездно на основании административного акта (и) договора об опеке и попечительстве (договора о приемной или патронатной семье), направленные на защиту прав, представительство и обеспечение содержания подопечного, воспитание несовершеннолетнего, не обремененные али-
ментными и наследственными обязательствами.
В-четвертых, опека и попечительство были и остаются наиболее распространенными и востребованными правовыми формами устройства нуждаю-
щихся в социальной поддержке совершеннолетних и несовершеннолетних
граждан.
В-пятых, в этой форме заложен огромный положительный потенциал,
позволяющий устроить судьбу нуждающегося в социальной заботе гражданина
наилучшим способом: с одной стороны, наиболее приближенным к прожива-
нию в семье, с другой, обеспечивающим контроль соблюдения прав и интересов гражданина.
В-шестых, развитие и совершенствование института опеки и попечитель-
ства на протяжении многих веков демонстрирует его способность обеспечивать
выживание отдельных категорий лиц, нуждающихся в социальной поддержке.
В данном случае происходит встречное удовлетворение двух интересов: частного, заключающегося в самосохранении человека, и публичного (общественного), состоящего в сохранении жизни, здоровья, интеллектуального потенциала данной личности, а также в обеспечении безопасности общества в целом,
устранении детской безнадзорности, нищенства, профилактике алкоголизма,
наркомании, снижении уровня преступности
.
В-седьмых, деятельность органов местного самоуправления, выполняющих функции по опеке и попечительству, регулируется административным и
муниципальным правом. Назначение опекунов и попечителей оформляется ад-
министративным актом.
Таким образом, с помощью института опеки и попечительства государство защищает как личные, так и имущественные права и законные интересы
граждан, которые сами сделать это не могут, а для несовершеннолетних данный
социальный институт является еще и способом устройства на воспитание в се-
мью. Опека и попечительство представляют собой также и правовой институт
как совокупность норм, регулирующих осуществление данного вида социаль-
Цветков В. А. Указ. соч.
71
ной заботы о недееспособных и не полностью дееспособных лицах. При этом
1
1
большинство авторов считают его институтом комплексным, содержащим нор-
мы гражданского, семейного и административного права
С 15 сентября 1990 г. Российская Федерация является участником Кон-
венции ООН о правах ребенка, которая рассматривает ребенка как самостоя-
тельную личность, наделенную соответствующими правами, способную в
определенной мере к их самостоятельному осуществлению и защите
. Закреп-
ленный подход к ребенку как к самостоятельному субъекту права соответствует
положениям Конвенции о правах ребенка и принятым Российской Федерацией
обязательствам обеспечить всемерную защиту прав и интересов ребенка.
В настоящее время в целях реформирования сферы опеки и попечительства и формирования единой нормативно-правовой базы в данной сфере в Российской Федерации сделаны серьезные шаги.
Во-первых, был принят Федеральный закон от 24 апреля 2008 г.
№ 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве».
Во-вторых, на основании Федерального закона № 48-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об исполнительном производстве” и отдельные
законодательные акты Российской Федерации» уже внесены изменения в
Гражданский кодекс РФ. Он дополнен положением, согласно которому к отно-
шениям, возникающим в связи с установлением, осуществлением и прекраще-
нием опеки или попечительства и не урегулированным Гражданским кодексом
РФ, применяются положения Федерального закона «Об опеке и попечитель-
стве» и иные принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты РФ.
Статья Гражданского кодекса РФ, устанавливающая требования к опеку-
нам и попечителям, дополнена положением, в соответствии с которым не могут
быть назначены опекунами и попечителями граждане, имеющие на момент
установления опеки или попечительства судимость за умышленное преступле-
ние против жизни или здоровья граждан.
Изменена норма Гражданского кодекса РФ, устанавливающая возмож-
ность освобождения опекуна (попечителя) от исполнения им своих обязанно-
стей по его просьбе, — теперь такое освобождение от обязанностей опекуна
или попечителя возможно вне зависимости от наличия уважительности причин.
Конкретизированы положения Гражданского кодекса РФ, касающиеся установ-
ления патроната над совершеннолетними дееспособными гражданами.
