Экстремизм и национальная безопасность правовые проблемы. Монография

становления Государственной Думы «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941— 1945 годов», означало бы умаление чести и достоинства личности не только лицом, совершившим противоправные действия, но и самим государством.

Конституционным Судом РФ не был признан обоснованным и довод заявителей о том, что несоответствие оспариваемых законоположений ст. 46 и 52 Конституции РФ является следствием неопределенности ст. 17 Федерального закона «О борьбе с терроризмом», поскольку она, как утверждается в жалобе, по-разному была применена судами при рассмотрении дел пострадавших лиц. Из представленных материалов следует, что и заявленные требования (о компенсации морального вреда и о возмещении материального вреда), и статус истцов (граждане РФ и иностранные граждане), и ответчики (Российская Федерация и субъекты Российской Федерации) были различными, как различались и обстоятельства конкретных дел, исходя из чего суды общей юрисдикции и определяли пределы применения соответствующих законоположений.

Кроме того, оспариваемые законоположения в системной связи со ст.52 и 53 Конституции РФ и конкретизирующими их нормами гражданского законодательства не исключают в части, превышающей выплаченную государством компенсацию, возмещение имущественного и морального вреда как в рамках уголовного судопроизводства, так и путем искового производства по гражданскому делу, за счет причинителя вреда; в порядке гражданского судопроизводства возможно также возмещение вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) соответствующих государственных органов или их должностных лиц при осуществлении мер, направленных на пресечение террористической акции и устранение ее последствий. Гражданский кодекс РФ предоставляет потерпевшему право потребовать возмещения вреда от лица, причинившего вред, в полном объеме. При этом только суд может вынести решение в соответствии с избранными им на основе оценки всех обстоятельств рассматриваемого конкретного дела нормами Гражданского кодекса РФ, в том числе о причинении вреда в состоянии необходимой обороны, крайней необходимости либо источником повышенной опасности, а также определить, имели ли место незаконные действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, исходя из того, что в силу правовой позиции, изложенной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 01.12.1997 ¹ 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», го-

181

сударство, по смыслу ст. 53 Конституции РФ, несет обязанность возмещения вреда, связанного с осуществлением государственной деятельности в различных ее сферах, независимо от возложения ответственности на конкретные органы государственной власти или должностных лиц.

Таким образом, положения ст. 17 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» по их конституционно-правовому смыслу в системе действующего нормативно-правового регулирования не содержали, по мнению федерального органа конституционного контроля, неопределенности и как таковые не нарушают конституционные права заявителей.

Âнастоящее время, в соответствии с «Правилами возмещения лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, стоимости утраченного или поврежденного имущества», возмещению подлежит стоимость имущества, принадлежащего лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом1.

Стоимость имущества возмещается владельцу имущества путем выплаты ему денежных средств федеральным органом исполнительной власти, в котором он проходит службу, работает, исполняет обязанности или с которым сотрудничает на постоянной или временной основе. Принадлежность имущества и состав этого имущества подтверждаются соответствующими документами, объяснениями владельца имущества и свидетелей. Определение размера возмещаемой стоимости имущества осуществляется федеральным органом исполнительной власти при участии владельца имущества и при необходимости иных организаций и (или) специалистов.

Âцелом, на основании изложенного, автор аргументирует суждение о том, что имеет место необходимость развития частных направлений в теории национальной безопасности. В их числе, прежде всего, теория обеспечение противодействия экстремизма, приоритетными направлениями в развитии которой могут стать:

ξ обеспечение консолидации усилий мирового сообщества в борьбе с экстремизмом на основе заключение международных соглашений, содержащих перечень конкретных соответствующих мероприятий;

ξ реализация Послания Президента России Федеральному Собранию в 2008 г. в части создания механизмов, «блокирующих ошибочные, эгоистические, а подчас просто опасные реше-

1 См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 13.03.2008 ¹ 167 «О возмещении лицу, принимавшему участие в осуществлении мероприятия по борьбе с терроризмом, стоимости утраченного или поврежденного имущества» // СЗ РФ. 2008. ¹ 11. Ст. 1035.

182

ния некоторых членов мирового сообщества»1. К числу токовых может быть отнесено создание Антиэкстремисткого союза (блока) стран — бывших участниц Варшавского договора;

ξобъединение международных усилий по преодолению глобального финансового кризиса и, в целом, борьба с бедностью населения — основной, по мнению автора, причины ускорения темпов роста преступлений экстремистской направленности;

ξоптимизация регулирования процессов миграции как одного из наиболее очевидных проявлений фактора глобализации. Необходимо, в частности, учитывать транстерриториальность миграционных потоков и, соответственно, влияние национальных, региональных и глобальных их регуляторов;

ξразвивать систему криминологической профилактики экстремизма, исследовать закономерности «экстремистской преступности», ее причин и условий, формирования личности преступника.

