Экспертные сообщества и власть

Позднее, в 2019 г., в рамках исследования деятельности общественных и консультативных советов, действующих при правительстве Санкт-Петербурга, было выявлено, что среди их членов доля представителей науки (носителей экспертного знания) была достаточно высокой. если же мы выделим среди этой группы подгруппы «статусных экспертов» – директоров научных институтов, ректоров и деканов – и подгруппу «экспертов, не обремененных серьезной административной ответственностью», то увидим в составе анализируемых советов существенное преобладание первой группы: руководителей научных или образовательных учреждений. Эти люди, которые сами по себе могут быть прекрасными специалистами, тем не менее обременены, кроме собственно экспертной, еще двумя функциями: функцией лоббирования интересов своих организаций, а также функцией ответственности за свои коллективы. Под последней имеется в виду учет опасности – в случае конфликта с представителями власти – потерять свою позицию, а сменщик может и нанести серьезный ущерб научному коллективу, который он получит под свое начало. иначе говоря, в их функционал заложена склонность к оппортунистическому поведению1.

именно поэтому, на наш взгляд, желательно, чтобы статусных экспертов в составе общественно-консультативных советов дополняли эксперты-специалисты, не обремененные другими функциями. При обсуждении этой темы с респондентами из органов исполнительной власти мы получали такие ответы: «Сложился такой порядок в последнее время, что экспертные знания своих сотрудников привлекают уже члены совета – руководители предприятий, в которых работают по самым разным направлениям, способные дать квалифицированные экспертные заключения. Сами же сотрудники нашего комитета непосредственно с экспертами в основном не работают»2. «Если посмотрите состав, там большинство людей, которые уже, так скажем, достигли того уровня развития и статуса, когда они могут себе позволить говорить то, что они думают… Я не скажу, что без оглядки, так или иначе дипломатия определенная существует везде. Но сказать, что какие-то острые вопросы осознанно совсем обходятся, так сказать нельзя… Плюс к тому, что если рассматривается вопрос, какой бы то ни было, то никогда не присутствуют просто руководители, всегда на докладах, на обсуждениях присутствуют люди,

1 Минченко о.С. Вопросы экспертизы при принятии решений в сфере государственного регулирования // Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. № 4. С. 158–172.

2 интервью с респондентом Ч., сотрудник одного из комитетов Правительства СПб, октябрь 2019 г.

121

которые соответственно на земле вот этим занимаются, которые непосредственно погружены. Это может быть уровень главного научного сотрудника, декана факультета, завкафедрой. То есть здесь не важен, так скажем, статус, а важна степень владения вопросом»1.

В другом интервью при ответе на вопрос о привлечении нестатусных экспертов респондент сначала не мог понять, о чем говорит интервьюер, но затем вспомнил, что требование привлечение «низовых экспертов» было выдвинуто зарубежной компанией, в сотрудничестве с которой разрабатывалась определенная стратегия, и в этом случае респондент действительно контактировал со специалистами уровня зав. кафедрами и ниже, но другого подобного опыта у него не было2.

опыт привлечения «низовых экспертов» появился в городе позже, в 2019 г., в рамках анализа городских программ (начало деятельности Совета по стратегическому развитию и проектной деятельности: «И на самом деле подход такой, чтобы были эксперты, действительно, он был применен при анализе восемнадцати городских программ, если я вам сейчас покажу список экспертов, то там руководителей практически нет. Есть их заместители, есть ведущие ученые по тем или иным направлениям, есть специалисты из конкретных отраслевых организаций, которые были названы ведущими экспертами первого уровня. Условно предположим, по образованию эту работу вела первый проректор университета, она назвала Казакову, еще целый ряд представителей университетов, еще кого-то. Это были люди, которые практически оценивали состав этих программ, их эффективность, соответствие указам президента, национальным проектам, перспективам развития города»3.

Для анализа опыта приглашения экспертов представителями исполнительной власти напрямую, минуя их непосредственных руководителей, например через профессиональные ассоциации, нами был проведен опрос руководителей и активных членов таких ассоциаций (Санкт-Петербургская ассоциация социологов, СПб региональное отделение Российской ассоциации политической науки, Ассоциация независимых центров экономического анализа, СанктПетербургский союз ученых). Как выяснилось, по крайней мере за последнее десятилетие никто из правительства города к руководи-

1 интервью с респондентом ш., сотрудник одного из комитетов правительства СПб, ноябрь 2019 г.

