Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Организация муниципального управления в социальной сфере. Монография
.pdf
Задачи превращения России в глобального лидера мировой экономики,
1
1
выхода на уровень развитых стран по показателям социального благосостояния
диктуют новые требования к системе здравоохранения. С одной стороны, растет
ценность здоровья в системе приоритетов общества, возникают новые медицинские и социальные технологии, связанные с изменениями в демографической
структуре населения. С другой, благодаря развитию медицинских технологий
существенно повышаются возможности реально влиять на показатели здоровья
населения, о чем свидетельствуют значительные успехи в борьбе с наиболее
опасными для жизни заболеваниями, достигнутые в развитых странах.
Основной целью государственной политики в области здравоохранения на
период до 2020 г. является формирование системы, обеспечивающей доступность
медицинской помощи и повышение эффективности медицинских услуг, объемы,
виды и качество которых должны соответствовать уровню заболеваемости и потребностям населения, передовым достижениям медицинской науки. Отдельной
задачей является активное развитие российской медицинской и фармацевтической
промышленности и создание условий для ее перехода на инновационную модель
развития, что должно поднять уровень обеспеченности организаций здравоохранения и населения лекарственными средствами и изделиями медицинского назна-
чения, в том числе отечественного производства, до среднеевропейского уровня
как по количественным, так и по качественным показателям.
Система здравоохранения не в полной мере обеспечивает достаточность
государственных гарантий медицинской помощи, ее доступность и высокое качество. На современном этапе государством сделаны существенные инвестиции
в здравоохранение. Однако они не позволили значительно улучшить ситуацию,
поскольку не сопровождались масштабными и высокоэффективными организа-
ционными и финансово-экономическими мероприятиями. Отставание уровня
развития здравоохранения от уровня развитых стран значительно сильней, чем
во многих других ключевых отраслях экономики. Для улучшения ситуации с
состоянием здоровья граждан необходимо обеспечить качественный прорыв в
системе здравоохранения. Отрасли нужны инновационные разработки в сфере
профилактики, диагностики и лечения заболеваний (включая восстановительное), эффективная система подготовки и переподготовки медицинских кадров,
современные высокотехнологичные информационные системы.
Всеобщая декларация прав человека провозглашает, что именно семья
является естественной и основной ячейкой общества, ей должны предоставляться самые широкие охрана и помощь со стороны общества и государства
Российская газета, 1995. 5 апреля.
Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948 г.) //
11
.
Благополучие ребенка неразрывно связано с правовой защищенностью его се-
1
мьи и обеспечением прав родителей по его воспитанию и образованию, защите
его прав и законных интересов.
Сегодня сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация в России приводит к ситуации, при которой создаются перегрузки для семьи. Возрастает тяжелое материальное положение большинства населения,
увеличивается число лиц, страдающих алкоголизмом, наркоманией и иными
формами зависимости, что не позволяет им быть полноценными участниками
гражданских правоотношений. Все это приводит к росту числа детей-сирот и
детей, остающихся без попечения родителей. Большинство их составляют со-
циальные сироты, то есть дети, брошенные родителями на произвол судьбы.
Защита прав ребенка в предусмотренных законом случаях осуществляется государственными органами, в числе которых орган опеки и попечитель-
ства — специально уполномоченный орган государственной власти субъекта
РФ. В числе важных задач, на выполнение которых должны быть ориентирова-
ны органы опеки и попечительства в своей работе, является повышение эффек-
тивности правозащитной, профилактической и реабилитационной деятельности
государства в сфере предупреждения семейного неблагополучия и защиты прав
семей с несовершеннолетними детьми.
Основной целью государственной политики Саратовской области в сфере
защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на период до
2025 г. является разработка мер и механизмов оказания дополнительной под-
держки семьям, принимающим на воспитание детей, оставшихся без попечения
родителей. Опека (попечительство) была и остается наиболее распространенной
правовой формой устройства граждан. В 2018 г. в России было устроено в семьи
российских граждан 63 538 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. По состоянию на 1 января 2019 г. в федеральном банке данных числятся
84 600 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей1.
Актуальность исследования аспектов организации муниципального
управления в социальной сфере вызвана процессами реформирования местного
самоуправления в Российской Федерации и потребностью в создании эффек-
тивной системы организации предоставления качественных муниципальных
услуг населению, в том числе и в социальной сфере. В настоящее время необ-
ходимо оценить эффективность и результативность системы муниципального
управления в социальной сфере, а также выявить существующие проблемы и
недостатки с целью их последующего изучения и совершенствования.
Интернет-проект «Усыновите.ру». URL: http://www.usynovite.ru.