4.2. Совершенствование взаимодействия международных институтов

в сфере противодействия экстремизму

Формирование системы взаимодействующих структур и институтов по противодействию экстремизму в рамках СНГ

Для Российской Федерации наиболее приоритетным является в настоящее время развитие отношений по вопросам коллективной безопасности с ближайшими государствами-соседями2.

Так, в 2000 г. в г. Астане главы пяти государств — членов Таможенного союза (России, Беларуси, Казахстана, Кыргызстана и Таджикистана), констатировав положительные результаты работы Таможенного союза, объявили о переходе к новому, третьему этапу полномасштабной интеграции — создании Евразийского экономи- ческого сообщества (ЕврАзЭС). 25 января 2006 г. Протокол о присоединении к нему подписала Республика Узбекистан.

Вопросы безопасности не являются профильными для ЕврАзЭС, что непосредственно вытекает из Договора о его учреждении. Поэтому между государствами-членами заключены немногочисленные

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 05.11.2008 // Рос. газета. 2008. 6 нояб.

2 Ñì.: Каширкина А.А. Международно-правовое сотрудничество государств в борьбе с экстремизмом // Журн. рос. права. 2007. ¹ 12. С. 12.

183

договоренности в данной области. Среди них наиболее значимым является Договор о сотрудничестве в охране внешних границ государств — членов ЕврАзЭС от 21.02.2003, заключенный между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой, Российской Федерацией и Республикой Таджикистан. Согласно ст. 2 данного Договора Стороны осуществляют сотрудничество по пресечению на внешних границах актов терроризма, незаконного перемещения оружия и боеприпасов, взрывчатых, отравляющих, наркотических и психотропных веществ, радиоактивных материалов и иных предметов контрабанды, а также в борьбе с незаконной миграцией и проявлениями религиозного экстремизма.

Âст. 6 Договора гарантируется свобода передвижения воздушных судов для стран-участниц, подписавших Договор. В соответствии с указанной статьей каждая из Сторон предоставляет воздушным судам пограничных ведомств других Сторон при использовании их в интересах охраны внешних границ право на использование своего воздушного пространства, аэропортов, аэродромов (посадочных площадок) независимо от их принадлежности и предназначения, а также получение навигационной, метеорологической и иной информации, обеспечивает полеты и техническое обслуживание воздушных судов в соответствии с двусторонними и многосторонними договорами между государствами — членами ЕврАзЭС. Однако на практике зачастую возникают трудности из-за отсутствия четких предписаний универсального правореализующего характера.

Таким образом, Договор о сотрудничестве в охране внешних границ государств — членов ЕврАзЭС с шестью протоколами к нему является базовым документом по вопросу коллективной безопасности для государств — членов сообщества. Однако ввиду того, что вопросы безопасности не закреплены как таковые в целях его создания, а следовательно, и в Договоре о его учреждении, регламентация подобных вопросов в рамках международных договоров внутри сообщества является, скорее, исключением, чем практикой. Договор заключен на пятилетний срок с возможностью его дальнейшей пролонгации. Российская Федерация ратифицировала Договор Федеральным законом от 19.12.2005 ¹ 165-ФЗ1.

Âцелом, взаимная оптимизация законодательств государств —

членов сообщества по вопросам коллективной безопасности на сегодняшний день требует больших усилий государств, поскольку за исключением отдельных областей (например, пограничной безопасности) государства-члены регулируют эти вопросы самостоя-

1 См.: Федеральный закон от 19.12.2005 ¹ 165-ФЗ «О ратификации договора о сотрудничестве в охране внешних границ государств — членов евразийского экономического сообщества» // СЗ РФ. 2005. ¹ 52 (ч. 1). Ст. 5578.

184

тельно, без соотношения с законодательством других государств- членов1. Более того, отдельные государства не скрывают своей заинтересованности в участии в иных интеграционных объединениях по вопросам коллективной безопасности (например, в НАТО). В связи с этим главным направлением гармонизации законодательства является первичная ориентация на двусторонние и трехсторонние соглашения между государствами — членами Евразийского экономического сообщества.