(вступила в силу для СССР 15.09.1990 г.) // Сборник международных договоров СССР, 1993. Вып. XLVI.
Конвенция ООН «О правах ребенка» (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989 г.)
72
В-третьих, внесены изменения в Семейный кодекс РФ. Он, в свою оче-
1
1
редь, дополнен новой главой «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения ро-
дителей». Уточнено правовое положение детей, находящихся в организациях
для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, права и обязан-
ности таких организаций. Предусмотрено право этих организаций осуществлять временную передачу детей в семьи граждан, постоянно проживающих на
территории России. При этом временная передача детей не является формой
устройства ребенка в семью и осуществляется на основании распоряжения администрации такой организации в интересах ребенка в целях обеспечения его
воспитания и гармоничного развития (на период каникул, выходных или нера-
бочих праздничных дней).
Конкретизированы положения Семейного кодекса РФ (ст. 145) о порядке
установления опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения
родителей. Установлено, что устройство ребенка под опеку или попечительство
осуществляется с учетом его мнения. Назначение опекуна ребенку, достигшему
возраста 10 лет, осуществляется с его согласия. Передача братьев и сестер под
опеку или попечительство разным лицам не допускается, за исключением слу-
чаев, если такая передача отвечает интересам детей
.
Семейный кодекс РФ также дополнен ст. 148.1, в которой закреплены
права и обязанности опекуна или попечителя ребенка. Уточнены понятия «приемная семья» и «приемные родители». Вводятся новые статьи, регламентирующие содержание договора о приемной семье и порядок прекращения такого
договора.
Оригинальность отечественного института опеки и попечительства состоит в том, что большая часть его норм расположена одновременно в двух от-
раслях законодательства — семейном и гражданском.
Действующим законодательством РФ предусмотрены три основные формы защиты семейных прав органами опеки и попечительства:
а) самостоятельное принятие решений в пределах своей компетенции
(включая дачу согласия либо разрешения на какие-либо действия), прямо
предусмотренные нормативно-правовыми актами;
б) направление соответствующих требований в суд в порядке искового
производства;
в) участие в судебном разбирательстве.
СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16.
Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (ред. от 29.05.2019 г.) //
73
К полномочиям первого вида представляется возможным отнести право
органа опеки и попечительства давать согласие: на установление отцовства по
заявлению только отца ребенка (ст. 48 Семейного кодекса РФ); родителям — на
изменение имени, фамилии ребенку, не достигшему возраста 14 лет (ст. 59 Се-
мейного кодекса РФ); на контакты ребенка с родителями, родительские права
которых ограничены судом (ст. 75 Семейного кодекса РФ); на усыновление ребенка несовершеннолетних родителей — при отсутствии их родителей или
опекунов (попечителей) (ст. 129 Семейного кодекса РФ).
Сюда же можно включить следующие виды полномочий:
по разрешению разногласий между опекуном ребенка и несовершенно-
летними родителями ребенка (ст. 62 Семейного кодекса РФ);
по разрешению разногласий между родителями о воспитании и образо-
вании детей (ст. 65 Семейного кодекса РФ);
по назначению представителя для защиты прав и интересов детей
(ст. 64 Семейного кодекса РФ);
по решению вопроса об общении ребенка с родственниками (ст. 67 Се-
мейного кодекса РФ);
по заключению с приемными родителями договора о передаче ребенка
на воспитание в семью (ст. 151–152 Семейного кодекса РФ).
К полномочиям второго вида относятся право органа опеки и попечи-
тельства требовать признания недействительным соглашения об уплате али-
ментов по основаниям, предусмотренным законом (ст. 102 Семейного кодекса
РФ), право требовать отмены усыновления ребенка (ст. 142 Семейного кодекса
РФ), а также право предъявлять требование о лишении родительских прав
(ст. 70 Семейного кодекса РФ), об ограничении родительских прав (ст. 73 Семейного кодекса РФ) и о взыскании алиментов на детей (ст. 81 Семейного ко-
декса РФ). Соответствующее требование органа опеки и попечительства
оформляется исковым заявлением в суд.
