Добавил:

ivanov666 Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.

Вуз:

Башкирский Государственный Аграрный Университет

Предмет:

[НЕСОРТИРОВАННОЕ]

Файл:

Казначейское сопровождение и бюджетный мониторинг. Монография

.pdf

Скачиваний:

Добавлен:

07.09.2026

Размер:

2 Мб

Скачать

☆

<<< < Предыдущая 12 / 242 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 > Следующая >>>

Глава

СОЗД

у-

)

ПРИЧИНЫ

И СЛОЖНОСТИ ВНЕ

КАЗНАЧЕЙСКОГО СОПРОВОЖ

И БЮ

ЖЕТНОГО МОНИТОРИНГ

АНИЯ

РЕНИЯ

ЕНИЯ

Рассмотрение казначейского сопровождения и бюджетного мо ниторинга как новых инструментов управления публичными финансами государства следует начать с причин, которые обусловили потребность их разработки и внедрени

В целях выполнения своих задач и функций государственные и муниципальные органы осуществляют закупки товаров, работ и услуг (далее — продукция) на основании государственных (муниципальных) контрактов, а также предоставляют юридическим и физическим лицам субсидии, бюджетные инвестиции, взносы в уставные (складочные) капиталы и вклады в имущество, не уве личивающие их уставные (складочные) капиталы (далее — целевые средства), за счет бюджетных средств.

Государственные и муниципальные контракты, а также кон тракты и договоры, заключаемые получателями целевых средств, как правило, содержат условия об авансах — средствах, перечис ляемых юридическим лицам, индивидуальным предпринимате лям и физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг до начала поставки продукции, которые по общим правилам пере

исляются на счета, открытые ими в кредитных организациях.

При этом поставщик продукции может определяться либо конк

ентным способом (по итогам аукционов, конкурсов, запроса ко тировок, запроса предложений), либо без проведения торгов (как единственный поставщик

Финансово-хозяйственная деятельность поставщиков продук

ции строится на основании своих собственных планов, которые

Демидов А. Ю. От казначейского сопровождения к бюджетному мониторингу // Бюд-

ет. 2017. № 12. С. 59–61; Его же. Эволюция бюджетного менеджмента: от казначейского

опровождения к бюджетному мониторингу // Финансы. 2017. № 12. С. 24–29

Статья 24 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе

сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальны

жд» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14, ст. 1652.

12 Казначейское сопровождение и бюджетный мониторинг

осударстве

еские

роекты.

р-

(му-

ряду

включают в себя различные проекты, как поставку продукции

для г

нных и муниципальных нужд, так и коммерч

Источники финансирования реализации мероприятий этих планов включают в себя собственные оборотные средства, заемные средства и средства авансов, полученные от заказчиков. По своему экономическому содержанию аванс при осуществлении госуда

твенных (муниципальных) закупок играет роль беспроцентного кредита, а с правовой точки зрения это предварительная оплата части поставляемой продукции. При этом значительная часть по ставщиков продукции из-за недостаточности собственных средств и высокой стоимости заемных средств участвуют в государствен ных (муниципальных) закупках только при условии авансирова ния поставки продукции

Если бы стоимость так называемых коммерческих кредитов для финансового обеспечения исполнения государственных ниципальных) контрактов была экономически выгодной для по ставщиков продукции, то можно было бы спрогнозировать снижение потребности в авансах. Возможность поставщиков продукции исполнять государственные (муниципальные) контракты без авансирования, за счет собственных и заемных средств, с оплатой государственными (муниципальными) заказчиками уже готовой продукции значительно повысила бы результативность и эффек тивность закупочной деятельности.

оступающие на банковские счета поставщиков продукции де нежные средства, в том числе и средства авансов по государствен ным и муниципальным контрактам, должны использоваться ими в соответствии со своими производственными программами, для чего, в частности, осуществляются консолидированные закупки материальных ресурсов, оплата труда, накладных расходов, уплата налогов, взносов в социальные фонды и т. д. Таким образом, предполагается, что поставщик продукции в рамках выполнения своих планов, на

с коммерческими проектами, исполняет со

ответствующие государственные и муниципальные контракты.