Подобный опыт уже имеется в отношениях между Российской Федерацией и Республикой Казахстан. В частности, важным шагом по сближению законодательства России и Казахстана является ратификация Федеральным законом от 30.01.2002 ¹ 12-ФЗ Договора между данными государствами о сотрудничестве в охране внешних границ, который был подписан в Москве 21 октября 1994 г.2 Данный Договор предшествовал принятию одноименного Договора в рамках ЕврАзЭС, однако по своему юридическому содержанию является более гармонизированным, поскольку не только ориентирует Россию и Казахстан на открытость государственных границ, но и предусматривает, что в случае дестабилизации либо угрозы дестабилизации обстановки на каком-либо из участков внешних границ Стороны незамедлительно проводят консультации и осуществляют меры по обеспечению стабильного положения на этих участках.

Вторым существенным аспектом, который необходимо учитывать при рассмотрении вопроса о сотрудничестве государств в сфере противодействия экстремизму и другим угрозам международной и национальной безопасности, является то, что все страны — члены сообщества являются участниками Договора о коллективной безопасности, подписанного в Ташкенте 15 мая 1992 г. Данный Договор подписали также Армения и Грузия.

Договор о коллективной безопасности от 15 мая 1992 г. после распада СССР стал первым документом о создании новой организации по поддержанию коллективной безопасности на базе СНГ. Он, в частности, предусматривает, что государства-участники подтверждают обязательство воздерживаться от применения силы или угрозы силой в межгосударственных отношениях, обязуются разрешать все разногласия между собой и с другими государствами мирными средствами. Кроме того, согласно ст. 1 Договора государства- участники не будут вступать в военные союзы или принимать уча-

1Ñì.: Òàì æå.

2См.: Федеральный закон от 30.01.2002 ¹ 12-ФЗ «О ратификации договора между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве в охране внешних границ» // СЗ РФ. 2002. ¹ 5. Ст. 378.

185

стие в каких-либо группировках государств, а также действиях, направленных против другого государства-участника1.

Договор о коллективной безопасности и принятые на его базе международные соглашения в рамках созданной Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) регламентируют практически все важнейшие вопросы, связанные с коллективной безопасностью (включая создание Вооруженных Сил государств — уча- стников ОДКБ, функционирование Совета коллективной безопасности государств — членов ОДКБ, взаимодействие с Советом Безопасности ООН и иные).

Важным аспектом при рассмотрении вопросов коллективной безопасности государств — участников Евразийского экономического сообщества с целью дальнейшей гармонизации их законодательства в указанной области является то, что все государства-члены, за исклю- чением Республики Беларусь, являются членами ШОС. Таким образом, ШОС, будучи транспарентной международной организацией, нацелена в первую очередь на ближнюю интеграцию, т.е. ориентируется на страны, являющиеся трансграничными соседями уже с налаженными экономическими связями. Это обстоятельство усиливает важность гармонизации законодательства стран — членов ЕврАзЭС с такими государствами, как Китай, Армения и Грузия (особенно с учетом событий в Абхазии и Южной Осетии 2008 г.).

Многим исследователям представляется целесообразным осуществлять по мере необходимости реновацию и новеллизацию международных договоров, заключенных в 1990-е гг., вносить в них изменения и дополнения с учетом современных интересов государств, но без стратегического «слома» достигнутых договоренностей в рамках всех тех объединений, особенно касающихся коллективной безопасности2.

В этих целях возможно заключение транспарентных международных соглашений в рамках ЕврАзЭС с приглашением в качестве приоритетных стран — участниц переговоров представителей госу-

1См.: Федеральный закон от 20.11.1999 ¹ 203-ФЗ «О ратификации протокола о продлении Договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года» // СЗ РФ, 1999. ¹ 47. Ст.5621; Федеральный закон от 29.11.2001 ¹ 159-ФЗ «О ратификации соглашения об основных принципах военно-технического сотрудниче- ства между государствами — участниками договора о коллективной безопасности от 15 мая 1992 года» // СЗ РФ. 2001. ¹ 49. Ст. 4565; Федеральный закон от 26.05.2003 ¹ 56-ФЗ «О ратификации Устава организации договора о коллективной безопасности» // СЗ РФ. 2003. ¹ 22. Ст. 2061; Федеральный закон от 26.05.2003 ¹ 57-ФЗ «О ратификации соглашения о правовом статусе организации Договора о коллективной безопасности» // СЗ РФ. 2003. ¹ 22. Ст. 2062; Федеральный закон от 08.04.2008 ¹ 45-ФЗ «О ратификации соглашения о подготовке военных кадров для государств — членов организации договора о коллективной безопасности» // СЗ РФ. 2008. ¹ 15. Ст. 1446.