2 интервью с респондентом щ., сотрудник одного из комитетов правительства СПб, ноябрь 2019 г.

3 интервью с респондентом л., ноябрь 2019 г.

122

телям этих ассоциаций не обращался с целью привлечения членов ассоциаций как экспертов.

7.5. институт уполномоченного по правам человека как институт гуманитарной экспертизы и как посредник (медиатор) между экспертным сообществом и властью

Материалы нашего исследования, представленные в этой и предыдущей главах, свидетельствуют о реальных проблемах, возникающих в современной России в коммуникациях между экспертным сообществом и властью. Действительно, наряду с опытом успешной реализации инструментальной функции экспертного знания, прежде всего в области нормативной экспертизы (хотя и здесь имеет место приглашение экспертов, готовых работать по модели «оплаченного результата»), в области экспертизы для принятия решений возникает ситуация, когда экспертные и общественные советы, созданные именно для содействия подобной экспертизе, работают скорее в имитационном режиме, создавая видимость подобного участия экспертов. Более того, образовался и целый слой псевдоэкспертов, готовых вместо выявления общественно-значимых проблем и обсуждения путей их решения, создавать лишь видимость подобных действий, попутно увеличивая свой символический капитал.

Мы понимаем, что кардинальное изменение подобной ситуации возможно лишь при росте политического плюрализма в нашей стране, при появлении ответственности любого уровня власти перед народом, а не перед вышестоящими руководителями. тем не менее и сегодня есть смысл в поиске институтов и структур, которые могли бы выполнить посреднические функции между экспертным сообществом и властью1. Хорошим примером таких медиаторов может служить институт уполномоченного по правам человека2. Действительно Уполномоченный по правам человека, в соответствии с российским законодательством, готовит ежегодные (а может готовить и специальные) доклады по ситуации с соблюдением прав человека в конкретном регионе, или в Российской Федерации

1 Сунгуров А.Ю. Цит. соч.

2 Барандова т.л. Государственные правозащитные институты: «пробел» в академическом дискурсе // журнал исследований социальной политики. 2015. т. 13. № 4. С. 669–675; Глухова е.А. Практики интеграции экспертного знания в процесс принятия решений в рамках института Уполномоченного по правам человека // Политическая наука. М., 2015. № 3: Социальные и политические функции академических и экспертных сообществ. C. 267–275.

123

в целом. на основе этих докладов во многих регионах принимаются конкретные решения, направленные на решение выявленных проблем. В подготовке же таких докладов активную роль играет экспертное сообщество, представители которого могут предлагать как темы специальных докладов, так и наиболее острые проблемы для обсуждения в докладах ежегодных. иногда специальные доклады готовятся представителями самого экспертного сообщества,

аУполномоченный по правам человека, с которым, естественно, все согласовывается, придает таким докладам официальный статус, и их представители исполнительной власти уже не могут оставить без внимания. Примерами таких специальных докладов могут служить Специальный доклад о праве граждан на благоприятную окружающую среду, подготовленный для Уполномоченного по правам человека в РФ о.о. Миронова коллективом российских ученых-экологов во главе чл.-корр. РАн А.В. яблоковым, а также специальный доклад «о народосбережении», подготовленный для Уполномоченного по правам человека в Свердловской области т.и. Марголиной учены- ми-демографами Уральского отделения РАн.

однако этот институт, созданный в России впервые и не имевший аналогов в российской истории, сам по себе – первый государственный институт, главной задачей которого является, с одной стороны, содействие восстановлению нарушенных прав конкретных людей,

ас другой стороны – продвижение самой концепции прав человека, уважение к правам человека со стороны как государственных служащих, так и обществом в целом. таким образом, этот институт выходит за границы конкретных правовых норм, а может и должен действовать также и с позиции справедливости. если же он видит случай нарушения прав человека, а нормы российских законов не позволяют считать этот случай нарушением каких-либо правовых норм, то он имеет право и даже обязанность предлагать соответствующие поправки,

атакже, в ряде случаев, выступать с законодательной инициативой.

