Экстремизм и национальная безопасность правовые проблемы. Монография

Отечественной войне жертвах, как это предусмотрено Федеральным законом «Об увековечении Победы советского народа в Великой Отечественной войне 1941—1945 годов». Фактически его обращение к Конституционному Суду РФ сводилось к просьбе рассмотреть вопрос о правомерности признания органом прокуратуры использования символики отдельных солярных знаков (свастик) Краснодарской Православной Славянской Общиной «ВЕКРА», сходных с нацистской символикой или атрибутикой, экстремистской деятельностью и об обоснованности обращения в связи с этим в суд с заявлением о запрещении деятельности религиозной группы.

Между тем согласно Федеральному закону «О противодействии экстремистской деятельности» возможность запрещения деятельности религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом, за осуществление экстремистской деятельности зависит от наличия соответствующих оснований. Оценка законности запрещения деятельности конкретных религиозных объединений (в том числе в связи с расширительным истолкованием экстремистской деятельности во взаимосвязи с понятием нацистской символики или атрибутики) требует, согласно позиции федерального органа конституционного контроля, исследования фактических обстоятельств, что отнесено к исключительной компетенции судов общей юрисдикции.

Имеют место и противоположные ситуации. Так, Всероссийская политическая партия «Национально-державная партия России» обратилась в Верховный Суд РФ с жалобой, в которой просит признать незаконным предупреждение Министерства юстиции РФ от 31.12.2002 ¹ 08/12399-ЕС о недопустимости осуществления экстремистской деятельности1. Ознакомившись с представленными материалами судья Верховного Суда пришел к выводу о том, что данная жалоба не подлежит принятию к производству с ее неподсудностью данному суду.

Продолжая анализ роли суда в противодействии экстремизму, отметим, что, согласно ст. 10 Федерального закона «О противодействии экстремисткой деятельности», в случае осуществления общественным или религиозным объединением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда, соответствующие должностное лицо или орган с момента их обращения в суд по основаниям, предусмотренным ст. 9 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», с заявлением о ликвидации обществен-

1 См.: Определение Верховного Суда РФ от 20.01.2003 ¹ ГКПИ2003-32 // Текст официально опубликован не был.

131

ного или религиозного объединения либо запрете его деятельности вправе своим решением приостановить деятельность общественного или религиозного объединения до рассмотрения судом указанного заявления.

Решение о приостановлении деятельности общественного или религиозного объединения до рассмотрения судом заявления о его ликвидации либо запрете его деятельности может быть обжаловано

âсуд в установленном порядке.

Âслучае приостановления деятельности общественного или религиозного объединения приостанавливаются права общественного или религиозного объединения, его региональных и других структурных подразделений как учредителей средств массовой информации, им запрещается пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой информации, организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массовые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выборах и референдумах, использовать банковские вклады, за исключением их использования для осуществления расчетов, связанных с их хозяйственной деятельностью, возмещением причиненных их действиями убытков (ущерба), уплатой налогов, сборов или штрафов, и расчетов по трудовым договорам.

Если суд не удовлетворит заявление о ликвидации общественного или религиозного объединения либо запрете его деятельности, данное объединение возобновляет свою деятельность после вступления решения суда в законную силу.

Приостановление деятельности политических партий осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О политических партиях», т.е., в конечном счете, именно на основании судебного решения.

Также в случае осуществления средством массовой информации экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или создающей реальную угрозу причинения такого вреда, деятельность соответствующего средства массовой информации может быть прекращена по решению суда на основании заявления уполномоченного государственного органа, осуществившего регистрацию данного средства массовой информации, либо федерального органа исполнительной власти в сфере печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, либо Генерального прокурора Российской Федерации или подчиненного ему соответствующего прокурора. Причем, решение суда является основанием для изъятия нереализованной части тиража продукции средства массовой ин-

132

формации, содержащей материал экстремистской направленности, из мест хранения, оптовой и розничной торговли.

Кроме того, информационные материалы признаются экстремистскими федеральным судом по месту их обнаружения, распространения или нахождения организации, осуществившей производство таких материалов, на основании представления прокурора или при производстве по соответствующему делу об административном правонарушении, гражданскому или уголовному делу (ст. 13 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности»). Одновременно с решением о признании информационных материалов экстремистскими судом принимается решение об их конфискации.

Кроме того, согласно ст. 17 указанного закона после вступления в силу решения суда о запрете деятельности иностранной некоммерческой неправительственной организации уполномоченный государственный орган РФ обязан в десятидневный срок уведомить дипломатическое представительство или консульское учреждение соответствующего иностранного государства в РФ о запрете деятельности на территории РФ данной организации, причинах запрета, а также о последствиях, связанных с запретом.