На первый взгляд такой порядок работы выглядит логичным и верным, но на практике он может реально существовать только при условии добросовестности всех участников хозяйственно го оборота — как самого государственного (муниципального) за казчика, так и поставщика продукции и всех его контрагентов. По

добросовестностьюв данном контексте понимается такой

Глава 1. Причины создания и сложности внедрения… 1

(

е.

ора

)

принцип деятельности, при котором государственный (муници пальный) заказчик и поставщик продукции осуществляют свою деятельность в соответствии с действ и условиями государственного (муниципального) контракта

ющим законодательством

. Так, поставщик продукции предоставляет качественную продукцию в установленные контрактные сроки, а государственный

муни ципальный) заказчик ее своевременно принимает и оплачивает в полном объем

Однако на практике достаточно часто имеют место случаи, ког да при исполнении государственных (муниципальных) контрактов принцип добросовестности не соблюдается и в деятельности отдель ных поставщиков продукции преобладает стремление извлечения максимальных экономических преимуществ. Иногда в качестве поставщиков продукции выступают компании, находящиеся в стадии ликвидации, организации, имеющие задолженность по уплате налогов и взносов, фирмы-однодневки, компании без опыта работы и соответствующей материально-технической базы и т. п., которые

изически не способны исполнить условия контракта

оме этого, при поставке для государственных и муниципаль ных нужд сложной продукции поставщик продукции (далее — го ловной исполнитель) заключает договоры с другими поставщи ками (далее — исполнители), а те — со своими поставщиками (далее — соисполнители), которые также могут действовать не добросовестно. Проблема неотработки предоставленных авансов также может п продукции по догов

оявляться при невыполнении условий поставки

м головного исполнителя с исполнителями и исполнителей с соисполнителями. Совокупность исполнителей и соисполнителей, участвующих в исполнении государственного контракта, заключенного головным исполнителем, образует сеть кооперации (цепочку кооперации) головного исполнителя, в кото-

ой исполнители относятся к первому уровню, а соисполнители — ко второму и последующим уровням, в зависимости от количеств заключаемых исполнителями и соисполнителями контрактов (до говоров) по цепочке кооперации

При этом следует учитывать, что на добросовестность головно го исполнителя по одному государственному (муниципальному контракту может влиять недобросовестность его контрагентов

См. подробнее: Поветкина Н. А. Категория «добросовестность» в бюджетном праве:

постановка п

облемы // Финансовое право. 2022. № 12. С. 7–9

14 Казначейское сопровождение и бюджетный мониторин

ракта

ора

заключае

реа-

еск

роекто

ают част

роду

у-

(

по другим конт лизации коммерч

м и догов

их п

в.

м,

мым в рамках

аким образом, полученные авансы по государственным (муниципальным) контрактам такими головными исполнителями могут не отрабатываться по разным, не зависящим от государственных

муниципальных) заказчиков причинам, вследствие чего госу

дарственные (муниципальные) органы не получ

ично плаченную продукцию и зачастую не получают возврат неот аботанных бюджетных средств, а у государственного (муни

ципального) заказчика на сумму неотработанного поставщиком п

кции аванса образуется просроченная дебиторская задол

енность. Последующее применение мер гражданско-правовой

ответственности по взысканию задолженности с недобросовестных поставщиков продукции не всегда обеспечивает поставку продук ции или возврат предоставленных из бюджета средств

Также в обеспечении государственных (муниципальных) нужд

частвуют единственные поставщики, которые заключают гос

дарственные (муниципальные) контракты на поставку продукции по особым правилам, без проведения конкурентных процедур. Финансово-хозяйственная деятельность единственных поставщиков также подвержена вышеописанным рискам

В практике встречаются случаи, когда и государственные за казчики (заказчики) действуют недобросовестно — закупают про дукцию с завышенными потребительскими характеристиками, по необоснованно завышенным ценам или по необъективным основа

затягивают приемку продукции и ее оплат

Также рискоемкими направлениями бюджетных расходов яв ляются расходы на предоставление субсидий, бюджетных инве стиций, взносов в уставные (складочные) капиталы. До 2016 г. данные расходы осуществлялись на основании соответствующих соглашений (договоров) и средства из бюджета перечислялись на счета юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц — производителей товаров, работ, услуг (да лее — получатели целевых средств), открытые ими в кредитных организациях. Получатели целевых средств использовали денеж ные средства в соответствии с условиями получения, выполняя комплекс предусмотренных соглашениями