таким образом, если вернуться к рассмотренному в разделе 4.2 понятию «гуманитарная экспертиза», становится ясным, что сама деятельность института Уполномоченного по правам человека представляет собой пример гуманитарной экспертизы. так, принимая решение о приеме к рассмотрению конкретной жалобы обратившегося к ним человека, уполномоченный и сотрудники его аппарата реализуют нормативный вид экспертизы, при этом ситуация сравнивается не только с нормой позитивного права, действующего в России, но и с международными нормами прав человека. Подготавливая же в рамках своих ежегодных и Специальных докладов конкретные рекомендации органам исполнительной и законодательной власти, они фактически реализуют такую разновидность экспертиз, как экспертиза принятия решений. наконец, публикуя в своих ежегодных докладах

124

материалы в раздел «Год прошел. Что сделано?»1, а также участвуя в реализации принятых исполнительной или законодательной властью на основе рекомендаций Уполномоченного решений, они участвуют и в третьей форме экспертизы – экспертном сопровождении процесса реализации принятых решений.

именно поэтому в небольших по численности аппаратах Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ (как правило, этооколо10человек)собираютсяспециалистывысокогокласса,хорошо знающие современное российские законодательство, но одновременно способные подойти и с позиции гуманитарной экспертизы, или иначе говоря, с точки зрения универсальных прав человека. так, например, работающий в своей должности уже 15 лет Уполномоченный по правам человека в Калужской области Ю.и. Зельников так характеризует свой аппарат: «Специализация моих сотрудников достаточно узкая, они в своей сфере прекрасно знают законодательство, сами являются экспертами. Поэтому острой потребности в экспертах не возникает. Может быть, мне еще и помогает то, что у меня юридическое образование, я и сам хорошо разбираюсь в законодательстве, поэтому мне достаточно консультации от специалиста, чтобы я полагался не только на его мнение, но и на букву и дух закона»2.

институт Уполномоченного по правам человека, с другой стороны, является примером института государственного контроля, причем контроля представительной ветви власти (хотя в современной России подавляющее большинство парламентариев как федерального, так и регионального уровня его с такой точки зрения не рассматривают), поэтому здесь можно было бы обсудить вопрос об экспертной функции и других органов государственного контроля. Правда, для всех остальных нормативной основой для контроля являются исключительно нормы писанного, позитивного права. К гуманитарной же экспертизе имеет отношение только институт Уполномоченного по правам человека.

Вернемся теперь к посреднической функции обсуждаемого института. одним из ярких примеров является деятельность Уполномоченного по правам человека в Свердловской области т.Г. Мерзляковой, которая занимает эту должность с 2001 г.3 У нее накоплен

1 такой раздел присутствовал, например, в целом ряде ежегодных докладов Уполномоченного по правам человека в Пермском крае т.и. Марголиной.

2интервью с Ю.и. Зельниковым, Уполномоченным по правам человека

вКалужской области, 29.01.2015.

3 Мерзлякова т.Г. ни дня без строчки // Практический опыт и технологии деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ: учебное пособие / под ред. Г.л. Бардиер и А.Ю. Сунгурова. СПб., 2010. С. 73–79.

