Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 2. Монография
.pdf
3. Широкая демократизация управления, опирающаяся на развитие самодеятельности граждан и активное участие добровольных обществ, творческих союзов
и других.
4. Сочетание методов государственного регулирования с методами общественной регуляции и саморегуляции
граждан.
5. Обеспечение комплексного управления развития
социальной сферы путем координирующих и интегрирующих функций государственных органов и применения широкого спектра средств общественных согласований, а также механизма взаимодействия всех участников социальнокультурных отношений.
Аналогичные механизмы могут быть задействованы
также в образовании, здравоохранении, культуре. Попытки их реформирования под административным нажимом
«сверху» либо за счет централизации бюджетных ресурсов обречены на неудачу из-за пассивности региональных
и местных властей, разнообразия региональных и местных
условий, отсутствия заинтересованности в оздоровлении
региональных финансов и бюджетной сферы.
Расширение самостоятельности учреждений, предоставляющих соответствующие бюджетные услуги, внедрение подушевого финансирования, завершение перехода к
страховой медицине (с обеспечением бюджетных платежей за неработающее население), использование оценок
качества предоставляемых услуг и результативности бюджетных расходов, реструктуризация сложившейся и, как
правило, неэффективной бюджетной сети требуют наделения органов власти субъектов и местного самоуправления
реальными бюджетными и расходными полномочиями и
ответственностью за их использование.
Принятие решений разными субъектами отражает
их включенность в процесс управления и регулирования.
В конституциях и уставах указанная сфера имеет либо об-
251
щую нормативную характеристику, либо расчлененную
сообразно с развивающимися в ее пределах отраслями. В
законах о правительствах их полномочия как бы суммарно
группируются в рамках данной сферы, равно как и распределение обязанностей между заместителями председателя
(премьера) правительства.
Кратко выделим типичные полномочия Правительства РФ в социальной сфере. Правительство РФ:
обеспечивает проведение единой государственной социальной политики, реализацию конституционных прав
граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности; принимает меры по реализации трудовых
прав граждан; разрабатывает программы сокращения
и ликвидации безработицы и обеспечивает реализацию этих программ; обеспечивает проведение единой
государственной миграционной политики; принимает
меры по реализации прав граждан на охрану здоровья,
по обеспечению санитарно-эпидемиологического надзора организациями; разрабатывает и осуществляет меры
по развитию физической культуры, спорта и туризма, а
также санитарно-культурной сферы.
Это позволяет комплексно оценивать динамику социальной сферы и вырабатывать краткосрочный и долгосрочный курс социальной политики.
В Москве Правительство совместно с территориальными органами исполнительной власти города создает систему адресной социальной помощи льготным и
малоимущим категориям населения, реализует программы социальной помощи. Организуется работа центров
социального обслуживания, центров социальной помощи
семье и детям, социальных приютов, финансируемых за
счет средств городского бюджета. Оно организует летний
и зимний отдых детей и подростков, оказывает помощь
в создании попечительских советов в учреждениях обра-
252
зования, организует школьное питание. Правительство
реализует городские и окружные программы в области
здравоохранения, образования, социальной защиты населения, культуры, физической культуры и спорта, содержания спортивной базы.
Кстати, довольно часто по такому принципу группируются полномочия губернаторов и глав администраций.
Главное же заключается в умелой организации работы,
чего часто не хватает.
Подобная нормативная характеристика социальной
сферы позволяет видеть все ее контуры и общие горизонты. Взгляд на одну из отраслей не дает полной картины.
К тому же их тесные связи между собой и известная однородность, включая и методы управленческого воздействия, позволяют за счет концентрации оценок, решений
и действий лучше коррелировать данную сферу со сферой финансово-экономической и комплексно на нее воздействовать.
Возможно, этим объясняется существование органов, которые комплексно управляют данной сферой через
соответствующие структурные подразделения федеральных министерств финансов, труда и других.