К полномочиям третьего вида относится право органа опеки и попечи-
тельства участвовать в рассмотрении судами дел: об осуществлении родитель-
ских прав родителем, проживающим отдельно от ребенка (ст. 66 Семейного ко-
декса РФ); о лишении родительских прав и о восстановлении в родительских
правах (ст. 70, 72 Семейного кодекса РФ); об ограничении родительских прав и
об отмене ограничения родительских прав (ст. 73, 76 Семейного кодекса РФ);
об установлении усыновления ребенка (ст. 125, 129 Семейного кодекса РФ); об
отмене усыновления ребенка (ст. 140 Семейного кодекса РФ).
74
Именно на органах опеки и попечительства лежит обязанность урегули-
1
2
1
2
рования конфликтов, связанных с воспитанием детей, а также конфликтных от-
ношений между членами семьи путем поиска компромисса, разъяснения сторо-
нам конфликта требований закона и необходимости строгого соблюдения
принципа наилучшего обеспечения интересов ребенка
.
В рамках действующего законодательства широкий спектр обязанностей
возлагается на опекунов и попечителей несовершеннолетних лиц. Их обязанно-
сти также состоят в совместном проживании с ребенком и постоянном с ним
общении, заботе о его воспитании и обучении, обеспечении не только матери-
альных, но и духовных условий для физического, интеллектуального и нрав-
ственного развития. Надлежащее исполнение названных обязанностей возмож-
но только при условии внутреннего желания, твердой установки опекуна, осо-
знания им своего духовно-нравственного долга перед подопечным или, например, перед его умершими родителями.
Одной из наиболее актуальных проблем социальной политики России яв-
ляется проблема места детей-сирот в обществе. На всем жизненном пути ре-
бенка, лишенного семьи, поджидают трудности. Актуальным для современной
России является вопрос о ликвидации такого явления, как детские дома, интер-
наты и приюты. Ведь подобные социальные учреждения не могут воспитать
полноценную личность. Единственным выходом для ребенка является опека,
попечительство, усыновление. Но и здесь несовершеннолетнего ребенка и его
будущих родителей ждет ряд нормативно-правовых проблем, с которыми не
каждый готов столкнуться
.
Практика применения положений гражданского и семейного законода-
тельства об опеке и попечительстве показала, что назрела необходимость про-
ведения комплексной реформы этого института. Действующие нормы Граж-
данского и Семейного кодексов РФ не позволяют разрешить целый ряд вопросов, связанных с назначением опекунов и попечителей, с выдачей разрешений
на отчуждение жилых помещений и иного имущества подопечных, с привлечением опекунов и попечителей к ответственности.
Кроме того, на данном этапе коренным образом изменились социальные
отношения по устройству граждан, нуждающихся в опеке и попечительстве.
Например, развитие отношений по устройству детей, оставшихся без попечения
“Об организации в субъектах Российской Федерации работы по профилактике жестокого обращения с детьми”» // «Вестник образования», № 12, июнь, 2009.
Письмо Министерства образования и науки РФ от 10 марта 2009 г. № 06-224 «Рекомендации
Ершова Н. М. Указ. соч. С. 93.
75
родителей, повлекло возникновение в регионах России новых форм опеки и по-
1
1
печительства, которые не получают пока необходимого законодательного
оформления.
В настоящее время в коррекции нуждаются правила подбора, учета и
подготовки граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями
несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения
родителей, в семью на воспитание в иных, установленных семейным законодательством РФ формах. Среди юристов стало традиционным отношение к институту опеки и попечительства как к незначительному институту. Специали-
сты по семейному праву не считают опеку и попечительство в целом своей об-
ластью, цивилисты же не разрабатывают этот институт, полагая, что он, скорее,
касается сферы семейного права
.
Между тем изменения, произошедшие в гражданском законодательстве и
в цивилистической науке, обусловливают потребность в реформировании ин-
ститута опеки и попечительства. В XX в. в России произошли кардинальные
изменения в социально-экономическом строе. Отказ от идеологии социализма
повлек за собой изменение положения личности в обществе. С одной стороны,
человек стал более свободным, но с другой — социальная забота о личности
значительно снизилась.