125

хороший опыт взаимодействия с экспертным сообществом, включая создание экспертных рабочих групп при подготовке тематических специальных докладов уполномоченного1. Эти же группы отслеживают выполнение рекомендаций, сформулированных в специальных докладах. «Самая большая проблема в том, – считает т.Г. Мерзлякова, – что не всегда независимая экспертиза востребована. Вот опять же, ко мне во вторник придет специалист клинический психолог. Она готова в суде дать свои заключения, но тем не менее, их никто не будет слушать, потому что у них был уже определен другой психолог. Когда нашей администрации надо что-то не для отчета, а для собственного понимания, они, правда, обращаются, и я здесь уже привлекаю необходимых экспертов… Приведу пример: ко мне обратился губернатор Свердловской области с просьбой понять, что у нас происходит, с замещающими семьями возникла проблема, 188 детей были возвращены в детские дома. Я начала работать над специальным докладом, и мы столкнулись с тем, что нам не хватает пони- мания-знания, поэтому я решила создать пятый экспертный совет по проблемам семьи. В него пригласила экспертов, в том числе людей, которые когда-то занимались семьей очень эффективно, даже если они сейчас находятся на пенсии2». А вот что говорить о взаимодействии с Уполномоченным одна из участниц фокус-группы в екатеринбурге: «Потому что на самом деле, работая с детьми, ты можешь получить любую проблему. Потому что детских проблем не существует, все детские проблемы – это проблемы взрослых. И поэтому это могут быть вопросы и по жилищному праву, и часть вопросов, с которыми мы можем прийти к Уполномоченному, часть вопросов, с которыми мы можем прийти в Министерство образования, часть вопросов, с которыми мы можем прийти в другую некоммерческую организацию, – и в итоге всей этой работы получается очень хороший качественный продукт, по сути, – экспертная оценка. И здесь может быть даже другой момент – этому продукту нужна подпорка – в виде того же государственного органа, – то есть, кто его может подтолкнуть, например Уполномоченный»3.

Второй пример – деятельность Уполномоченного по правам человека в Самарской области (2004–2014 гг.) и.А. Скуповой4. Вот как

1 Фокус-группа в екатеринбурге, ноябрь 2015 г.

2интервью с т.Г. Мерзляковой, Уполномоченным по правам человека

вСвердловской области, 30.01.2015.

3 Фокус-группа в екатеринбурге, ноябрь 2015 г.

4 Скупова и.А. Эффективность омбудсмана: особое измерение // институт омбудсмана как институт государственной правозащиты: российский и международный опыт: сб. статей / под ред. Ю. Сунгурова. СПб., 2007. С. 150–155.

126

она ответила на наш вопрос во время экспертного интервью о том, как она взаимодействует с экспертным сообществом Самарской области:

«Если стоят проблемы миграции, я обращусь или к “Мемориалу”, или к национальным диаспорам, они у нас есть, есть три-четыре очень сильных . Кроме того, у меня сейчас появился такой механизм: это госконтракт. В прошлом году он был с университетом, в этом – с советом по комплексным правовым исследованиям… По госконтракту я прошу мнение конкретного человека, потому что я ему доверяю, например адвокату, который с правозащитниками работает, – мне важна его точка зрения. А некоторые – я просто отписываю на структуру – и они устраивают мне качество вопроса – я просто “вспахиваю”, но оценки – они остаются за мной. Эта организация – Совет по комплексным правовым исследованиям (по организационной форме – это автономная некоммерческая организация). Он выдает экспертизу. Кроме того, его представители присутствуют по нашей просьбе в судах, потому что мы не набегаемся, и пишут мне вот эти справочные информационные материалы. А уже эта организация – они работают со многими, просто это такой механизм. А так – если мне нужно мнение “Голоса”, например – то я прямо к ним и обращаюсь»1.

о деятельности самой и.А. Скуповой на посту Уполномоченного по правам человека – приведем фрагмент из экспертного интервью с одним из журналистов Самарской области: «Я думаю, что главное, что удалось, – она очень активна в этом отношении, она пытается общаться со всеми, и пытается их убедить, я не знаю, убедить не убедить, донести определенную точку зрения… Мне кажется, главное, что удалось, это все больше и больше в такое общественное сознание внедряется такая идея, что помимо каких-то законов, государственных прав и прочего, существует еще такая неотъемлемая и первостепенная вещь, как права человека, многочисленные права человека, которые люди постепенно, может быть небольшая их часть, начинают воспринимать как нечто имманентное, как абсолютно присущее и не подлежащее обсуждению. И в том числе и чиновники некоторые. Хотя чиновники находятся в своих должностных рамках, конечно. Тут история такая. У нас же существует вертикаль власти, и в то же время существует так называемая горизонтальная ротация. Получается, что с одним чиновником – он только начал соображать – и приходят другие»2.

наконец, приведем пример Уполномоченного по правам человека в Пермском крае т.и. Марголиной (2004–2017 гг.), которая не

1интервью с и.А. Скуповой, Уполномоченным по правам человека

вСамарской области в 2004–2014 гг., 21 апреля 2013 г.

2 интервью с Э. журналист, Самара.