договорами) меро приятий. При этом мероприятия могли выполняться как самими получателями целевых средств, так и их поставщиками на основании заключаемых с ними контактов (договоров). В таких усло

Глава 1. Причины создания и сложности внедрения… 1

ру-

расходова

средства

доходов»

ру-

виях существовали реальные риски недобросовестного поведения контрагентов, которые приводили к невыполнению условий согла шений (договоров) получателями целевых средств

В качестве дополнительного обстоятельства перевода на казна чейское сопровождение средств субсидий, бюджетных инвести ций, взносов в капиталы следует отметить особенности финансово хозяйственной деятельности отдельных получателей этих средств. Так, наряду со своей основной деятельностью эти получатели це левых средств занимаются инвестированием временно свободных средств, образовавшихся как раз за счет бюджетных поступлений, в размещение средств на банковских депозитах, операции по по купке-продаже иностранной валюты и другие финансовые инст менты. Доходы от этой деятельности используются ими в том чис ле и для обеспечения их текущей деятельности. Казалось бы, это выглядит как современный и эффективный финансовый менеджмент организации. Однако такие операции мотивируют финан совых менеджеров, работающих в организациях — получателях целевых средств, к вложению в приоритетном порядке средств не в проекты, на которые они были предоставлены, а в финансовые инструменты, к тому же зачастую рискованные. То есть получа тель целевых средств вместо того, чтобы развивать важное эконо мическое направление, направлять средства в реальную экономи

и в установленном порядке

ть полученные

именно на эти цели,занимается «зарабатыванием дополнитель

поменять модель использования пол зап

етив их самостоятельное размещение в финансовые инст

В этой ситуации представляется целесообразным

ченных целевых средств,

менты. При этом видится целесообразным осуществлять финан совое обеспечение деятельности организаций за счет полученных целевых средств на основании четко установленных нормативов

асходов и порядка их осуществления на финансовое обеспечение текущей деятельности. Реализация таких предложений должн привести к минимизации риска возникновения конфликта инте

есов между необходимостью финансирования государственных проектов и желанием как можно дольше держать денежные сред ства на банковских депозитах и в других финансовых инструмен тах для финансового обеспечения своей собственной текущей дея тельности. И как следствие, средства из бюджета будут оперативно направляться в экономику и обеспечивать достижение целей, н которые они были предоставлены

средс

соответствую

распор

е-

б-

Казначейское сопровождение и бюджетный мониторинг

Также обстоятельством, которое можно рассматривать в каче стве одной из причин разработки казначейского сопровождения, являлся порядок использования

тв, направляемых в качестве взносов в уставные (складочные) капиталы и взносов в имущество. Без казначейского сопровождения условия договора о предостав лении целевых

тв

щим главным

ядит лем бюджетных средств соответствующему юридическому лицу считаются выполненными после перехода в собственность Россий ской Федерации части имущественных прав получателя средств из бюджета. При этом, как правило, взносы в уставные (складоч ные) капиталы и вклады в имущество предоставляются не в целях получения акций компании или доли в имуществе предприятия, а для создания новых производственных мощностей, высокотех нологических производств, инновационных технологий, прио ретения строительных материалов и оборудования и т. п. По сути, предоставление целевых средств является формой предоставления

юджетных инвестиций. Поэтому выполнением условий договор о предоставлении целевых средств следует считать не оформление п

ав Российской Федерации на долю в имуществе компании, а до стижение компанией результатов, предусмотренных при предо ставлении средств

акой подход к рассмотрению сущности взносов в капиталы и вкладов в имущество требует, чтобы авансы по контрактам (договорам), заключенным компанией, получившей целевые средства, были хеджированы от рисков. Инструментом такого хеджирования является казначейское сопровождение

К причинам развития казначейского сопровождения также сле дует отнести необходимость обеспечения прослеживаемости де нежных потоков и требуемых при использовании целевых средств документов для обеспечения достижения запланированных ре зультатов. До внедрения казначейского сопровождения у государ-

твенного заказчика, главного распорядителя бюджетных средств

соответствующего государственного органа), предоставившего субсидию, бюджетную инвестицию, взнос в капитал, да и у отдельных головных исполнителей, получателей целевых средств информация

контракте (договоре, соглашении), о выполненных работах испол нителями и соисполнителями, о проведенных платежах ограничи валась только уровнем их непосредственного контрагента. Такое положение дел с

щественным образом сужало возможности лиц, заинтересованных в достижении результата, иметь полную карти ну о текущих денежных и документальных потоках, информацию

Глава 1. Причины создания и сложности внедрения… 1

;

р-

арстве

закупка

закупки.