12
ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНАЯ СФЕРА:
3
5
1
2
3
4
5
ПОНЯТИЕ, ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
И НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
1.1. Современная система образования в Российской Федерации
Подписанная Россией в 2003 г. Болонская декларация1 и вступление в Бо-
лонский процесс во многом определили контуры модернизации образования и
системную направленность реформирования образовательной нормативной базы с учетом современных мировых стандартов государственного регулирования2. Болонский процесс предполагает создание единого образовательного пространства, мобильность студентов, унификацию правового статуса российских
и европейских образовательных организаций, при этом определяет интеграцию
не только в системах образования европейских государств, но и иных общественных институтов
.
Значительный вклад в реформирование системы образования внесла дол-
госрочная Концепция модернизации российского образования на период
до 2010 г.4 Документом определялись приоритеты государственной образова-
тельной политики, в числе которых обеспечение государственных гарантий доступности качественного образования, создание условий для повышения качества общего, профессионального образования, формирование эффективных
экономических отношений в образовании, обеспечение системы образования
высококвалифицированными кадрами, их поддержка государством и обществом, управление развитием образования на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики
.
В числе основных приоритетов социально-экономического развития РФ
в среднесрочной перспективе стал Приоритетный национальный проект «Образование», который стартовал 5 сентября 2005 г. Он призван внедрить положительные изменения в образовательной практике на институциональном уровне
путем применения эффективных механизмов стимулирования необходимых си-
ция) [англ.] (принята в г. Болонье 19.06.1999 г.). Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой
системы «КонсультантПлюс».
пальное право, 2016. № 9. С. 29.
С. 172.
модернизации российского образования на период до 2010 года» // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. II). Ст. 119.
самоуправление, 2014. № 6. С. 16.
Декларация о создании общеевропейского пространства высшего образования (Болонская деклара-
Сергеев А. Л. Реформа образования в России: проблемы и перспективы // Конституционное и муници-
Эзрох Ю. С. Болонская система высшего образования в России: мифы и реальность // ЭКО, 2016. № 2.
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2001 г. № 1756-р «О Концепции
Кочерга С. А. Государственная политика в сфере образования // Государственная власть и местное
13
стемных изменений в указанной сфере. Обладая пятилетним временным лагом
1
3
1
2
3
4
реализации, национальный проект «Образование» стал действенным стимулом
творческих инициатив образовательных учреждений, связующим звеном между
социальной политикой государства, направленной на модернизацию социально-
экономических отношений, рост благосостояния населения, и активизацией инновационных процессов в системе общего и профессионального образования
.
Утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации
от 19 января 2006 г. № 38-р Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 гг.)2 была
направлена на повышение благосостояния населения и уменьшение бедности на
основе динамичного и устойчивого экономического роста и повышения конку-
рентоспособности страны путем создания эффективной экономической системы,
основанной на равной и добросовестной конкуренции, снижении избыточного
вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов и повыше-
нии конкурентоспособности человека, государственных институтов и бизнеса.
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Россий-
ской Федерации на период до 2020 года
, принятая в 2008 г., имела цель — по-
вышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина. В свою очередь, достижение этой цели требовало
решение таких задач, как: обеспечение инновационного характера базового об-
разования; создание современной системы непрерывного образования, подготовки и переподготовки профессиональных кадров. В том числе: создание системы внешней независимой сертификации профессиональных квалификаций;
формирование механизмов оценки качества и востребованности образовательных услуг с участием потребителей, участие в международных сопоставитель-
ных исследованиях и т.д.
В Федеральную целевую программу развития образования на 2011–2015 гг.4
помимо мер, предусмотренных приоритетным национальным проектом «Образование», включались меры, реализуемые в рамках национальной образова-
В. Л. Баранков, Б. А. Булаевский [и др.]. ; под ред. Н. В. Путило, Н. С. Волковой. М. : Изд-во Института
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ ; Юриспруденция, 2015. С. 63.
циально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы)» //
СЗ РФ. 2006. № 5. Ст. 589.
08.08.2009 г.) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на
период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. № 47.
левой программе развития образования на 2011–2015 годы» // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1377.
Образовательное законодательство России. Новая веха развития : монография / Л. В. Андриченко,
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р «О Программе со-
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (ред. от
Постановление Правительства Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. № 61 «О Федеральной це-
14
тельной инициативы «Наша новая школа», утвержденной Президентом Россий-
1
2
3
1
2
3
ской Федерации Д. Медведевым 4 февраля 2010 г.