2Ñì.: Каширкина А.А. Óêàç. ñî÷. Ñ. 12.

186

дарств — участников этих объединений, принятие в отношении их жестов дипломатической заинтересованности в переговорах и сотрудничестве, уход от политической акцентуации по непринципиальным моментам. Представляется необходимым разработать и принять от имени Межгосударственного совета ЕврАзЭС новые предложения по совершенствованию стратегии и тактики его развития. В этом плане «Доклад «О предложениях по совершенствованию стратегии и тактики развития ЕврАзЭС» утвержден решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС 19 мая 2006 г.

Определенные договоренности в этой сфере уже достигнуты, в том числе при непосредственном участии Российской Федерации. Так, 19 апреля 2001 г. Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ приняла Постановление ¹ 17-4 «О правовом обеспечении противодействия международному терроризму и иным проявлениям экстремизма на территории государств — участников Содружества Независимых Государств», которое, в частности, предусматривает, что государства — члены СНГ обращаются к ООН с предложением о проведении специальной сессии по вопросам противодействия терроризму, а к государствам — участникам МПА с предложением в полном объеме выполнять требования международных антитеррористических конвенций, участниками которых они являются, ускорить ратификацию и выполнение внутригосударственных процедур относительно данных и других документов.

Документ имеет важное политическое и правовое значение, поскольку призывает государства разработать унифицированное понятие «международный терроризм» как уголовно-правовую категорию, определить принципы сближения и максимальной гармонизации национального законодательства государств — участников МПА в сфере борьбы с терроризмом и иными проявлениями экстремизма, широко используя в этих целях соответствующее модельное законодательство с непременным учетом приоритета общепризнанных принципов и норм международного права, сформулированных в Уставе ООН и других основополагающих актах.

В развитие сотрудничества по вопросам противодействия терроризму и другим проявлениям экстремизма 26 августа 2005 г. Совет глав государств СНГ принял решение о Концепции сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма. Документ указывает, что государства — участники СНГ принимают Концепцию сотрудничества в борьбе с терроризмом и иными насильственными проявлениями экстремизма в соответствии с принятыми на себя международными обязательствами и национальным законодательством в данной области. Концепция представляет собой систему взглядов на основные направления и формы сотрудничества в области борьбы с терроризмом и экстре-

187

мизмом в рамках СНГ и определяет цели, задачи и принципы такого сотрудничества.

Так, государства — участники СНГ рассматривают борьбу с терроризмом и экстремизмом как одну из важнейших задач обеспече- ния своей национальной безопасности и выступают за дальнейшее усиление взаимодействия на данном направлении. Прямая обязанность каждого государства — защита личности от терроризма и экстремизма, недопущение на своей территории террористической и экстремистской деятельности, в том числе против интересов других государств и их граждан, непредоставление убежища террористам и экстремистам, создание эффективной системы борьбы с финансированием терроризма и экстремизма, пресечение террористической и экстремистской пропаганды.

Ученые обоснованно полагают необходимым максимально под- чинить и сделать подконтрольными только международному праву все действия государств, направленные на противодействие терроризму, экстремизму, сепаратизму и другим угрозам с использованием силового варианта воздействия1. Необходимо четко осознать и утвердить в мировом сообществе мысль, что только общепризнанные принципы и нормы международного права могут являться базисными механизмами и регуляторами международных отношений даже при разногласии политических национальных доктрин государств по вопросам международной, коллективной и национальной безопасности. Как справедливо полагает И.И. Лукашук, «правовая безопасность означает, что каждому государству, независимо от его могущества, обеспечена защита его прав и законных интересов. Каждому человеку, где бы он ни находился, гарантируются права, предусмотренные международным правом. В этом сказывается единство правовой безопасности человека и государства. Тенденции к упрочению международного правопорядка содействуют совершенствованию правопорядка внутри государств. Современное международное право стимулирует формирование и развитие правовых государств, гуманизацию и демократизацию внутренних правопорядков»2.

В рамках СНГ также ведется активная работа по выдаче лиц, совершивших преступления экстремистской направленности3. Так, постановлением заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 21.03.2006 было принято решение о выдаче Ю. правоохранительным органам Республики Узбекистан для уголовного

1Òàì æå.

2Лукашук И.И. Международное право. Общая часть. М., 1996. С. 171, 172.

3См.: решение Совета глав государств СНГ от 21.06.2000 «О Программе государств — участников Содружества Независимых Государств по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года» // СПС Консультант Плюс.

