Экспертные сообщества и власть
.pdf
Александр Сунгуров
Экспертные сообщества и власть
РОССПЭН
Москва
2020
УДК 321.01(470) ББК 66.3(2Рос)6
С89
Сунгуров А. Ю.
С89 Экспертные сообщества и власть / Александр Сунгуров. – М. : Политическая энциклопедия, 2020. – 231 с. – (Политология России).
ISBN 978-5-8243-2394-8
Монография посвящена процессу влияния носителей экспертного знания на принятие политико-управленческих решений. В первой части книги рассматриваются прежде всего различные типы экспертизы, модели взаимодействия экспертного сообщества и власти. Здесь же проанализированы научные дискуссии на эту тему, которые ведутся как в зарубежной, так и в российской научной литературе. Во второй части издания представлены результаты наших исследований практик взаимодействия экспертов и власти в процессе принятия политико-управленческих решений в России как на федеральном, так и на региональном уровне. При этом рассматриваются проблемы нормативной экспертизы и экспертного сопровождения политико-управленческих решений.
Автор надеется, что книга окажется полезной всем тем ученым, студентам и практикам, желающим разобраться, почему так сложно развивается конструктивное влияние экспертного сообщества на принятие властных решений современной России.
УДК 321.01(470) ББК 66.3(2Рос)6
ISBN 978-5-8243-2394-8 |
© Сунгуров А. Ю., 2020 |
|
© Политическая энциклопедия, 2020 |
ОглАвление
Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
Часть I. ЭКСПеРтные СооБщеСтВА и ВлАСть:
ЗАРУБежные и РоССийСКие ДиСКУССии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Глава 1. Эксперты и власть: зарубежные дискуссии . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.1. Может ли политика быть «обучаемой»?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.2. Эксперты: возможна ли полная объективность? . . . . . . . . . . . . . . 13 1.3. С какой целью политики привлекают экспертов?. . . . . . . . . . . . . 15 1.4. Модели экспертного участия и категории «агентов знаний» . . 18 1.5. Экспертное знание и делиберативная демократия . . . . . . . . . . . . 23
Глава 2. Эксперты и власть: российские дискуссии . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2.1. Экспертиза в области управления и прогнозирования . . . . . . . . 27 2.2. Экспертиза в теории и практике международных отношений. . 35 2.3. Эксперты и экспертные сообщества: взгляд социологов. . . . . . . 41
Глава 3. от экспертократии к общественной экспертизе. . . . . . . . . . . . . . 46 3.1. Дискуссии об экспертократии. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 3.2. Экспертология и экспертика . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 3.3. Дискуссии об «общественной экспертизе». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
Глава 4. Эксперты с активной позицией: СССР – Россия . . . . . . . . . . . . 65
4.1. Методологическое движение и экспертное сопровождение власти.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 4.2. Гуманитарная экспертиза. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
Глава 5. Экспертное сообщество и власть в современной России: возможные модели взаимодействия и реализуемые экспертами функции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
5.1. Зарубежные и российские дискуссии об экспертах и власти: сравнительный анализ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 5.2. Взаимодействия экспертов и власти: дополнение списка моделей. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
Часть II. иССлеДоВАния ВЗАиМоДейСтВия ЭКСПеРтноГо СооБщеСтВА и ВлАСти В ПоСтСоВетСКой РоССии. . . . . . . . 91
Глава 6. Цикл принятия решений и ролевые функции экспертов в процессе эволюции политического режима . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
6.1. отношения эксперты – власть в динамике . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
3
6.2. Экспертное участие в процессе цикла подготовки политических решений . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 6.3. Ролевые и статусные позиции экспертов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
Глава 7. Модели взаимодействия экспертов и власти. . . . . . . . . . . . . . . . 109 7.1. Модель оплаченного результата, подкрепляющая функция экспертного знания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 7.2. линейно-автономная модель, инструментальная функция экспертного знания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 7.3. Модели «добродетельного разума» и «инициативной экспертизы», инструментальная и гражданская функции экспертов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 7.4. общественные и экспертные советы в условия инициативы открытого правительства: символическая и имитационная
функции экспертизы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 7.5. институт Уполномоченного по правам человека как институт гуманитарной экспертизы и как посредник (медиатор) между экспертным сообществом и властью. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
Глава 8. Экспертные семинары как коммуникативные площадки (постсоветский российский опыт). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