Также программа была
нацелена на обеспечение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного социально ориентированного развития РФ, путем модернизации общего и дошкольного образования; приведение
содержания и структуры профессионального образования в соответствие с потребностями рынка труда; развитие системы оценки качества образования и
востребованности образовательных услуг.
В настоящее время российская система образования переживает период
масштабных преобразований. Новый импульс реформам придал и ряд принятых в последнее время федеральных нормативных документов, где обозначены
желаемые цели и инструменты реализации государственной политики в обла-
сти образования. В числе таких документов: Указ Президента РФ № 599 «О ме-
рах по реализации государственной политики в области образования и науки»
Федеральный закон № 273 «Об образовании в Российской Федерации»
; Указ
Президента Российской Федерации В.В. Путина от 7 мая 2012 г. № 599 «О ме-
;
рах по реализации государственной политики в области образования и науки»
определил разработку и реализацию первоочередных мер: рассмотрение проекта нового закона «Об образовании в Российской Федерации»; утверждение федеральных государственных образовательных стандартов среднего (полного)
общего образования; утверждение концепции развития математического образования, проведение мониторинга эффективности деятельности государственных образовательных учреждений, повышение эффективности единого госу-
дарственного экзамена; выявление и поддержка одаренных детей и молодежи;
расширение форм и способов получения дошкольного образования и т.д.
В мае 2013 г., параллельно действующей федеральной целевой програм-
мой развития была утверждена Государственная программа Российской Феде-
рации «Развитие образования» на 2013–2020 гг. Целевой установкой Программы провозглашалось обеспечение высокого качества российского образования
в соответствии с меняющимися запросами населения и перспективными задачами развития российского общества и экономики; повышение эффективности
реализации молодежной политики в интересах инновационного социально ори-
ентированного развития страны.
№ Пр-271). Документ опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
ственной политики в области образования и науки» // СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2336.
ской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
Национальная образовательная инициатива «Наша новая школа» (утв. Президентом РФ 04.02.2010 г.
Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государ-
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 02.03.2016 г.) «Об образовании в Россий-
15
За основу реформы системы образования взята американская модель си-
1
2
1
2
3
4
стемы образования, сущность которой в том, чтобы заменить сметное финанси-
рование подушевым финансированием. Смысл подушевого финансирования в
том, чтобы платить учреждениям исходя из его наполняемости. Обоснование
такого подхода выглядит весьма логично, поскольку действительно есть большие школы, а есть маленькие, соответственно финансирование таким учрежде-
нием необходимо разное
. Также реформой предполагалось введение качественно новой системы аттестации через единую систему контроля. В школах
произошла замена традиционных экзаменов на единую систему аттестации
(единый государственный экзамен (ЕГЭ), основной государственный экзамен
(ОГЭ))
.
Также реформированию были подвергнуты конкретные содержательные
стороны образовательного процесса на всех уровнях системы образования. Были введены федеральные государственные образовательные стандарты (ФГОС)
с целью обновления содержательной стороны образования3. Именно ФГОСы
указывают пределы образовательной программы, которые необходимо освоить
всем, и варианты дополнительного изучения отдельных предметов, которые
вводятся по решению администраций учреждения и родительской обществен-
ности4. В завершении реформы предполагается полная смена формы хозяйство-
вания образовательных учреждений.
Поскольку сметное финансирование заменяется подушевым, то автоматически отпадает необходимость в соблюдении штатного расписания. Сами
учреждения образования финансируются исходя из наполняемости и статуса
подчинения учреждения. Образовательные учреждения бывают двух основных
типов — федеральные и местные (городские и муниципальные). Федеральные
подчиняются органам федерального управления (Министерство науки и выс-
шего образования Российской Федерации), местные — местным органам
управления (городским комитетам, департаментам и иным муниципальным
структурам).
Основным итогом реализации государственной политики по реформированию системы образования в России на современном этапе является принятие
Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», интегрирующего в себе как общие положения, так и положения, регулирующие отношения в отдельных подсистемах образования (дошкольной, общей, средней про-
образования // Власть, 2014. № 7. С. 43.
Козырин А. Н. Образование и право на образование // Реформы и право, 2015. № 2. С. 47.
Пузиков Р. В. Правовая политика России в сфере образования // Право и образование, 2014. № 4. С. 37.
Андрюшина Е. В., Луценко Н. О. Государственная политика Российской Федерации в области
Образовательное законодательство России. Новая веха развития : монография. С. 64.
16
фессиональной, высшей). Одной из важнейших идей закона «Об образовании в
1
2
3
1
2
3
Российской Федерации» стала интеграция российской системы образования в
мировой образовательный рынок, вторая — его вариативность на базе принятых федеральных образовательных стандартов, третья — модернизация систе-
мы образования с учетом накопившихся новаций в образовательной сфере
.