127

глава 8. ЭкСпертные СеМинАры кАк кОММуникАтивные плОщАдки

(рОССийСкий пОСтСОветСкий Опыт)

изучение развития экспертного сообщества, в том числе и в процессе его взаимодействия с властью, было бы не полным, если бы мы не включили в поле нашего внимания различного типа коммуникативные площадки, играющие важную роль на этапе выявления проблем и обсуждения путей их решения. такой коммуникативной площадкой является прежде всего научный семинар, без которого невозможна деятельность любого научного коллектива1, вместе с такими его производными, как публичный семинар-лекция, семинардискуссия и экспертный семинар. и если с точки зрения экспертного обеспечения функционирования власти основную роль играют экспертные семинары, то для развития самого экспертного сообщества, равно как и для академического сообщества в целом, не менее важны научные семинары. если же рассматривать в качестве желаемого варианта политического режима не только элитарную демократию, но

идемократию участия, то представители академического сообщества включаются и в реализацию практик делиберативной демократии2 посредством просветительских семинаров и лекций.

настоящая глава посвящена опыту экспертных семинаров в первые пятнадцать лет развития современной России, включая как опыт проведения таких семинаров со стороны власти в начале 90-х гг., так

иопыт семинаров «поверх идеологических размежеваний», организованных самим экспертным сообществом в начале первого десятилетия нашего века. При этом мы кратко осветим и опыт подобных семинаров в позднесоветское время, включая и период перестройки.

Эта часть исследования основана, наряду с текстами экспертных интервью, на анализе интернет-источников и дневниковых записях автора, участника как научной, так и политической жизни СССР

иРоссии.

1 шноль С.Э. Герои, злодеи, конформисты отечественной науки. М., 2018.

2 Бассет Дж.М. тихий голос разума. Делиберативная демократия и американская система государственной власти. M., 2011; Fishkin J.S. When the People Speak: Deliberative Democracy and Public Consultation. Oxford e.a., Oxford University Press, 2009.

129

8.1. научные семинары и дискуссии в СССр

Как в свое время совершенно верно отметили и. освальд

иВ. Воронков1, даже в довольно жестко контролируемых условиях

СССР, где отсутствовала свободная публичная сфера, все же существовала так называемая частно-публичная сфера в виде научных семинаров в институтах Ан СССР, реже – в университетах. на этих семинарах ученые – социологи или экономисты – обсуждали свои исследования, а также исследования своих зарубежных коллег.

Вуниверситетах партийный контроль был строже, поскольку в таких семинарах могли участвовать и студенты, а в академических институтах студенты отсутствовали, так что и идеологический контроль был слабее.

отметим, что именно на таких семинарах в институте государства

иправа Ан СССР в семидесятые – начале 80-х гг. обсуждали и вопросы развития политической науки, поскольку именно там с конца пятидесятых годов действовала Советская ассоциация политологических (государствоведческих наук), хотя официально политология продолжала считаться буржуазной лженаукой. В 1980 г. отделения этой ассоциации возникли в Казани и Ростове-на-Дону уже на базе университетов2.

Сюжеты, связанные с политическим устройством и политическими процессами в других странах, изучались не только в институте государства и права РАн, на базе которого была создана САПн, но и в институтах Ан СССР международной тематики: институте латинской Америки, институте СшА и Канады, институте европы, институте международного рабочего движения. Соответствующие диссертации защищались при этом не по политической науке, которой официально в СССР не было, а по истории. Вопросы внутренней политики решались в соответствующих отделах ЦК КПСС. но сами партийные чиновники должны были где-то учиться, повышать квалификацию. С этой целью в стране была создана разветвленная сеть высших партийных школ (ВПш), методическое руководство которыми осуществляла Академия общественных наук при ЦК КПСС.

Всреде преподавателей этой академии на научных семинарах достаточно серьезно обсуждались реальные проблемы «развитого со-

1 Osvald I., Voronkov V. The «public-private» sphere in Soviet and postSoviet society. Perception and dynamic of «public» and «private» in contemporary Russia // European Societies. Vol. 6. London, 2004. Р. 97–117.

2 история Российской ассоциации политической науки: научное издание / под ред. С.В. Патрушева, л.е. Филипповой. M., 2015.

130