Для обеспечения нормативного единства в развитии
социальной сферы и всех составляющих ее отраслей принципиальное значение имеют социальные стандарты.
В целом современное состояние социально-культ урной сферы крайне противоречиво. Специалистами в этой
сфере отмечается
127
.
Во-первых, резкий спад объемов финансирования,
что привело к прямому развалу образования и здравоохранения, свело до критического минимума бесплатные услуги. Доля услуг образования и культуры снизилась в ВВП
до 4 %, здравоохранения — до 2,5 %. Перевод здравоохра-
127
См.: Стратегия развити я российской экономики и программа пер-
воочередных шагов. — М., 1996, июнь. — С. 160–168.
253
нения на страховую основу привел не столько к дополнительному финансированию, сколько к замещению бюджетных средств небюджетными. В 1994 году бюджетное
финансирование сократилось на 8 % из центра и на 20 % из
региональных бюджетов.
Во-вторых, произошла резкая коммерциализация
социально-культурных услуг, не обеспеченная соответствующей системой доходов. Она отторгла от качественного обслуживания большую часть населения.
В-третьих, распад инвестиционного комплекса подорвал материальные основы развития образования и
здравоохранения. Продолжается недоинвестирование отраслей, их дальнейшее отторжение от достижений НТП и
новых технологий.
В-четвертых, снижение престижности труда в социальных отраслях сопровождалось массовым переходом кадров в коммерческие структуры или выездом за рубеж.
В-пятых, происходящая интенсивная децентрализация социальных функций не сопровождалась соответствующим перераспределением ресурсов между центром и
регионами. Это привело к нарастанию региональных диспропорций в развитии образования и здравоохранения,
которые в отношении текущих затрат частично сдерживаются с помощью механизмов бюджетного федерализма
(система межрегиональных трансфертов).
В-шестых, образование и здравоохранение не стали
элементами общественного согласия и не входят в систему
официальных национальных ценностей. В стране отсутствуют организационные формы выявления интересов населения и количества занятых в социальных отраслях.
Задача состоит в том, чтобы сохранить квалифицированное ядро образовательного потенциала, подготовить
условия для развития образования в условиях рыночной
экономики; добиться качественных сдвигов в структуре
образовательного потенциала; повернуть образование к
254
человеку, его потребностям. Государственная политика
должна исходить из необходимости создания образовательной среды, благоприятной для развития человека и
реализации его созидательных способностей, восстановления и воспроизводства культуры.
Задача государственной политики в области здравоохранения заключается в том, чтобы остановить развал сложившейся системы, создать условия для реального доступа населения к качественным услугам, перевести массовое здравоохранение на качественно новый
уровень развития с широким использованием наукоемких технологий и компьютерного обслуживания. Еще
одна важнейшая задача — резко повысить эффективность отрасли путем постепенного перевода на плюралистическую модель развития, с цивилизованным рынком медицинских услуг и многоканальной системой финансирования.
Необходимо создание правовой базы, обеспечивающей разграничение основных функций, прав и обязанностей между Федерацией и регионами в восстановлении и развитии социальной инфраструктуры. Государство должно четко обозначить свои функции: выработка
основных гарантий, разработка и обеспечение единых
социальных стандартов в охране здоровья и образования
(с учетом мировых стандартов); создание правовой базы,
обеспечивающей доступность социальных благ для всего
населения страны; разработка концепции целевых федеральных программ. Кроме того, государство должно создать эффективную систему контроля и социального мониторинга. Контролироваться должны не только учебные
и медицинские учреждения, но и состояние потенциала
здоровья, образовательного потенциала, потери общества от их несоответствия потребностям, факторы риска.
Это принципиально изменит взаимоотношения органов
управления с отраслями.