Реальная значимость и востребованность образования возрастают вместе с
ростом научно-технического и культурного потенциала общества, причем опере-
жающими темпами. Отсюда следует, что значимость современного образования
не исчерпывается только экономической необходимостью и целесообразностью.
Через систему образования общество получает значительно больше дополнительных социальных благ, чем это требуется для воспроизводственного и
производственного процесса
. Следовательно, современные подходы к госрегу-
лированию системы образования требуют необходимости смены подхода и отходу от управления образования через финансовый поток, или полную смену
системы образования и соответственно всей социальной жизни.
Подводя итоги обзора нормативно-правовой базы регулирования госу-
дарственной политики реформирования российской системы образования,
необходимо отметить, что перечисленные документы нормативного и про-
граммного характера имеют огромное значение в определении идеологии и
приоритетов государственной политики. Они создают необходимую базу для
последующих практических мер, получающих закрепление в нормативно-
правовых актах и являющихся обязательными для исполнения органами госу-
дарственной власти и всеми участниками образовательного процесса.
Законодательное закрепление различных видов образования является одной из юридических гарантий непрерывности образования, обеспечивающих
возможность реализации права на образование в течение всей жизни. Российское законодательство выделяет следующие виды образования: 1) общее образование; 2) профессиональное образование; 3) дополнительное образование;
4) профессиональное обучение
.
Общее образование — основание, на котором строится профессиональное,
специальное образование. Законодатель определяет его как вид образования,
направленный на развитие личности, приобретение знаний, умений и навыков,
формирование компетенций, необходимых для жизни человека в обществе, осо-
знанного выбора профессии и получения профессионального образования.
в России, 2016. № 1. С. 56.
ской Федерации»// СЗ РФ. 31.12.2012. № 53 (ч. 1). ст. 7598.
Козырин А. Н. Указ. соч. С. 48.
Меликян А. В. Система высшего образования в Москве и Московской области // Высшее образование
Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (ред. от 02.03.2016) «Об образовании в Россий-
17
Профессиональное образование нацелено на приобретение обучающими-
1
2
3
1
2
3
4
5
ся качеств, позволяющих вести профессиональную деятельность в определен-
ной сфере и выполнять работу по конкретной профессии или специальности.
От общего и профессионального образования необходимо отличать дополнительное и профессиональное обучение
. Дополнительное образование
способствует всестороннему удовлетворению образовательных потребностей
человека в интеллектуальном, духовно-нравственном, физическом и професси-
ональном совершенствовании, но при этом не сопровождается повышением
уровня образования
. Профессиональное обучение направлено на приобретение
лицами различного возраста профессиональной компетенции для работы с кон-
кретным оборудованием, технологиями, аппаратно-программными и иными
профессиональными средствами, получение указанными лицами квалификационных разрядов, классов, категорий по профессии рабочего или должности
служащего без изменения уровня образования.
Законодательство определяет уровень образования как завершенный цикл
образования, характеризующийся определенной единой совокупностью требований
. Уровнями общего образования в Российской Федерации являются: дошкольное образование; начальное общее образование; основное общее образование; среднее общее образование. К уровням профессионального образования
законодательством отнесены: среднее профессиональное образование; высшее
образование — бакалавриат; высшее образование — специалитет, магистратура; высшее образование — подготовка кадров высшей квалификации4.
Достижение того или иного уровня образования подтверждается соответ-
ствующими документами об образовании. Освоение определенного уровня об-
разования является необходимым условием для продолжения обучения в обра-
зовательной организации последующего уровня образования.
В зависимости от того, где образование может быть получено, выделяют
следующие его формы: 1) в организациях, осуществляющих образовательную
деятельность; 2) вне таких организаций5.
Организации, осуществляющие образовательную деятельность, — это:
во-первых, собственно образовательные организации, то есть организации,
осуществляющие реализацию образовательных программ, в качестве основной
управления : монография . Вологда : ИСЭРТ РАН, 2017. С. 10.
чтения : материалы Всероссийской научной конференции. Рязань, 2015. С. 49.
рия // Вопросы экономики, 2014. № 5. С. 108.
Московского университета МВД России, 2015. № 2. С. 63.
Пузиков Р. В. Указ. соч. С. 38.