8.1. научные семинары и дискуссии в СССР . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 8.2. начало 90-х. Экспертные семинары нужны новой власти . . . . 134 8.3. Вторая половина 90-х годов: экспертные, научные и просветительские семинары. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
8.4. начало нулевых годов: три экспертных семинара. . . . . . . . . . . . 141
Глава 9. Корпоративная ответственность экспертов и профессиональные ассоциации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
9.1. Что может удержать экспертов от реализации «подкрепляющей» функции? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 9.2. Российская ассоциация политический науки и другие ассоциации политологов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 9.3. Экспертная функция российских политологов – членов РАПн. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 9.4. Сможет ли РАПн в будущем поддерживать реализацию
преимущественно инструментальной и гражданской функции экспертного знания? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
Глава 10. Экспертное сообщество и власть: опыт Северного Кавказа . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
10.1. Специфика Северного Кавказа: 90-е годы XX века . . . . . . . . . . 167 10.2. Семинары и тренинги СПб центра «Стратегия»: развитие экспертной сети . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 10.3. Сеть этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов EAWARN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
4
10.4. Форум «Российский Кавказ», политологическая школа «Каспий» и другие инициативы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Часть III. неРешенные ПРоБлеМы и итоГи АнАлиЗА РеЗУльтАтоВ иССлеДоВАния . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
Глава 11. Эксперты, власть и иные заказчики экспертизы:
нерешенные проблемы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 11.1. Проблема выбора экспертов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
11.2.Экспертиза текстов: разумен ли принцип «не навреди»? . . . 184
11.3.Соотношение экспертной и проектной деятельности –
к модели «инициативой экспертизы» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 11.4. опасность уверенности, что экспертиза всегда реализуется по модели «оплаченного результата» . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
Глава 12. особенности функций экспертизы в зависимости от вида экспертной деятельности и статуса экспертов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
12.1. три вида экспертной деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194 12.2. Функции экспертизы и модели взаимодействия экспертного сообщества и власти, характерные для трех видов экспертной деятельности. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 12.3. Функции экспертизы и модели взаимодействия экспертного сообщества и власти, характерные для различных ролевых и статусных позиций экспертов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 Список респондентов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 Библиография . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
введение
Представляемая читателю книга посвящена взаимодействиям экспертов и власти. Для начала определим, что мы понимаем под экспертами и экспертизой, так как исходно само понятие эксперта означало человека, который занимается экспертизой. Сегодня ситуация изменилась. Все же, согласно словарю русского языка С.и. ожегова, эксперт – это специалист, делающий заключение при рассмотрении какого-либо вопроса, а экспертиза – рассмотрение какого-ли- бо вопроса экспертами для представления заключения. Последнее, в свою очередь, используется при принятии решения лицами на то уполномоченными, например судьями – в случае судебной экспертизы, консилиумом врачей – в случае экспертизы врачебной и т. д. Рассматривая управление, в том числе политическое, как процесс принятия решений в условиях неопределенности, мы может также обозначить функцию экспертов как функцию сужения разумного интервала возможных решений. При этом лица, принимающие решения (лПР), несут ответственность за последствия этих решений, а эксперты, как правило, нет (хотя и здесь ситуация начинает меняться).
Приведем еще два определения понятия эксперт, одно серьезное, другое – шутливое:
Эксперт (лат. expertus – опытный) в праве – лицо, обладающее специальными знаниями в науке, технике, искусстве или ремесле и привлекаемое органами расследования, судом и иными государственными и общественными органами для проведения экспертизы1.
Эксперт – это человек, который хотя и не знает ответов на все вопросы, тем не менее уверен, что сможет их найти при условии надлежащего финансирования2.
А вот что говорит об экспертизе петербургский исследователь С.л. Братченко: «Экспертизу в самом общем виде можно определить как прояснение не имеющего очевидного ответа вопроса с опорой на мнение специалистов по этому вопросу (экспертов). Экспертные методы принято использовать в тех случаях, когда нет готовых решений
1 Словарь основных уголовно-процессуальных понятий и терминов / Баранов А.М., Марфицин. http://www.lawtech.agava.ru/pub/buppdic.htm П.Г.
2 Wall-street Journal. New York.16.11.1998.
6
иискомая информация не может быть получена с помощью инструментальных методов измерения»1.