Одной из форм социальной заботы о гражданах, особо нуждающихся в
ней, является установление опеки или попечительства. Вопросы устройства де-
тей, оставшихся без попечения родителей, исторически привлекали внимание
государства и общественности. За последние годы данная проблема приобрела
особую актуальность, проявлением которой стало принятие федерального закона об опеке и попечительстве.
Основной целью совершенствования традиционной системы устройства
детей, оставшихся без попечения родителей, является обеспечение и гармони-
зация интересов ребенка и лица, взявшего его на воспитание. Опека (попечи-
тельство), с одной стороны, дает возможность устроить судьбу ребенка в усло-
виях, приближенных к проживанию в семье, с другой — предоставляет возможность устанавливать контроль за соблюдением прав и интересов граждан.
Потребность в принятии закона об опеке и попечительстве была обуслов-
лена необходимостью не только введения новых правил правовой регламента-
ции соответствующих отношений, но и унификации в этой части законодатель-
ных актов субъектов РФ. Внедрение на уровне субъектов иных форм устрой-
Ершова Н. М. Указ. соч. С. 95.
76
ства детей, оставшихся без попечения родителей, породило противоречия в
1
2
3
1
2
3
правовом регулировании схожих форм воспитания детей либо, наоборот, формальное дублирование законов.
Принятие специального закона позволило разрешить множество вопросов, но многие новеллы и механизм их реализации все же нуждаются в теоретическом осмыслении. Применение различных форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей, создало условия для формирования самостоятельных правоотношений между ребенком и лицами, принявшими на себя обязательства по его воспитанию
.
Наиболее похожей на опеку и попечительство является приемная семья,
которая ранее действовавшим законодательством признавалась отдельной формой воспитания детей. На идентичность соответствующих правоотношений неоднократно обращалось внимание в науке семейного права. Признание опеки и
попечительства в качестве основной формы устройства детей, оставшихся без
попечения родителей, а приемной и патронатной семей — ее разновидностя-
ми — обусловило необходимость исследования новых положений законода-
тельства с целью определения степени их эффективности.
Вопрос о правовой природе опеки и попечительства периодически подвергается исследованию в науке гражданского и семейного права. При этом
объектом внимания выступают различные аспекты правовой регламентации соответствующих отношений: правовое положение опекуна (попечителя) и подопечных; обеспечение имущественных прав и интересов лиц, находящихся под
опекой (попечительством); порядок установления и прекращения правоотношений по опеке (попечительству)
.
Дискуссионным остается до сих пор вопрос непосредственно о правовой
природе института опеки и попечительства. Последнее реформирование системы опеки и попечительства, повлекшее за собой внесение изменений и в гражданское, и в семейное законодательство, обусловило множество новых вопро-
сов и только усилило актуальность предпринятого исследования.
Обращение к правовой природе опеки и попечительства на современном
этапе развития законодательства дает основание для выводов об изменении
вектора в развитии данного правового института. Длительное время опека и
попечительство как институт занимали самостоятельное место и в гражданском, и в семейном законодательстве
Цветков В. А. Указ. соч.
Загоровский А. И. Курс семейного права : учебное пособие. М. : Зерцало, 2019. С. 405.
Цветков В. А. Указ. соч.
.
77
Таким образом, государственная социальная и семейная политика находит отражение в целом ряде законов, регулирующих данную сферу. Весьма
значимой и заметной вехой в регулировании правоотношений по опеке и попе-
чительству было принятие 24 апреля 2008 г. Федерального закона «Об опеке
и попечительстве».
Опека и попечительство в большей степени основаны на семейно-
правовых связях, обусловливающих заботу о недееспособном или несовершеннолетнем члене семьи. Однако в результате проведенной реформы приоритет
получили гражданско-правовые признаки данного института. Законодателем
впервые определены понятия опеки и попечительства, введены в оборот такие
новые правовые институты, как предварительная опека (попечительство), дого-
вор об осуществлении опеки (попечительства) и другие, которые, соответствен-
но, нуждаются в научном осмыслении и обосновании их правовой природы.