Органы государственной безопасности как специальный субъект противодействия экстремизму

На ФСБ России как федеральный орган исполнительной власти возложена в рамках ее компетенции функция по выработке предложений по предупреждению и нейтрализации угроз безопасности Российской Федерации на основе прогнозов развития политической, социально-экономической и криминогенной обстановки в стране. ФСБ России осуществляет свою работу по таким основным направлениям, как контрразведывательная деятельность, борьба с терроризмом, разведывательная деятельность, пограничная деятельность, обеспечение экономической и информационной безопасности1. При этом базисными принципами для органов безопасности являются законность, уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, гуманизм.

Следует, правда, заметить, что в юридической литературе все чаще высказываются опасения, что в противоборстве с экстремизмом малейший отход от требований законности чревато ущемлением и ограничением прав человека2. Обращение к основополагающим до-

1 Патрушев Н.П. Особенности современных вызовов и угроз национальной безопасности России // Журнал рос. права. 2007. ¹ 7. С. 34.

2 Новичихин И.Н. Роль органов безопасности в борьбе с политическим экстремизмом и терроризмом // Безопасность бизнеса. 2007. ¹ 2. С. 4.

133

кументам в этой сфере («Всеобщая декларация прав человека», «Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод», Конституция России) убеждает, что даже незначительное ограничение прав и свобод граждан допускается в цивилизованном мире лишь в исключительных случаях, в строгом соответствии с законом. В этой связи не могут не вызывать настороженности и необходимости критического осмысления то и дело фиксирующиеся в последние годы попытки расширенно толковать полномочия и компетенцию правоохранительных органов и спецслужб Российской Федерации в сфере борьбы с экстремизмом и терроризмом, заставить их решать несвойственные и даже антиконституционные задачи во внутреннем политическом противоборстве.

Антитеррористические комиссии как субъект противодействия экстремизму

В соответствии с п. 3 указа Президента РФ от 15.02.2006 «О мерах по противодействию терроризму» антитеррористические комиссии образовываются для «координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по профилактике терроризма, а также минимизации и ликвидации последствий его проявления». Исходя из того, что особого органа по координации усилий по борьбе с экстремизмом нет, резонно предположить, что антитеррористиче- ские комиссии, осуществляя координационную работу, призваны контролировать и направлять совместную деятельность субъектов по противодействию экстремизму в рамках борьбы с террористиче- ской угрозой1.

Органы местного самоуправления как субъект противодействия экстремизму

Органы местного самоуправления обязаны в пределах своей компетенции противодействовать экстремизму и выполнять следующие функции:

а) предупреждение терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма);

б) выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование террористического акта (борьба с терроризмом);

1 Ñì.: Сальников Е.В. Взаимодействие органов местного самоуправления и антитеррористических комиссий в деле борьбы с экстремизмом и терроризмом: проблемы и перспективы // Гос. власть и местное самоуправление. 2007. ¹ 3. С. 21.

134

в) минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма;

г) принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности;

д) выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц1.

Исходя из полномочий органов местного самоуправления, приводимых в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», по мнению специалистов, возникают сложности по предупреждению экстремизма в таких отводимых федеральным законодательством органам местного самоуправления вопросах, как выявление, пресечение, раскрытие и расследование террористического акта (борьба с терроризмом) и выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц.

В частности, у органов местного самоуправления отсутствуют полномочия по выявлению и пресечению экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений и иных организаций и физических лиц. Кроме того, они не обладают средствами для выявления, пресечения, раскрытия и расследования террористического акта, борьбы с терроризмом (в том числе отсутствие подзаконных нормативных актов, определяющих механизм реализации указанных полномочий).

Перечисленные функции органов местного самоуправления дублируются на федеральном уровне и относятся к компетенции силовых структур (прежде всего Федеральной службы безопасности и органов внутренних дел), за исключением случаев, когда экстремистская деятельность не обладает характеристиками, необходимыми для привлечения к уголовной ответственности. В этом плане органы местного самоуправления должны:

ξвзаимодействовать с прокуратурой, передавая сведения о слу- чаях экстремистской деятельности, где отсутствуют основания привлечения к уголовной ответственности с целью активизации вынесения предостережения и предупреждения в соответствии с Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности». Данным Законом подобная деятельность предусматривается, однако за почти четыре года,

1 См.: Федеральный закон от 06.10.2003 ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. ¹ 8. Ст. 3792.