Анализируя суть понятия «экспертиза», можно увидеть, что оно описывает не одно, а два явления. так, в монографии «Сетевая экспертиза» указывается, что основными целями любой экспертизы являются: «повышение степени обоснованности принимаемых решений на основе заключений экспертов»; «контроль за соблюдением соответствия и/или установление соответствия между характеристиками объекта экспертизы и требованиями (условиями, ограничениями), предусмотренными нормативно-правовыми документами различных уровней»2. Согласно указанным задачам экспертизы авторы монографии выделяют экспертизу для принятия решений и нормативную экспертизу. При этом в нашей стране традиционно под «экспертизой» понимается нормативная экспертиза, т. е. сравнение
снекоторой нормой; именно этот смысл отражен в большинстве толковых словарей русского языка, где речь идет о судебной, врачебной
ииной подобной экспертизе.
Вдальнейшем нас будут интересовать оба типа экспертизы, к которым, на наш взгляд, стоит добавить и третий тип, а именно экспертное сопровождение процесса (например, процесса реализации политико-управленческого решения или процесса избирательной кампании).
Во всех случаях эксперт находится в определенных отношениях
сзаказчиком экспертизы или разработки проекта решения, которым в большинстве случаев является представитель властных структур (лицо, принимающее решение или его ответственный сотрудник, лПР). С другой стороны, эксперт так или иначе соотносится с академическим сообществом, являясь своеобразным посредником между ним и представителями власти
отметим, что заказчиками для экспертов могут стать и негосударственные структуры, например бизнес-корпорации или некоммерческие организации (нКо). В том случае, если эксперт входит в состав какого-либо постоянного экспертного совета при органе власти, что позволяет ему оказывать постоянное влияние на процесс принятия политико-управленческих решений, возникает вопрос об ответственности данного совета за свои рекомендации перед обществом как та-
1 Братченко С.л. Мир экспертизы – попытка определения координат… // Экспертиза в социальном мире: от знания к деятельности / под ред. Г.В. иванченко, Д.А. леонтьева. М., 2006. С. 63.
2 Сетевая экспертиза. 2-е изд / под ред. чл.-к. РАн Д.А. новикова, проф. А.н. Райкова. М., 2011. С. 9.
7
ковым. Следовательно, при рассмотрении различных аспектов взаимодействия экспертов и власти необходимо учитывать также взаимодействие экспертов с академическим сообществом и гражданскими организациями, а если заказчиком экспертизы является бизнес, то и с бизнес-корпорациями.
Рассмотрение различных аспектов экспертизы и взаимодействия экспертов и власти мы начнем с анализа представлений и научных дискуссий, которые по этому поводу ведутся в зарубежной научной литературе, а затем обратимся к российским дискуссиям. такое разделение обусловлено прежде всего тем, что для стран со стабильным демократическим режимом наиболее острыми вопросами, связанными с участием экспертов в принятии властных решений, сегодня являются уже не столько вопросы их независимости от государственных чиновников, сколько проблемы ответственности самих экспертов перед обществом, а также возможные опасности, связанные с чрезмерной властью экспертов. Для России эти проблемы, как представляется, пока не столь актуальны по сравнению с опасностью сервильности самого экспертного сообщества.
Далее в книге будут представлены результаты наших исследований практик взаимодействия экспертов и власти, прежде всего –
впроцессе принятия политико-управленческих решений в России как на федеральном, так и на региональном уровнях; при этом будут затронуты и проблемы нормативной экспертизы, и экспертного сопровождения политико-управленческих решений1.
При проведении исследования, итоги которого представлены во второй части настоящей работы, был проведен анализ информации, представленный в интернете, материалов печатных и электронных СМи. Кроме того, в 2013–2018 гг. были проведены полуструктурированные экспертные интервью в Республиках Алтай и татарстан,
вПермском крае, в Воронежской, нижегородской, новосибирской, Самарской, Саратовской, Свердловской, Смоленской и томской областях, а также в Москве и Санкт-Петербурге – всего около шестидесяти интервью. Респондентами были представители экспертного
иуниверситетского сообществ, органов власти, а также СМи и общественных организаций. В Республике татарстан, в нижегородской, Саратовской и Свердловской областях были также проведены фо- кус-группы, их участники также представляли четыре упомянутых выше группы респондентов. При анализе текстов расшифрованных
1 Эти исследования был поддержаны грантом РГнФ/РФФи №16-03-00089, а также грантами Президента РФ через оператора – движение «Гражданское достоинство».
8
экспертных интервью и фокус-групп использовался метод «категориальной схемы анализа содержания»1.