об имеющихся отклонениях сроков (количества и т. д.) достижения

езультата. Следовательно, у этих лиц отсутствовала возможность

оперативно принимать управленческие решения, необходимые для налаживания ситуации. Данные задачи успешно решаются казна

ейским сопровождением, о чем будет сказано далее

Кроме вышеописанных причин, анализ практики расходова

ния целевых средств позволил выявить следующиериски:

закупка продукции с завышенными потребительскими ка

ествами

— закупка продукции по необоснованно завышенным ценам — заключение контакта (договора) с недобросовестным постав

щиком продукции;

— недостижение целей предоставления субсидий, бюджетных

инвестиций, взносов в уставные (складочные) капиталы;

— невыполнение условий контракта (договора) о поставке про дукции соответствующего качества, количества и в установленные сроки

— несвоевременная приемка и оплата продукции

невозврат неотработанных бюджетных средств, предостав

ленных в виде аванса

— невыполнение гарантийных обязательств.

Для управления этими рисками часть механизмов уже созда на, а часть находится на стадии разработки и внедрения. Так, для обеспечения закупки реально необходимой продукции действует отлаженная система нормирования по количеству и потребитель ским характеристикам отдельных видов продукции для госуда ственных и муниципальных нужд, а также система обоснования бюджетных ассигнований. При этом представляется целесообраз ным расширение перечня нормируемой продукции

едется работа по каталогизации товаров, работ, услуг для го

сударственных и муниципальных нужд. Законодательством о го

уд

нных и муниципальных

х четко регламентиро-

ваны процедуры определения стоимости продукции, требования

участникам

В перспективе необходимо прийти к такой модели государ ственных и муниципальных закупок, при которой государствен ные (муниципальные) заказчики при формировании потребности в товарах, работах, услугах, в том числе и по ценовым параме трам, будут пользоваться соответствующими общероссийскими

закупки как

оло

еского обеспечения.

Казначейское сопровождение и бюджетный мониторин

талогами и планировать

минимум в целом на год. Это позволит закупать конкурентными способами рыночную про дукцию по рыночным ценам

При определении цен на продукцию, которая закупается

единственных поставщиков, необходимо продолжить работу по экономическому обоснованию затрат, относимых на стоимость такой продукции

ля управления рисками неотработки поставщиком получен-

ного аванса, утраты бюджетных средств, оплаты невыполненных

абот, невыполнения условий предоставления целевых средств создано казначейское сопровождение Также казначейское сопровождение обеспечивает фиксацию сроков приемки и оплаты продукции соответствующими заказчиками, что повышает уровень их

тветственности за своевременное выполнение своих обязательств по государственному (муниципальному) контракту (контракту, договору). Следует отметить, что при разработке технологии казна чейского сопровождения учитывался опыт советской банковской деятельности по кредитованию строительной отрасли, и в частно сти бизнес-процессы Промстройбанка СССР, нормативно-правовое

егулирование и практика применения банковского сопровождения и банковских технологий, применяемых банками при креди товании за счет собственных средств банка целевых инвестицион ных проектов

правление рисками невыполнения гарантийных обязательств поставщиком продукции имеет важное значение, так как невыполнение поставщиком продукции своих гарантийных обязательств может привести к дополнительным затратам государственного за казчика, получателя средств из бюджета на устранение дефектов.

анный вопрос требует дополнительного нормативно-правового

и техн

гич

Теперь коротко остановимся на причинах создания бюджетно го мониторинга. Головные исполнители (исполнители, соиспол нители) и получатели целевых средств являются юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами — производителями товаров, работ, услуг, которые для осуществления своей хозяйственной деятельности имеют расчет

м. также: Поветкина Н. А. О формировании концептуальных основ риск-ориенти

ованного подхода в финансово-бюджетном контроле // Финансовое право. 2015. № 12.

