Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 2. Монография
.pdf
М. А. Салфетников, анализируя эту проблему, выделяет две группы функций государства в отношении государственных корпораций.
Первая группа — это контрольные функции.
В этой группе закреплено право государства на три
вида контроля:
— специальный внешний контроль, который осущест-
вляется Счетной палатой Российской Федерации
над финансовой деятельностью таких государствен-
ных корпораций, как ГК «Росатом», ГК «Агентство
по страхованию вкладов». При этом обращает на
себя внимание, что использование федеральных
бюджетных средств на функционирование других
государственных корпораций осуществляется в от-
сутствие внешнего контроля со стороны уполномо-
ченного федерального органа, так как специальны-
ми законами о государственных корпорациях такой
контроль не предусмотрен;
— общий внешний контроль, проводимый федераль-
ными органами государственной власти: Прези-
дентом РФ в отношении ГК «Фонд содействия
реформированию ЖКХ», ГК «Олимпстрой», ГК
«Ростехнологии»; Правительством РФ в отношении
ГК «Агентство по страхованию вкладов», ГК «Вне-
шэкономбанк», ГК «Роснанотех», ГК «Фонд содей-
ствия реформированию ЖКХ», ГК «Олимпстрой»,
ГК «Ростехнологии», ГК «Росатом»;
— внутренний контроль над деятельностью государствен-
ных корпораций, осуществляемый подразделениями
внутреннего аудита (ГК «Росатом» и ГК «Внешэко-
номбанк») и ревизионными комиссиями (ГК «Росна-
нотех», ГК «Ростехнологии», ГК «Олимпстрой»).
Вторая группа функций государства в отношении госкорпораций носит организационно-регулирующий характер.
271
В нее входят:
— полномочия субъектов публичного представитель-
ства: Президента РФ, Правительства РФ, Федераль-
ного Собрания РФ, которые принимают участие в
управлении государственными корпорациями путем
представления кандидатур в состав органов управле-
ния государственных корпораций — ГК «Росатом»,
ГК «Роснанотех», ГК «Ростехнологии», ГК «Фонд
содействия реформированию ЖКХ», ГК «Агентство
по страхованию вкладов»;
— полномочия субъектов, реализующих функции по
государственному управлению государственными
корпорациями самостоятельно
161
.
С точки зрения организации внутреннего управления Ю. С. Цимерман делит госкорпорации на две группы. Первая группа — монохозяйствующие субъекты. К
ней следует отнести пять госкорпораций: ГК «Нанотех»,
ГК «Банк», ГК «Арко», ГК «Фонд», ГК «Олимпстрой».
Они имеют централизованную систему управления, которая включает лишь филиалы и представительства,
хотя и не исключает наличия юридических лиц, право на
создание которых имеют ГК «Олимпстрой», ГК «Банк»
и ГК «Нанотех».
Ко второй группе следует отнести две госкорпорации: ГК «Росатом» и ГК «Ростехнологии». Их отличительная особенность: они — крупные хозяйственные системы,
в состав которых входят сотни хозяйствующих субъектов
различных организационно-правовых форм и разной хозяйственной направленности
162
.
Управление входящими в состав указанных госкорпораций акционерными обществами может осуществляться по двухзвенной системе управления: общество — го-
161
Салфетников М. А. Указ. соч.
162
Там же.
272
скорпорация или трехзвенной системе управления: общество — холдинг — госкорпорация.
Здесь надо иметь в виду, что законодательством
проблема правового статуса холдинговой организации не
определена
163
. Поэтому экономико-правовые отношения
между холдингом и госкорпорацией регулируются в соответствии с определенными законом правомочиями госкорпорации, которая по существу является вышестоящим органом холдинга. Управление с использованием холдинговой модели используют, например, в ГК «Ростехнологии».
В целом анализ правовой и экономической структуры государственных корпораций позволяет сделать следующие выводы.
1. Государственная корпорация — организационноправовая форма, позволяющая выводить значительное
количество государственных активов в негосударственную собственность с целью решения важных экономических и социальных задач, выполнения нестандартных, не
имеющих аналогов проектов. Однако продвижение инноваций, возложенное на ряд корпораций, означает высокую
степень риска и неопределенности, поскольку трудно отличить «естественные» неудачные результаты инновационных экспериментов от результатов некомпетентного и
недобросовестного управления.
2. Предусмотренные принятыми законами механизмы управления госкорпорациями не позволяют осуществлять эффективный контроль со стороны государства за
степенью соответствия деятельности государственных
корпораций установленным целям. В большинстве случаев отсутствуют необходимые для этого критерии и процедуры, что противоречит основным принципам реформы
государственного управления.
163
О правовом положении холдингов см.: Шиткина И. С. Холдинги:
правовое регулирование и корпоративное управление. — М. : Волтерс Клувер, 2006.