255
8.4. Государственные корпорации:
административно-правовой статус
и роль в экономике России
Современная российская экономика сталкивается с
рядом вызовов, без адекватного ответа на которые невозможно успешное решение основных проблем общественного развития. Ключевыми из таких внешних вызовов, как
отмечается в Стратегии инновационного развития Россий-
ской Федерации на период до 2020 года, подготовленной
Минэкономразвития России, являются: ускорение технологического развития мировой экономики и усиление в
глобальном масштабе конкурентной борьбы за факторы,
определяющие конкурентоспособность страны
Ускорение технологического развития мировой
экономики означает переход экономик развитых стран
на следующий (шестой) технологический уклад. Появле-
нием этого понятия мир обязан нашему соотечественнику, ученому-экономисту Н. Д. Кондратьеву, который еще
в первой половине ХХ века обосновал идею существования больших — протяженностью в 50—55 лет — экономических циклов, для которых характерен определенный
уровень развития производительных сил («технологический уклад»)
129
. Современные российские экономисты
Д. С. Львов и С. Ю. Глазьев определяют технологический
уклад как совокупность технологий, характерных для
определенного уровня развития производства
тате научно-технического прогресса в экономике происходит переход от более низких укладов к более высоким.
Шестой технологический уклад предполагает в дополнение к компьютерам, телекоммуникациям, электро-
128
Инновационная Россия — 2020. Стратегия инновационного раз-
вития Российской Федерации на период до 2020 года. — М., 2010.
129
Кабалов Е. Н. Шестой технологический уклад // Наука и жизнь. —
2010. — № 4.
130
http://ru.wikipedia.org/wiki/%
256
128
.
130
. В резуль-
нике, интернету (пятый уклад) активное внедрение в экономику, в другие сферы общественной жизни биотехнологий, нанотехнологий, геномной медицины, робототехники,
альтернативной энергетики и осуществление революции в
131
ресурсосбережении
.
Такой переход резко повышает неопределенность в
развитии России, основу специализации которой на мировых рынках составляет экспорт традиционных энергоносителей.
Серьезным вызовом для нашей страны становится
усиление глобальной конкуренции за высококвалифицированную рабочую силу и инвестиции в новые знания, технологии, компетенции, резкое повышение мобильности этих
факторов. В условиях низкой эффективности национальной экономики в России это означает ускоренное «вымывание» из страны сохраняющегося конкурентоспособного
потенциала — кадров, технологий, идей, капитала
132
.
Эти вызовы диктуют необходимость опережающего развития новых направлений научных исследований и
технологических разработок, по многим из которых в России нет существенных заделов. Для того чтобы ответить
на эти вызовы, России необходимо радикально более глубоко интегрироваться в мировую инновационную систему,
преодолеть сохраняющуюся изоляцию
133
. Добиться этого
можно только через усиление государственного регулирования экономики.
Как известно, государственное регулирование рыночной экономики представляет собой осознанное волевое упорядочение товарно-денежных отношений. Главное
здесь — согласование потребностей и интересов общества
в целом и его важнейших составных частей: регионов, от-
131
http://alienado1.livejournal.com/101097.html
132
Инновационная Россия — 2020. Стратегия инновационного раз-
вития Российской Федерации на период до 2020 года. — М., 2010.
133
Там же.
257
раслей, предприятий
134
. В хозяйственной практике суще-
ствуют различные механизмы такого регулирования.
В частности, государственное регулирование возможно с помощью предприятий, спонсируемых правительством;
государственных гарантий по обязательствам частных компаний; государственных корпораций и других инструментов воздействия государства на экономические отношения.
Рассмотрим подробнее правовую основу и роль в
обеспечении успешного экономического развития такого
относительного нового в нашей стране механизма государственного участия в управлении экономикой, как государственные корпорации.
Термин «корпорация» произошел от позднелатинского «corporatio», что означает «объединение, общество,
135
союз или просто группа людей»
. В экономике корпорация — широко распространенная в развитых странах
форма организации предпринимательской деятельности,
предусматривающая долевую собственность, юридический статус и сосредоточение функций управления в руках верхнего эшелона профессиональных управляющих
(менеджеров), работающих по найму
136
. Иногда корпорацию определяют как одну из масштабных форм производственной интеграции с целью согласованной политики
диверсифицированной деятельности
137
.