. 15–17

Глава 1. Причины создания и сложности внедрения… 1

кре

осущес

еречисляютс

соответствующие расче

/Ф

]

ные счета в

дитных организациях, на которых и

твля ются все их денежные операции. В свою очередь, кредитные организации являются элементами национальной платежной системы нормативно-правовое регулирование которой осуществляется Бан ком России

. При этом при открытии расчетных счетов и проведе нии операций на них кредитные организации проводят комплаенс контроль, обеспечивающий реализацию принципов «Знай своего клиента» и «Знай операции своего клиента», по результатам кото

ого принимаются соответствующие решения о судьбе расчетного

счета и платежной опе

ации. Совокупность этих правил и проце дур составляет основу финансового мониторинга, установленного положениями Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и фи нансированию терроризма» от 7 августа 2001 г. № 115-Ф

При казначейском сопровождении головные исполнители (исполнители, соисполнители) и получатели целевых средств обязаны открывать лицевые счета в Федеральном казначействе (о чем будет сказано далее), на которых целевые средства находятся временно и п

я на

тные счета после выполнения законтрактованных обязательств по поставке товаров, выполнению работ, оказанию услуг. До создания и внедрения бюджетного мониторинга при открытии лицевых счетов и проведении операций на них Федеральное казначейство осуществляло про верочные мероприятия по основаниям, отличным от банковских требований. Такой дуализм создавал объективные неудобства для клиентов, так как им было необходимо при открытии счетов и про ведении платежей выполнять различные требования. Кроме этого,

тсутствие бюджетного мониторинга создавало риски финансовых

нарушений

Поэтому в целях синхронизации требований казначейств с банковскими требованиями и был разработан бюджетный мо ниторинг. Как показано на рисунке 1, бюджетный мониторинг осуществляется в системе казначейских платежей и обеспечивает

еализацию принципов «Знай своего клиента» и «Знай операции

Часть 3 статьи 2 Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной

платежной системе»

См. подробнее: Прозрачность юридических лиц и образований: пути снижения рисков

Т: монография // [В. И. Лафитский, А. М. Цирин, Н. А. Поветкина, М. А. Цирина и др.

ОД

отв. ред. В. И. Лафитский, М. А. Цирина. М.: Институт законодательства и сравнительного

авоведения при Правительстве Российской Федерации, МУМЦФМ, 2014. 416 с

Собрание законодательства РФ. 2011. № 27, ст. 3872.

Казначейское сопровождение и бюджетный мониторин

у-

;

Минфин РоссииБанк России

Финансовый

мониторинг

«Знай своего клиента» и «Знай операции своего клиента»

Национальная платежная

система

Кредитные

организации

ЦБ РФ

Юридические

и физические лица,

индивидуальные

предприниматели

Система казначейских

бюджетного процесса,

средств из бюджета

Доходы

Расходы

казначейского

сопровождения

платежей

Участники

получатели

ФК

Участники

Бюджетный мониторинг

«Знай

своего

клиента»

и «Знай

операции

своего

клиента»

исунок 1. Сферы применения финансового и бюджетного мониторинг

своего клиента» при открытии лицевых счетов и при проведении операций участниками казначейского сопровождения

Следует отметить, что особенности взаимодействия системы казначейских платежей с платежными системами «устанавлива ются Министерством финансов Российской Федерации совместно с Центральным банком Российской Федерации»

На основании вышеизложенного можно выделить следующие основные факты, ставшие причинами создания казначейского со провождения и бюджетного мониторинга

— многочисленные случаи невыполнения поставщиками продукции условий государственных контрактов, неотработки пол ченных авансов и неосуществления расчетов с соисполнителями

— наличие большого объема и продолжение роста просроченной дебиторской задолженности при исполнении государственных контрактов

— необоснованное затягивание отдельными заказчиками приемки продукции и ее оплаты

— невыполнение получателями целевых средств условий согла шений (договоров) о предоставлении целевых средств и необосно ванное размещение средств в финансовых инструментах

— наличие значительных остатков целевых средств на счетах получателей целевых средств в кредитных организациях

Пункт 2 статьи 242.7 Бюджетного кодекса Российской Федерации // Собрание зако

нодательства РФ. 1998. № 31, ст. 3823

<<< < Предыдущая 12 / 242 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 > Следующая >>>

Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]