273
В имеющихся механизмах контроля со стороны государства за персональным составом руководящих органов
государственных корпораций отсутствует единообразие,
что делает эффективный контроль со стороны учредителя
технически громоздким.
3. Для повышения эффективности деятельности госкорпораций и ликвидации имеющихся недостатков в их
работе ряд экспертов считают целесообразным:
возвращение властных функций (нормотворческих,
надзорных, контрольных, правоприменительных) от всех
созданных государственных корпораций государству и законодательный запрет на передачу им таких функций;
установление единообразных правил формирования
руководящих органов государственных корпораций и контроля за их деятельностью со стороны государства;
разработка и реализация программы акционирования и последующей приватизации государственных корпораций
164
.
8.5. Правовое регулирование законности
и правопорядка
Рассматриваемая сфера государственной жизни отличается прежде всего своей значимостью для государства.
Устойчивость государства и целостность его территории и
границ, стабильность государственной власти служат индикаторами жизнедеятельности страны. Внешняя функция
государства всегда была важнейшей: для обеспечения его
самостоятельности, существования и независимости, для
отпора агрессоров и захватчиков. Ее выражению служит система специальных государственно-правовых институтов.
В административно-правовом плане существенным является, во-первых, предусмотренная возможность
164
См: Нетесов Д. Н. Правовой режим государственных корпора-
ций // Журнал российского права. — 2009. — № 48 (4103).
274
введения, изменения и отмены государственных состояний (чрезвычайное положение, состояние войны, мобилизация и т. п.). Во-вторых, в данной сфере существует
централизованная система управления, обеспечивающая
единообразие и оперативное принятие решений, маневр
войсками, материальными и иными ресурсами. Это исключительная компетенция РФ, но ее осуществление
предполагает участие субъектов РФ в определенных
формах. В-третьих, в этой сфере используются такие
структурные образования, как войска. Это единая государственная военная организация со своими иерархическими звеньями, особым правовым статусом и режимами
деятельности. В-четвертых, применяется особый режим
государственной службы.
Функционирование Вооруженных Сил организуется
на основе норм конституционного, административного, финансового и даже гражданского и трудового права. Но ядро
правового обеспечения составляют нормы административного права и, в частности, военно-административного
права, способствующие жесткой централизации в управлении, воинской дисциплине и строжайшему выполнению
военных приказов. И все же военная реформа в стране — в
повестке дня.
Рассмотрим прежде всего организацию управления
в области обороны, используя нормативные положения
ФЗ «Об обороне». В нем установлены задачи и полномочия, режим взаимодействия многих органов.
Парламент выполняет важные функции в сфере обороны страны. Это и утверждение указа о введении военного положения, и решение о возможности использования
Вооруженных Сил за пределами РФ, и принятие законов
по вопросам войны и мира, статуса и защиты государственной границы.
Особая роль принадлежит Президенту РФ в области обороны.
275
Президент РФ:
является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ;
утверждает концепцию и планы строительства, планы применения Вооруженных Сил РФ, мобилизационный
план Вооруженных Сил РФ, мобилизационные планы
экономики, а также планы подготовки и накопления мобилизационных резервов и оперативного оборудования территории страны в интересах обороны;
утверждает государственные программы и планы
развития оружия и военной техники в пределах выделяемых средств;
санкционирует проведение ядерных и других специальных испытаний в соответствии с программами испытаний;
назначает министра обороны РФ и его заместителей, начальника Генерального штаба Вооруженных Сил
РФ и его заместителей, командующих видами, территориальными и функциональными командованиями Вооруженных Сил РФ, начальников управлений Минобороны и
Генерального штаба Вооруженных Сил РФ, командующих
объединениями, командиров соединений, а также освобождает их от должности или принимает их отставку в таком же порядке;
присваивает в порядке, установленном законом, воинские звания генералов и адмиралов;
утверждает Положение о Министерстве обороны
РФ и Генеральном штабе Вооруженных Сил РФ;
утверждает План гражданской обороны РФ и Положение о территориальной обороне;
утверждает по представлению министра обороны
РФ планы дислокации Вооруженных Сил РФ и других
войск, размещение военных объектов по ликвидации оружия массового поражения и ядерных отходов на территории России;
276
ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ о совместной обороне и военном сотрудничестве,
по вопросам коллективной безопасности и разоружения;
объявляет состояние войны, общую или частичную
мобилизацию, военное положение на всей территории РФ
или в отдельных ее местностях в случае внезапного вооруженного нападения на РФ с последующим внесением этих
вопросов на рассмотрение Совета Федерации;
отдает приказ Вооруженным Силам РФ на ведение
военных действий, на применение ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения в пределах полномочий, определенных парламентом РФ;
вводит в действие нормативные акты военного времени и прекращает их действие, формирует и упраздняет
органы государственного управления военного времени в
соответствии с ФКЗ «О военном положении»;
издает указы о призыве граждан РФ на военную
службу.