135

прошедшие с момента вступления Закона в силу, органы местного самоуправления не воспользовались в должном объеме правом обращения в прокуратуру с целью вынесения предостережений и предупреждений субъектам в связи с осуществлением ими экстремистской деятельности. Если подобные примеры и отмечались, то они носили редкий и единичный характер и не вошли в обыденную практику работы органов местного самоуправления;

ξвзаимодействовать с жилищно-коммунальным хозяйством в сфере ликвидации последствий экстремистской деятельности, которые проявляются в виде нанесения на архитектурные сооружения символов и знаков экстремистской направленности. Исследователи замечают, что ни для кого не секрет, что стены зданий, заборы, иные сооружения испещрены надписями и символами экстремистского характера. Представляется, что активность в деле их устранения должны проявить именно органы местного самоуправления. Они же, в свою очередь, должны требовать от комиссий взаимодействия с органами правопорядка для более принципиального подхода к лицам, наносящим подобные граффити;

ξпроводить, выступать заказчиком социальных исследований в коллективах учащихся высших и средних учебных заведений на предмет выявления и обнаружения степени распространения экстремистских идей и настроений. В связи с этим поощрять участников исследований. Именно органы местного самоуправления должны выступать застрельщиками проведения конкурсов творческих проектов по проблемам толерантности, поощрять и развивать культурно-массовые мероприятия в школьных и вузовских коллективах, направленные на недопущение экстремизма;

ξвзаимодействовать с общественными объединениями в целях организации гражданского контроля на печатание, издание кино-, фото-, аудиоматериалов на предмет выявления в них экстремистских идей, их широкое открытое обсуждение, гражданская критика;

ξорганизовать в муниципальном образовании «горячую линию» (телефон доверия) для сообщения фактов экстремистской деятельности;

ξспособствовать развитию добровольного движения самостоятельной активности граждан по противодействию экстремизму1.

1 Ñì.: Сальников Е.В. Взаимодействие органов местного самоуправления и антитеррористических комиссий в деле борьбы с экстремизмом и терроризмом: проблемы и перспективы // Гос. власть и местное самоуправление. 2007. ¹ 3. С. 21.

136

Религиозные организации как субъект противодействия экстремизму

Эффективность профилактических мер противодействия экстремизму, в том числе, религиозному, также потенциально способного приобретать криминальную направленность, может быть повышена, если параллельно удастся получить поддержку традиционных религиозных организаций. Ориентация на религиозные организации может, как полагают, некоторые авторы даже «отторгнуть экстремистские движения от религиозной общины»1. Например, в августе 2003 г. Совет верховных мусульманских священнослужителей Саудовской Аравии издал «фатву», осуждающий терроризм. Это религиозноправовое заключение опровергает представление о приемлемости «джихада», которое широко использовалось исламистскими экстремистами в разных странах для оправдания своих действий. Подрывные акции, подобные взрывам и убийствам, квалифицируются в «фатве» как «опасные преступления, противоречащие законам шариата», а тех, кто выдает теракты за священную войну, документ называет «невежественными людьми, сбившимися с верного пути»2.

Âработе по преодолению влияний религиозно-экстремистской идеологии дали весьма положительные результаты разъяснительная деятельность богословов и других религиозных деятелей различных государств. Как показывает опыт отдельных стран мира, в результате систематических разъяснительных работ со стороны религиозных деятелей населения этих государств осознали их амбициозные цели, со временем не стали поддерживать и удалили из общества экстремистские идеи. В этом плане одним из направлений деятельности государственных органов в предупреждении религиозного экстремизма должна быть идеологическая, воспитательная работа, направленная на претворение в жизнь идей интернационализма и разъяснение губительного влияния религиозного экстремизма для жизни общества3.

Âпрофилактике религиозного экстремизма необходимо особое внимание обратить на то, что экстремистская идеология поступает

êнам как через религиозных эмиссаров, так и через наших граж-

дан, которые выезжают в зарубежные страны, особенно в целях

1Жээнбеков Э.Т. Профилактические меры противодействия религиозному экстремизму // Рос. следователь. 2006. ¹ 7. С. 14.

2Ñì.: Молдалиев О.А. Исламизм и международный терроризм: угроза ислама или угроза исламу? Бишкек, 2004. С. 59.

3См. подробнее: Арестов В.Н. Религиозный экстремизм (содержание, причины и формы проявления, пути преодоления). Харьков, 1987. С. 138.

137

обучения в религиозных учебных заведениях1. Во время обучения за рубежом эти граждане, в основном молодежь, подвергаются массированной психологической обработке, а иногда и физическому воздействию2. Для того чтобы контролировать этих граждан, необходимо составить банк данных граждан, выехавших на обучение в зарубежные религиозные учебные заведения, а также вернувшихся по окончании учебы. Проводить профилактическую работу с гражданами, вернувшимися после долгого пребывания за рубежом, особенно из стран, известных своей приверженностью к религиозному экстремизму.

Вооруженные Силы как субъект противодействия экстремистской деятельности

Федеральный закон «О противодействии терроризму» в отличие от Закона «О борьбе с терроризмом» разрешает использование военной мощи государства против террористов практически без каких бы то ни было ограничений3. Задействованы могут быть не только подразделения и воинские части, но и соединения Вооруженных Сил, но только по решению Президента РФ (ч. 2 ст. 9 Закона «О противодействии терроризму»).