Классификация юридических лиц на корпорации
(союзы, ассоциации) и учреждения является традиционной для системы пандектного права. Основанием для
такого разделения является наличие или отсутствие со-
134
Государственное регулирование экономики : учебное пособие / под
общ. ред. проф. Г. Н. Власова и доц. А. М. Желтова. — Н. Новгород, 1998.
135
Крысин Л. П. Толковый словарь иноязычных слов. — М. : Русский
язык, 1998. — С. 361.
136
Азрилиян А. Большой бухгалтерский словарь. — Режим досту-
па: http://vocable.ru/dictionary/98/word/korporacija
137
Барышева Г. А., Бондарь Т. В. Государственная корпорация как но-
вый институт реализации государственной собственности // Успехи современного естествознания. — 2010. — № 2. — С. 135–138.
258
ответственно состояния «членства», то есть особого статуса участников, предполагающего, во-первых, строго
фиксированный состав участников, а во-вторых, применительно к коммерческим корпорациям наличие особых
«корпоративных» прав участников по отношению к ор-
138
ганизации
.
Под «государственной корпорацией» в зарубежном
праве понимается «корпорация, которой владеет государство» — «government-owned corporation», «state-owned
enterprise», «federal government chartered corporation» и
«federal government acquired corporation» (США), «government business enterprise» (Австралия), «crown corporation» (Канада). Как правило, это предприятие, находящееся в государственной собственности, то есть акционерное
общество, 100 % акций (или контрольный пакет акций)
которого принадлежит государству
139
.
В международных документах понятия «частные и государственные корпорации», «транснациональные корпорации» используются, например, в Декларации ООН о борьбе
с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях, утвержденной Резолюцией 51/191 Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1996 года
140
.
В России государственная корпорация — это одна из
организационно-правовых форм некоммерческой организации. Она появилась в результате поправки в Федеральный закон от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», введенной в 1999 году Федеральным
законом от 8 июля 1999 года № 144-ФЗ «О реструктуризации кредитных организаций».
138
Семе нов А. В., Серегина Т. А. Особенности правового положения го-
сударственной корпорации // Право и экономика. — 2008, февраль. — № 2.
139
Саркисов А. К. Государственные корпорации и государственные
компании в законодательстве Российской Федерации // Административное и муниципальное право. — 2010. — № 2. — С. 36–42.
140
Официальный отчет Генеральной Ассамблеи, 51 сессия. — Дополнение № 49 (А/51/49). — С. 173.
259
Легальное определение государственной корпорации
дано в статье 7.1 ФЗ «О некоммерческих организациях».
«Государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная
Российской Федерацией на основе имущественного взноса
и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерально-
141
го закона»
.
Другими словами, государственная корпорация —
это сочетание правового статуса самостоятельного субъекта гражданского оборота и органа, выполняющего некоторые государственные функции.
Один из исследователей этой проблемы А. К. Саркисов выделяет следующие принципиально важные особенности правового статуса государственной корпорации.
Во-первых, отсутствие принципиальных юридических ограничений на функции государственных корпораций, кроме ограничений, подразумеваемых Конституцией РФ и федеральными конституционными
законами.
Во-вторых, утрата государством прав на имущество
и денежные средства, переданные государственной корпорации. То есть государство не имеет ни вещного права
на имущество государственной корпорации (в отличие от
унитарного предприятия), ни обязательственных прав в
отношении этой государственной корпорации (в отличие
от акционерного общества с участием государства в его капитале или некоммерческого партнерства).
В-третьих, отсутствие универсальных механизмов
влияния учредителя на деятельность государственной
корпорации. Нормативное регулирование государствен-
141
Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства Российской Федерации, 15.01.1996. № 3. Ст. 145.
260
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]