Головчин М. А., Леонидова Г. В., Шабунова А. А. Образование: региональные проблемы качества
Шаипова Г. Р. Правовые основы системы образования // II Рязанские магистерские юридические
Тамбовцев В. А. Реформа высшего образования в России: международный опыт и экономическая тео-
Касаткин М. Н. Право на образование, его место и роль в общей системе прав человека // Вестник
18
деятельности; во-вторых, организации, осуществляющие обучение, — так зако-
1
2
1
2
нодательство обозначает юридические лица, осуществляющие образователь-
ную деятельность в качестве дополнительного вида деятельности; в-третьих,
осуществляющие образовательную деятельность индивидуальные предприни-
матели (репетиторы, инструкторы, тренеры и т.д.).
Образовательные программы могут реализовываться организацией,
осуществляющей образовательную деятельность, как самостоятельно, так и
посредством сетевых форм их реализации. Сетевая форма реализации образовательных программ делает возможным освоение обучающимся образовательной программы с использованием ресурсов нескольких организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в том числе иностранных. В реализации образовательных программ с использованием сетевой формы наряду
с организациями, осуществляющими образовательную деятельность, также
могут участвовать научные, медицинские организации, организации культуры,
физкультурно-спортивные и иные, обладающие ресурсами, необходимыми
для осуществления обучения, проведения учебной и производственной прак-
тики и т.д.
Основными формами получения образования вне организаций, осуществляющих образовательную деятельность, являются семейное образование и са-
мообразование. Семейное образование — одна из самых древних форм получе-
ния образования, предусматривающая освоение ребенком общеобразовательной программы вне школы. В случае с семейным образованием родители самостоятельно обучают своих детей, выбирая учебные материалы и создавая график обучения. При этом получающие семейное образование дети ежегодно
должны проходить промежуточную аттестацию в школе, к которой они при-
креплены, а затем и итоговую государственную аттестацию
.
Самообразование представляет собой неформальную индивидуальную
разновидность образовательной деятельности и отличается, прежде всего, отсутствием обучающей стороны, а также полной свободой обучаемого в выборе
предмета, методов и источников образования.
Предусмотренные законодательством формы получения образования не
являются взаимоисключающими; они могут, а в ряде случае и должны сочетаться (в первую очередь это касается обучения в школе, университете и само-
общественное управление как механизм достижения современного качества образования в условиях действия
нового законодательства : материалы Всероссийской научно-практической конференции : в 2-х ч. Ч. 1.
Челябинск, 2014. С. 15.
современном этапе // Ученые записки Тамбовского отделения РоСМУ, 2015. № 3. С. 64.
Блохин В. Н. Приоритеты и принципы управления общим образованием // Государственно-
Котенев В. А., Кузьмин А. В. Государственная политика в области образования в России на
19
образования). Между двумя основными формами получения образования суще-
1
3
1
2
3
ствует организационно-правовая связь, поскольку обучение в форме семейного
образования и самообразования осуществляется с правом последующего прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации в организа-
циях, осуществляющих образовательную деятельность.
Образование формирует целостную систему, в рамках которой находятся и взаимодействуют друг с другом различные элементы. Системность обра-
зования — одна из важнейших и ключевых его характеристик. Взаимосвязь и
согласованность всех элементов единой системы образования позволяет избежать нежелательного дублирования и нестыковок между видами и уровнями
образования, различными образовательными программами и тем самым обеспечить его эффективность и качество. Кроме того, система образования создает необходимые условия для непрерывного образования путем реализации основных и различных дополнительных образовательных программ, предостав-
ления возможности одновременного освоения нескольких образовательных
программ и т.д.
Элементы, формирующие систему образования в Российской Федерации,
исчерпывающим образом перечислены в законодательстве об образовании. Одни элементы, входящие в систему образования, характеризуют содержательную
сторону процесса образования: федеральные государственные образовательные
стандарты и федеральные государственные требования; образовательные стандарты; образовательные программы2. Другие элементы системы образования
представляют участников отношений, регулируемых законодательством об об-
разовании.
Эти участники, в свою очередь, могут быть подразделены на тех, кто
непосредственно участвует в образовательном процессе, и тех, кто участвует в
обеспечении образовательным процессом и в управлении образованием. Непо-
средственными участниками образовательных отношений, включенными в си-
стему образования, являются: а) организации, осуществляющие образовательную деятельность; б) педагогические работники, в) обучающиеся; г) родители
или законные представители несовершеннолетних обучающихся
.
Включенные в законодательное определение системы образования институты (органы, организации), обеспечивающие образовательный процесс и осуществляющие государственное, муниципальное и общественное управление
образованием, — это:
Пузиков Р. В. Указ. соч. С.37.
Блохин В. Н. Указ. соч. Ч. 1. С. 15.
Меликян А. В. Указ. соч. С. 56.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]