78
ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЕ
(НА ПРИМЕРЕ Г. САРАТОВА)
2.1. Организация деятельности местной администрации
в сфере дошкольного и школьного образования
Образовательные учреждения г. Саратова участвуют в реализации прио-
ритетного национального проекта «Образование» с 2006 г. В 2017 г. реализация
этого приоритетного национального проекта была объединена в три направле-
ния: модернизация институтов образования как инструментов социального развития; развитие инновационного характера базового образования как основы
становления экономики знаний; создание современной системы непрерывного
образования, подготовки и переподготовки профессиональных кадров. Первое
направление включает в себя программы: «Выплата ежемесячного вознаграждения за классное руководство», «Совершенствование организации школьного
питания», «Предоставление общеобразовательным учреждениям доступа к об-
разовательным ресурсам через Интернет» (реализация мероприятия осуществляется через развитие образовательного портала, коллекции образовательных
ресурсов. Все общеобразовательные учреждения города перешли на широкопо-
лосный Интернет), «Развитие дистанционного образования детей-инвалидов».
В течение прошлого года осуществлялась подготовительная работа по реализа-
ции мероприятия. На сегодняшний день заключены договоры с 26 родителями
детей-инвалидов на дистанционное обучение.
Второе направление реализуется через следующие мероприятия:
«Поощрение лучших учителей». Целью данного мероприятия является
стимулирование преподавательской и воспитательной деятельности учителей,
развитие их творческого и профессионального потенциала. Второй год данный
конкурс состоит из федерального и регионального конкурсов;
«Поддержка талантливой молодежи». На территории г. Саратова про-
веден муниципальный этап всероссийских предметных олимпиад. Перечень
олимпиад, конференций и конкурсов, по которым будет присуждаться премия
президента, определяется приказом Министерства образования и науки РФ.
Третье направление предусматривает создание бизнес-школ мирового
уровня. Направление будет реализовываться выборочно по регионам. На сегодняшний день информация о порядке реализации направления в нашем регионе
отсутствует.
79
Постановлением Правительства Саратовской области от 20 ноября 2013 г.
1
№ 643-ПО была утверждена государственная программа Саратовской области
«Развитие образования в Саратовской области до 2020 года». Программа была
разработана с целью обеспечения доступности и вариативности качественных
образовательных услуг с учетом современных вызовов к системе дошкольного
образования, обеспечения высокого качества российского образования, повышения эффективности реализации молодежной политики, выявления и развития одаренных детей, создания эффективной системы профессионального обра-
зования, создания условий для успешной самореализации детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей, развития патриотического воспитания
молодежи и формирования у жителей области разумного финансового поведе-
ния, их ответственного отношения к личным финансам.
В программе «Развитие образования в Саратовской области до 2020 года»
утверждены целевые показатели государственной программы, прогноз конечных результатов, сроки и этапы реализации, а также подробная характеристика
подпрограмм государственной программы. В Саратовской области реализуется
национальный проект «Саратовский областной образовательный проект», ос-
новными направлениями которого являются:
стимулирование инноваций в сфере образования;
подключение школ к Интернету;
поддержка талантливой молодежи;
организация начального профессионального образования для военно-
служащих;
организация сети национальных университетов и бизнес-школ;
дополнительные выплаты за классное руководство;
поощрение лучших учителей (ежегодно 10 000 лучших учителей полу-
чают по 100 000 руб.);
направление в сельскую местность школьных автобусов;
укомплектование школ дотационных регионов учебным оборудованием1.
Результатом реализации приоритетного национального проекта «Саратовский областной образовательный проект» должно стать достижение совре-
менного качества образования, адекватного социально-экономическим услови-
ям. На сегодняшний момент данный проект выступает механизмом реформирования образовательной системы Саратовской области и представляет собой ос-
нову, для дальнейшего развития образовательных структур.
Саратов». URL: http://sarkomobr.ru/publichnyj-doklad.
Материалы публичного доклада председателя комитета по образованию администрации МО «Город
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]