В соответствии со ст. 6 данного Закона возможно применение военной силы и для «пресечения международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации» посредством «применения вооружения с территории Российской Федерации против находящихся за ее пределами террористов и (или) их баз», а также «использования формирований Вооруженных Сил Российской Федерации для выполнения задач по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации» (ч. 1 ст. 10 Закона «О противодействии терроризму»). Таким образом, как полагает Д.С. Рудьман, для борьбы с международным терроризмом отныне нет никаких препятствий4.

Помимо этого, достаточно оживленные споры вызвали положения ст. 7 и 8 Закона «О противодействии терроризму», которые при строго определенных обстоятельствах позволяют при пресечении террористических актов в воздушной среде, во внутренних водах и

1Жээнбеков Э.Т. Óêàç. ñî÷. Ñ. 14.

2Ñì.: Хвыля-Олинтер À. Ваххабизм: вчера, сегодня, завтра // Профессионал. 2000. ¹ 6 (38). С. 29.

3См. подробнее: Рудьман Д.С. Национальный проект «безопасность» в условиях возрастающей угрозы терроризма: право на существование // Юридический мир. М., 2007. ¹3. С. 12.

4Òàì æå.

138

в территориальном море сбивать самолеты (в том числе гражданские

ñпассажирами), топить любые плавательные средства1.

3.2.Деятельность прокуратуры по противодействию экстремизму

Прокурорский надзор в системе противодействия экстремизму

Исследователи обращают внимание на то обстоятельство, что в ст. 4 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности», в числе субъектов противодействия экстремистской деятельности органы прокуратуры не называются2.

Вместе с тем, рассматриваемый Закон в следующих статьях называет органы прокуратуры в числе органов, находящихся без преувеличения на передовом рубеже борьбы с экстремизмом. Прежде всего, это выражается в предоставлении прокурорам дополнительных полномочий, направленных как на пресечение, так и на устранение проявлений экстремизма.

Указанный закон предусматривает следующие специальные полномочия прокурора в сфере противодействия экстремизму:

ξпредостережение о недопустимости осуществления экстремистской деятельности (ст. 6);

ξпредупреждение общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности (ст. 7);

ξпредупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов через средства массовой информации и осуществления им экстремистской деятельности (ст. 8);

ξобращение в суд с заявлениями о ликвидации общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом в связи с их экстремистской деятельностью; о запрещении деятельности общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом (ст. 9);

ξобращение в суд с заявлением о прекращении деятельности средств массовой информации в связи с распространением

1См. подробнее: Салимов К.Н. Современные проблемы терроризма. М., 1999. С. 123; Гончаров И.В. Защита прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации с использованием мер федерального вмешательства. М., 2004. С. 254, 255.

2Ñì.: Винокуров А. Борьба с экстремизмом средствами прокурорского надзора // Законность. 2002. ¹ 11. С. 34.

139

экстремистских материалов и осуществлении экстремистской деятельности (ст. 11);

ξ обращение с представлением в суд о признании информационных материалов экстремистскими (ст. 13).

Согласно статистическому отчету «Федеральная безопасность» НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ к преступлениям экстремистской направленности относятся 25 составов преступлений, указанных в УК РФ, из них в соответствии со ст. 151 УПК РФ по 12 составам предварительное следствие проводятся следователями Следственного комитета при прокуратуре РФ.

Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов (в ред. Федерального закона от 30.06.2003 ¹ 86-ФЗ).

Эффективность противодействия экстремизму во многом зависит и от качества координации. Координация должна быть более жесткой по процедурам выработки и выполнения согласованных решений. Этот процесс должен сопровождаться четким распределением ролей, использованием сил и средств, форм и методов работы, адекватных складывающимся угрозам и тенденциям их развития. Продуманная координация должна минимизировать экстремистскую преступность.

При координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с экстремистской преступностью необходимо обратить внимание на:

1)повышение антиэкстремистского потенциала реализуемой государством внутренней и внешней политики (формирование в массовом сознании принципа недопустимости социальной и прочей ненависти

èвражды, совершенствование государственно-территориального устройства, минимизация негативных последствий миграции, совершенствование молодежной политики и др.);

2)совершенствование системы ранней индивидуальной профилактики преступности (выявление лиц, находящихся в социально опасном положении, их ресоциализация и др.);

3)активизация и повышение качества оперативно-розыскных мероприятий (учет и перевербовка лидеров экстремистов всех уровней, пресечение каналов финансирования и связи экстремистов и др.).

Хорошим опытом борьбы с экстремизмом обладает прокуратура Санкт-Петербурга1. В обстановке продолжавшегося с начала 2003 г.

1 Ñì.: Зайцев С. Противодействие экстремизму // Законность. 2007. ¹ 10. С. 12.

140