При Президенте действует Совет обороны.
Четко определены полномочия Правительства РФ в
области обороны.
Правительство РФ:
несет ответственность за состояние Вооруженных
Сил РФ;
руководит деятельностью подведомственных ему
органов государственного управления по вопросам обороны; вносит в парламент предложения по проекту оборонного бюджета;
организует оснащение Вооруженных Сил РФ и других войск оружием и военной техникой, их обеспечение
материальными средствами, ресурсами и услугами в соответствии с заказами Минобороны РФ;
обеспечивает выполнение государственных программ и планов развития вооружения, а также подготовки
граждан по военно-учетным специальностям;
277
обеспечивает создание инфраструктуры Вооруженных Сил РФ и других войск;
определяет порядок воинского учета и готовит предложения Президенту РФ о контингенте граждан, подлежащих призыву на военную службу, военные сборы и по
мобилизации;
организует разработку и выполнение мобилизационных планов и заданий, планов накопления мобилизационных и государственных резервов;
принимает решения о создании, перепрофилировании и упразднении государственных оборонных предприятий, научно-исследовательских и опытно-конструкторских
организаций, военных академий, институтов и училищ, а
также определяет порядок подготовки граждан по военноучетным специальностям и офицерских кадров;
организует в пределах предоставленных полномочий выполнение обязательств, содержащихся в международных договорах РФ по вопросам обороны;
организует работу подведомственных органов по
социальному обеспечению военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей;
устанавливает льготы для гражданского персонала
Вооруженных Сил РФ и других войск, а также для рабочих и служащих оборонных предприятий, учреждений и
организаций в зависимости от условий их труда;
определяет организацию, задачи и осуществляет общее
планирование гражданской и территориальной обороны, а
также контроль за выполнением утвержденных планов;
организует контроль за экспортом оружия и военной техники, стратегических материалов, передовых технологий и продукции двойного назначения;
ведет международные переговоры по военным вопросам, определяет меры по укреплению доверия между
государствами и взаимному понижению уровня военной
опасности, созданию коллективной безопасности.
278
Урегулированы полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области обороны.
Они во взаимодействии с органами военного управления в пределах своей территории:
обеспечивают выполнение законодательных и иных
нормативных актов РФ в области обороны и социальноправовой защиты военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей;
проводят мероприятия по подготовке территории и
коммуникаций в целях обороны;
организуют воинский учет и подготовку граждан к
военной службе, их призыв на военную службу, военные
сборы и по мобилизации;
обеспечивают потребности воинских формирований
и учреждений Минобороны в порядке, установленном законодательными и иными нормативными актами;
реализуют выполнение мобилизационных планов и
заданий;
участвуют в планировании и обеспечивают выполнение мероприятий по гражданской и территориальной
обороне; вносят в высшие органы государственной власти и управления предложения по улучшению организации обороны.
Установлен статус Вооруженных Сил РФ. Вооруженные Силы — государственная военная организация,
составляющая основу обороны страны. Вооруженные
Силы предназначены для отражения агрессора, а также
для выполнения задач в соответствии с международными
обязательствами РФ.
Привлечение частей, подразделений и других
формирований Вооруженных Сил к выполнению задач, не связанных с их предназначением, допускается
только на основании закона или по постановлению
парламента РФ.
279
Вооруженные Силы РФ состоят из органов управления, объединений, соединений, воинских частей, учреждений, военных академий, институтов и училищ. Часть
Вооруженных Сил входит в состав объединенных вооруженных сил или находится под объединенным командованием в соответствии с международными договорами РФ.
В состав Вооруженных Сил могут входить части, подразделения и другие воинские формирования, деятельность
которых не связана с предназначением Вооруженных Сил
РФ и обеспечением их жизнедеятельности.
Общее руководство Вооруженными Силами РФ
осуществляют парламент, Президент РФ — Верховный
Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Правительство РФ в пределах их полномочий, определенных
Конституцией РФ.
Непосредственное руководство Вооруженными Силами страны осуществляет министр обороны РФ через
Минобороны. Основным органом оперативного управления войсками и силами флота Вооруженных Сил является
Генеральный штаб Вооруженных Сил.
Должности министра обороны РФ, его заместителей
и других должностных лиц в Вооруженных Силах могут
замещаться гражданскими лицами.
Функции министра обороны РФ и Генерального
штаба Вооруженных Сил РФ определяются названным
ФЗ «Об обороне», Положением о Министерстве обороны
Российской Федерации и Генеральном штабе Вооруженных Сил РФ. Для их осуществления в Минобороны и Генеральном штабе создаются соответствующие управления
и службы.
Управление видами Вооруженных Сил РФ осуществляется через соответствующие штабы. Для управления группировками Вооруженных Сил могут создаваться
функциональные и территориальные командования.
Подробно урегулированы функции Минобороны.
280
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]