я хотел бы выразить благодарность своим коллегам – участникам упомянутых выше проектов – А.л. нездюрову, е.А. Павловой
иС.А. Князевой, а также аспиранту ниУ ВшЭ–СПб М.е. Карягину.
Врамках совместного исследования с последним были полу-
чены данные, представленные в главе 9. Свою благодарность я выражаю Уполномоченным по правам человека в Пермском крае т.и. Марголиной (2015–2017 гг.) и П.В. Микову (2017– 2018 гг.), в Воронежской области т.Д. Зражевской, в Свердловской области т.Г. Мерзляковой, в Саратовской области т.В. журик и в г. Санкт-Петербурге А.В. шишлову, а также нашим региональным партнерам – А.Г. Большакову (Казань), и.и. Брянцеву (Саратов), С.С. Воеводиной (Смоленск), С.и. Глушковой (екатеринбург), А.В. Дахину (нижний новгород), н.А. Звягиной (Воронеж)
иС. трутневу (Пермь), за содействие в организации экспертных интервью, фокус-групп и других вопросов, связанных с работой в этих регионах. Выражаю также признательность студентам бакалаврской образовательной программы «Политология и мировая политика» ниУ ВшЭСПб е.С. Дроновой, В. Здоровиловой, М.А. Кирилловой, А. Милославской, А.М. озеровой, К.А. талиповой, А. Хорошавиной
ие.и. шениной за помощь в расшифровке экспертных интервью
иматериалов фокус групп.
Мои заключительные слова благодарности – моим коллегам – политологам и социологам, о.В. Гаман-Голутвиной, о.Ю. Малиновой, л.и. никовской, о.В. Поповой, В.л. Римскому, А.н. Рынкову, л.В. Сморгунову, В.н. якимцу, всем моим коллегам по департаменту прикладной политологии ниУ ВшЭ – Санкт-Петербург, в творческих обсуждениях с которыми рождались многие идеи и замыслы этой книги.
остается выразить надежду, что эта книга окажется полезной всем тем ученым, студентам и практикам, желающим разобраться, почему так сложно идет развитие конструктивного влияния экспертного сообщества на принятие властных решений в современной России
ичто можно было бы сделать для содействия этому процессу.
1 Вернер й. Пацельт. Методы политической науки // Методические подходы политологического исследования и метатеоретические основы политической теории. Комментированное введение / сост. К. Конеген, К. шуберт. М., 2004. С. 133–165.
Часть I
ЭКСПеРтные СооБщеСтВА и ВлАСть: ЗАРУБежные и РоССийСКие ДиСКУССии
глава 1. ЭкСперты и влАСть: зАрубежные диСкуССии
1.1. Может ли политика быть «обучаемой»?
Проблема вклада научного знания в процесс подготовки поли- тико-управленческих решений (а именно такой перевод мы будем использовать далее для термина «policy decision») привлекала внимание исследователей по крайней мере с середины XX века. и уже в это время возникла тема политической субъектности экспертного сообщества как участника политики-policy1. В 1974 г. вышла в свет книга Хьюга Хекло (Hugh Heclo), который одним из первых сформулировал предположение, что изменения в политических практиках и в реализации конкретных политик происходят не только и не столько в процессе разрешения конфликтов между различными группами, сколько в процессе приобретения и использования новых знаний. В своей работе он сформулировал это так: «традиция учит, что политика – это про конфликты и власть. Это зашоренный взгляд на политику, и особенно сбивающий с толку, когда его применяют к социальной политике. Политика находит свои ресурсы не только во власти, но и в неизвестности – люди коллективно сомневаются, что им надо делать… Выработка политики – это форма коллективного решения головоломок по поручению общества»2. Работа Х. Хекло дала начало целой серии исследований и возникновению концепций становления новых политических практик, получивших общее на-
1 Polanyi M. 1958. Personal Knowledge. London: Routledge and Kegan Paul; Polanyi, Michael. 1962. The Republic of Science, Its Political and Economic Theory // Minerva. № 1. Р. 54–73; Fleck L. Genesis and Development of a Scientific Fact. Chicago, 1979 (translated from the 1935 edition printed in German); Holzner B., Marx John H. Knowledge Application: The Knowledge System in Society. Boston, 1979.
2 Heclo H. Modern Social Politics in Britain and Sweden: From Relief to Income Maintenance. New Haven, 1974. P. 305
10