188

преследования за организацию преступного сообщества, публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности1.

Жалоба Ю., в которой он оспаривал законность постановления о его экстрадиции, определением суда от 20.04.2006 была оставлена без удовлетворения. В своей кассационной жалобе Ю. просил признать незаконным постановления прокуратуры о его экстрадиции. Он указывал, что подвергался в Республике Узбекистан преследованию за свои религиозные убеждения и уверял суд, что в случае его выдачи правоохранительным органам Республики Узбекистан будет ограничен в возможности защитить свои законные интересы, т.к. будет лишен возможности на беспристрастную и объективную проверку предъявленного ему обвинения.

Ю. обвинялся в том, что в период 2001—2002 годов состоял в организации «Исламское Движение Узбекистана», однако участие в этой организации в указанный период нельзя рассматривать как «преступное», т.к. деятельность этой организации на территории Российской Федерации была запрещена решением Верховного Суда Российской Федерации только 14 февраля 2003 г.. В связи с этим обстоятельством участие Ю. в деятельности организации «Исламское Движение Узбекистана» не подпадало под диспозицию ст. 210 УК РФ. Кроме того, Ю. обратился в компетентные органы с ходатайством о признании его беженцем на территории Российской Федерации, но решение прокуратуры об экстрадиции было принято до окончательного разрешения его ходатайства.

Проверив представленные материалы и обсудив доводы кассационных жалоб, Судебная коллегия Верховного Суда РФ сочла, что материалы в отношении Ю. подлежат направлению на новое судебное рассмотрение. Постановление заместителя Генерального прокурора России о выдаче Ю. правоохранительным органам Республики Узбекистан соответствовало положениям ст. 56 и 58 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22.01.1993 (ратифицированной как Республикой Узбекистан, так и Российской Федерацией), положениям ст. 13 УК РФ.

Представленные документы свидетельствовали о том, что Ю. является гражданином Республики Узбекистан. Правоохранительными органами Республики Узбекистан Ю. был привлечен к уголовной ответственности и ему заочно предъявлено обвинение по ч. 1 ст. 242 и 2441 УК Республики Узбекистан, заочно принято решение о заключении под стражу и объявлен его розыск. Действия, за которые Ю. привлекался к уголовной ответственности на террито-

1 См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.07.2006 ¹ 89- о06-23 // Документ официально опубликован не был.

189

рии Республики Узбекистан, соответствовали диспозиции ст. 210 и 280 УК РФ, санкции которых предусматривают возможность уголовного наказания в виде лишения свободы на срок свыше одного года. Материалы дела подтверждали то, что Ю. по вопросу приобретения гражданства Российской Федерации, оформления разрешения на временное проживание, получения вида на жительство в установленном порядке не обращался.

Вместе с тем вывод суда о том, что компетентными органами Российской Федерации принято окончательное решение об отказе в признании Ю. беженцем на территории Российской Федерации, не было признано высшей судебной инстанцией достоверной.

Из материалов дела следовало, что вопрос о предоставлении Ю. статуса беженца окончательно не разрешен, т.к. полученный им отказ в установлении этого статуса был обжалован в суд.

Кроме того, в кассационную инстанцию защитой Ю. были представлены документы, свидетельствующие о том, что в соответствии с указанием Федеральной миграционной службы (ФМС) России от 21.06.2006 решение ГУВД Тюменской области от 08.12.2005 об отказе Ю. в рассмотрении ходатайства о признании беженцем отменено. 5 июля 2006 г. Управлением ФМС России по Тюменской области принято решение о выдаче Ю. свидетельства о рассмотрении его ходатайства о признании его беженцем по существу.

Указанное обстоятельство подлежали проверке и оценке судом первой инстанции на основании изложенного, руководствуясь ст. 378, 388 УПК РФ, Верховный Суд РФ направил материалы на новое судебное рассмотрение.

На основании изложенного, автор приходит к выводу о том, что для Российской Федерации наиболее приоритетным является в настоящее время развитие отношений по вопросам коллективной безопасности, в целом, и борьбы с экстремизмом, в частности, с государствами — членами СНГ и вносит предложения по принятию соответствующего модельного закона.

Развитие сотрудничества международных организаций в борьбе с экстремизмом

Международные организации вносят большой вклад в разработку мер профилактики экстремизма1. Так, Всемирной конференцией против расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и нетерпимости разработана программа действий, как на государственном, так и на международном уровне, направленная на борьбу с такими

1 См. подробнее: Макаров А.В., Макаров Н.Е. Óêàç. ñî÷. Ñ.22.

190